Uzasadnienie
II OSK 456 / 15
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Klasztoru [...] (Klasztor [...]) w K. (zwanego dalej Klasztorem) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie odmowy uchylenia w postępowaniu wznowieniowym decyzji ostatecznej.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Prezydent Miasta Krakowa zatwierdził projekt budowlany i udzielił "[...]" sp. z o.o. w W. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych: Przebudowa, nadbudowa i rozbudowa budynku oficyny z przeznaczeniem na apartamenty mieszkalne wraz z przebudową i remontem budynku frontowego w tym przebudową dachu oraz instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wodną, kanalizacji opadowej i sanitarnej, centralnego ogrzewania, wody lodowej, wentylacji mechanicznej, telekomunikacyjnej, gazowej oraz budową wnętrzowej stacji transformatorowej dla zamierzenia budowlanego przy ul. [...] w K., na działce [...], [...]obr. 1 [...].
Po rozpatrzeniu odwołania Klasztoru od powyżej decyzji Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] września 2009 r. utrzymał ją w mocy.
Rozpoznając wniosek Klasztoru o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. odmówił stwierdzenia jej nieważności, zaś decyzją z dnia [...] września 2011 r. organ ten utrzymał w mocy skarżoną decyzją, stwierdzając, że badana decyzja z dnia [...] września 2009 r. nie zawiera wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.
Wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] września 2011 r. złożył Klasztor, załączając do niego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2012 r., którą stwierdzono nieważność decyzji Kolegium z dnia [...] listopada 2007 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2007 r. o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 8, art. 147 oraz art. 150 § 1 K.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wznowił postępowanie w sprawie, a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 w związku z art. 150 § 1 oraz art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] września 2011 r. Zdaniem organu decyzja, której dotyczyło podanie o wznowienie nie była decyzją wydaną w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. W sprawie nie wystąpiła także druga przesłanka wskazana w podaniu z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Organ stwierdził też, iż w dniu [...] września 2011 r. w obrocie prawnym nie funkcjonowała uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. (sygn. akt I OPS 2/12).
Postępowanie zakończone decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. było jednak prowadzone w trybie nieważnościowym, a jego istotę stanowi ustalenie, czy orzeczenie, którego postępowanie dotyczy (decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2009 r.), dotknięte było którąkolwiek z wad z art. 156 § 1 K.p.a. Późniejsza zmiana stanu prawnego, czy faktycznego nie ma znaczenia dla oceny przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Zatem nawet gdyby w dacie wydania decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja Kolegium z dnia [...] sierpnia 2012 r., to i tak Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdziłby nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2009 r. W obowiązującym wówczas stanie prawnym stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, po wydaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowiło przesłankę wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., a nie stwierdzenia jego nieważności.
Skargę na powyższą decyzję złożył Klasztor, wnosząc o uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzję organu I instancji, zarzucając im naruszenie przepisów postępowania: art. 6, art. 7, art. 10, art. 77, art. 16, art. 145 § 1 pkt 5 i 8 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 127 § 3 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że przedmiotowy wniosek o wznowienie postępowania dotyczył postępowania o stwierdzenie nieważności i wydanej w nim decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na roboty budowlane, a nie decyzji o pozwoleniu na roboty budowlane. Organ przeprowadził postępowanie, co do przyczyn wznowienia wskazanych w podaniu, tj. z art. 145 §1 pkt 5 i 8 K.p.a.
Sąd podzielił ustalenia organu, że decyzje o warunkach zabudowy są decyzjami w oparciu, o które została wydana decyzja o pozwoleniu na roboty budowlane. Decyzje te nie są natomiast decyzjami w oparciu, o które zostały wydane decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W postępowaniu tym dokonywana jest ocena stanu prawnego na dzień wydania decyzji kontrolowanej. W tym dniu w obrocie prawnym funkcjonowały decyzje o warunkach zabudowy, które zostały wyeliminowane w okresie późniejszym. Z tego względu zdaniem Sądu nie naruszało prawa stwierdzenie organu, że okoliczność, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2012 r. nie stanowi przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.
Trafnie też zdaniem Sądu uznał organ brak podstaw do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., bowiem w sprawie nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję. W dacie wydania decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2009 r. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2007 r., ustalająca warunki zabudowy istniała w obrocie prawnym i była znana organowi.
Sąd podzielił również stwierdzenie organu, że nawet gdyby w dacie wydania decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r., funkcjonowała w obrocie prawnym ww. decyzja Kolegium, stwierdzająca nieważność decyzji ustalającej warunki zabudowy, to i tak Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdziłby nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2009 r. W obowiązującym wówczas stanie prawnym stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, po wydaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowiło przesłankę wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., a nie stwierdzenia jego nieważności.
Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Klasztor, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
- - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), a mianowicie:
- 1. art. 3 § 1 art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z wymienionymi ad. pkt a, b, c przepisami postępowania, poprzez zaniechanie uchylenia naruszającej prawo decyzji organu administracyjnego i w konsekwencji naruszenie art. 151 P.p.s.a. (poprzez bezzasadne oddalenie skargi) w wyniku nie dostrzeżenia naruszenia przez kontrolowany organ administracyjny przepisów postępowania, a to przepisów:
- a. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji własnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. odmawiającej w wyniku wznowienia postępowania uchylenia decyzji własnej z dnia [...] września 2011 r., utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2011 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2009 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę podczas gdy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie decyzja powinna zostać uchylona;
- b. art. 151 § 1 K.p.a. w zw. a art. 145 § 1 pkt 5 i 8 K.p.a. poprzez niewłaściwe uznanie, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji w oparciu o wyżej wymienione przepisy, mimo iż z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że zostały spełnione obie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 i 8 K.p.a., gdyż w sprawie zaszły nowe okoliczności faktyczne w postaci stwierdzenia przez SKO w Krakowie decyzjami z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz z dnia [...] lutego 2012 r. nieważności decyzji w przedmiocie ustalenia - warunków zabudowy dla inwestycji przy ul. [...] w K., będącej podstawą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, co stanowi nową okoliczność uzasadniającą wznowienie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności i ponownego rozpoznania sprawy;
- c. art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie merytorycznego rozpoznania sprawy i zebrania zgodnie z powołanymi przepisami materiału dowodowego, czego skutkiem była bezpodstawna decyzja organu o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z dnia [...] stycznia 2013 r., odmawiającej w wyniku wznowienia postępowania stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę;
- - naruszenie przepisów postępowania w wyniku błędnie wykonanej kontroli działalności organów administracji i błędnego uznania, że w sprawie zachodziła przesłanka do odmowy uchylenia decyzji wydanej po wznowieniu postępowania:
- 2. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 141 § 4 i art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, czego odzwierciedleniem jest brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych w skardze do WSA (podczas gdy obowiązek ustosunkowania się do wszystkich, podniesionych w skardze zarzutów wobec utrwalonej w tej kwestii linii orzeczniczej stylów administracyjnych jest niepodważalny), a zwłaszcza do:
- • zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. i art. 16 § 1 K.p.a. poprzez naruszenie naczelnej zasady, zgodnie z którą organy administracji działają na podstawie obowiązującego prawa, a w konsekwencji pozbawienie Klasztoru możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego,
- • argumentów dotyczących przepisów prawa kanonicznego, z których wynika zobowiązanie Państwa do poszanowania wolności religijnej i nienaruszalności miejsc kultu religijnego Kościoła Katolickiego, a w konsekwencji naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odzwierciedlenia oceny zarzutów skargi w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, podczas gdy, jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym pod sygn. akt I OSK 249/07 (opubl. [numer dowodu zakryty]) wyroku z dnia 23 czerwca 2008 r. "zobowiązanie sądu administracyjnego do rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, a nie tylko w ramach sformułowanych zarzutów wniosków skargi wskazuje, że sąd ten obowiązany jest szczególnie skrupulatnie ocenić zarzuty skargi, co na podstawie art. 141 § 4 P.p.s.a. wymaga odzwierciedlenia tej oceny w sporządzonym przez niego uzasadnieniu wyroku, a uchylenie temu obowiązkowi stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe zarzuty kasacji Klasztor wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora
Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r., ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania
Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a w każdym przypadku o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Oceniając niniejszą kasację w granicach określonych art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 141 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 i art. 16 § 1 K.p.a. Po pierwsze, autor kasacji nie wskazał na żadne takie konkretne okoliczności, z których wynikałoby, iż Klasztorowi uniemożliwiono wypowiedzenie się, co do zebranego materiału i aby miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut ten jest tym bardziej niezrozumiały, iż strona aktywnie uczestniczyła w niniejszym postępowaniu, z jej inicjatywny zostało ono wszczęte oraz było kontrolowane w trybie instancyjnym i sądowym.
Ponadto przedmiotowe postępowanie wznowieniowe prowadzone było na podstawie dokumentów złożonych przez stronę skarżącą i zasadniczo sprowadzało się do określenia wpływu wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. Po drugie, za bezskuteczne należało uznać odnoszenie analizowanego zarzutu do przepisów prawa kanonicznego. Sam fakt, iż Rzeczpospolita Polska zapewnia poszanowanie wolności religijnej i nienaruszalność miejsc kultu religijnego Kościoła Katolickiego nie może jeszcze samo w sobie prowadzić do ustalenia wadliwości wyroku Sądu pierwszej instancji, który zaakceptował pogląd organu o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu. Powyższa zasada nie może podważać obowiązującego porządku prawnego, stając ponad innymi regulacjami jak procedura administracyjna i niejako w sposób absolutny podważać przyjęte w nich rozwiązania tylko, dlatego, że są niekorzystne dla strony. Do takich konkluzji prowadzą natomiast twierdzenia autora kasacji.
W konsekwencji powyższego, nie mógł zostać również uwzględniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane ww. przepisem elementy, a skarżący Klasztor nie wykazał, aby miało ono jakiekolwiek istotne wadliwości.
Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 151 § 1 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 i 8 K.p.a. Wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r., którą to decyzją ostatecznie usunięto z obrotu prawnego (stwierdzono nieważność) decyzję o warunkach zabudowy nie stanowi żadnej z przesłanek z pkt 5 i 8 K.p.a. w odniesieniu do postępowania w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W odniesieniu do podstawy z pkt 5 art. 145 § 1 K.p.a. nie spełnia ona przede wszystkim warunku "istnienia w dniu wydania decyzji" Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r., skoro ww. decyzja Kolegium została wydana ponad rok później. W odniesieniu zaś do podstawy z pkt 8, to jak trafnie wskazywał to Sąd pierwszej instancji, jak i organy orzekające w sprawie, ww. decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie została wydana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, której nieważność Kolegium stwierdziło w decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r.
Stwierdzić jednocześnie trzeba, iż wadliwe jest stanowisko zarówno Sądu pierwszej instancji, jak i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uznające, że do czasu podjęcia uchwały przez skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. (sygn. akt I OPS 2/12, ONSAiWSA z 2013 r., z. 1, poz. 1; OSP 2013/5/55) utrwalony był pogląd, że w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie której została wydana decyzja zależna, ta ostatnia podlega wzruszeniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., bowiem zasadniczą przyczyną podjęcia tejże uchwały była rozbieżność orzecznictwa. Podkreślić jednak należy, iż skarżący Klasztor podjął działania mające na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie uwzględniającym powyższą uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sprawa ta prowadzona jest pod sygnaturą II OSK 2955/13. Wyjaśnić trzeba, iż w świetle wskazanej wyżej uchwały, wiążącej tak Sąd pierwszej instancji, jak i Sąd rozpoznający niniejszą kasację, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie jest podstawą do wznowienia postępowania na mocy art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Tak, więc samo stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi o zasadności wniosku w zakresie postępowania wznowieniowego ani wobec decyzji o pozwoleniu na budowę, ani wobec decyzji w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności.
W konsekwencji powyższego, nie mógł zostać również uwzględniony zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 127 § 3 K.p.a., a także zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Brak było, bowiem podstaw do uchylenia wydanych w sprawie decyzji, o czym zasadnie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę Klasztoru.
W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.