Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2665/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w W. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uchylił postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2015 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Wspólnotę Mieszkaniową "[...]" w W. od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] maja 2015 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenie na budowę budynku hotelowego położonego przy ul. [...] w W. ze zjazdem z ul. [...], na dz. nr ew. [...] z obr. [...].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w W. zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że brak przedłożenia wraz z odwołaniem uchwały skarżącej o wyborze członków zarządu stanowi brak formalny o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a., a w konsekwencji niedostrzeżenie naruszenia tego przepisu w tym zakresie przez Wojewodę Mazowieckiego w postanowieniu z dnia [...] września 2015 r., a tym samym sformułowanie wadliwej oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Zaznaczyć należy, że istota zarzutów kasacyjnych nie dotyczy samego rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku, lecz oceny prawnej przedstawionej w jego uzasadnieniu oraz wytycznych sformułowanych przez Sąd Wojewódzki.
Mimo istotnych wadliwości uzasadnienia na akceptację zasługiwała ocena Sądu Wojewódzkiego co do prawidłowego zastosowania w sprawie art. 64 § 2 k.p.a.
Mianowicie organ odwoławczy uprawniony był do wezwania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. członków zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej do usunięcia braku złożonego przez nich odwołania poprzez przedłożenie kopii uchwały o powołaniu członków zarządu Wspólnoty.
Jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki odwołanie powinno odpowiadać ogólnym wymaganiom stawianym podaniom, a zatem stosownie do art. 63 § 2 musi zawierać wskazanie osoby, od której pochodzi.
Reprezentacja w postępowaniu administracyjnym jednostki organizacyjnej niebędącej osobą prawną, której ustawa przyznaje zdolność prawną, odbywa się na zasadzie określonej w art. 30 § 3 k.p.a. stanowiącym, że strony niebędące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli.
Wspólnota mieszkaniowa jest jednostką niebędącą osobą prawną, której ustawa przyznaje zdolność prawną (art. 331 § 1 k.c. w zw. z art. 30 § 1 k.p.a.).
Zgodnie z art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Gdy zarząd jest kilkuosobowy, oświadczenia woli za wspólnotę mieszkaniową składają przynajmniej dwaj jego członkowie.
Jeżeli więc odwołanie ma pochodzić od wspólnoty mieszkaniowej, to osoby w jej imieniu działające muszą wykazać umocowanie do jej reprezentacji w postępowaniu administracyjnym.
W razie niewykazania, że odwołanie zostało podpisane przez uprawnionych członków zarządu, nie można by było przyjąć, iż pochodzi ono od Wspólnoty Mieszkaniowej. Wskazać należy, że podstawowym warunkiem dopuszczalności odwołania, jest złożenie go przez legitymowany do tego podmiot.
Dla zweryfikowania dopuszczalności odwołania niezbędne jest ustalenie przez organ odwoławczy, czy podmiot wnoszący odwołanie jest reprezentowany przez uprawnione do tego osoby.
W niniejszej sprawie organ odwoławczy miał więc obowiązek sprawdzenia formalnych wymogów odwołania przy zastosowaniu trybu z art. 64 § 2 k.p.a., bowiem brak jest szczególnej regulacji w tym zakresie.
Dostrzec jednak należy, że problematyczne jest zagadnienie, czy w przypadku nieusunięcia braku formalnego odwołania zastosowanie powinien znaleźć rygor z art. 64 § 2 k.p.a., czy organ odwoławczy powinien wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a.
Uwzględniając treść art. 134 k.p.a., regulującego formalną kontrolę odwołania, należy przyjąć, że w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków odwołania w terminie wyznaczonym w trybie art. 64 § 2 k.p.a., to niedopuszczalne jest jego rozpatrzenie. Przekonujący jest przy tym pogląd, że wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania lepiej zabezpiecza stronie możność ochrony jej praw w postępowaniu odwoławczym niż instytucja pozostawienia podania (odwołania) bez rozpoznania (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 646). Ponadto wydanie ostatecznego postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. porządkuje bieg danej sprawy oraz sytuację procesową ewentualnych innych stron działających w danym postępowaniu.
Na ten aspekt proceduralny zwrócił uwagę organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji, wskazując orzeczenia sądowe potwierdzające zasadność wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania w razie nieusunięcia braków formalnych odwołania (por. wyrok NSA z 11 marca 1992 r., III SA 261/92; wyrok NSA z 22 stycznia 1993 r., SA/Kr 1988/92; wyrok NSA z 17 listopada 1998 r., III SA 1161/97; wyrok NSA z 22 grudnia 1998 r., III SA 4842/97; wyrok NSA z 28 stycznia 2011 r., I OSK 1814/10).
Z tych względów jako nietrafne należało uznać stanowisko strony skarżącej, negujące prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy wezwania przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a.
Ewentualne wykorzystanie w omawianej sytuacji wezwania w trybie art. 50 § 1 k.p.a. nie byłoby – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej – skutecznym środkiem na etapie postępowania odwoławczego. Wstępna kontrola formalna odwołania musi być dokonana na tyle efektywnie, aby możliwe było zakończenie postępowania odwoławczego w określonym wymiarze czasowym.
Takich gwarancji nie stwarza zastosowanie wezwania przewidzianego w art. 50 § 1 k.p.a., gdyż nie jest ono obwarowane konkretnym rygorem procesowym, mogącym prowadzić do oceny skuteczności złożonego odwołania.
Wobec powyższego niezasadny okazał się zarzut kasacyjny dotyczący art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 k.p.a. i art. 6 k.p.a.
Trafnie natomiast zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a.
Należy bowiem zauważyć, że wskazania co do dalszego postępowania sformułowane zostały przy założeniu, że brak formalny odwołania uzupełniony został po terminie. Sąd Wojewódzki nie zweryfikował jednak ustaleń zawartych w tym zakresie w uzasadnieniu postanowienia. Tymczasem organ odwoławczy błędnie przyjął, że 7-dniowy termin wyznaczony na uzupełnienie braku odwołania rozpoczął bieg od dnia doręczenia wezwania pierwszemu z członków zarządu działających w sprawie.
Wbrew termu co podano w kontrolowanym postanowieniu, wezwanie nie zostało zaadresowane na adres siedziby Wspólnoty Mieszkaniowej, lecz dwa odrębne pisma skierowano do członków zarządu na ich adresy prywatne. Jeżeli korespondencja podjęta została przez obu adresatów w różnych terminach, to brak było podstaw do uznania, że skuteczne stało się właśnie wcześniejsze doręczenie do rąk jednego członka zarządu. Tak więc odebranie wezwania przez drugiego członka zarządu w dniu 1 sierpnia 2015 r. otwierało dla Wspólnoty Mieszkaniowej termin przewidziany na uzupełnienie braku formalnego odwołania. W konsekwencji należało uznać, że uchwała wskazana w wezwaniu została złożona w terminie, skoro przesyłkę Wspólnoty Mieszkaniowej nadano w placówce Poczty Polskiej w dniu 4 sierpnia 2015 r.
W tym miejscu należy zaznaczyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowany został pogląd, zgodnie z którym doręczenie osobnych pism członkom zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej na ich adresy zamieszkania skutkuje tym, że termin do dokonania czynności procesowej liczony jest wobec Wspólnoty Mieszkaniowej od dnia odbioru przesyłki przez ostatniego z członków zarządu, a nie przez pierwszego z nich (por. wyroki NSA z dnia 04.12.2015 r. II OSK 889/14; 14.10.2016 r. II OSK 3374/14; 31.08.2017 r. II OSK 3029/15).
Wobec powyższego zasadne było uchylenie przez Sąd Wojewódzki zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. Rzeczą organu odwoławczego będzie zatem rozpoznanie odwołania przy założeniu, że jego brak formalny usunięty został w terminie.
Z tych względów nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku, gdyż mimo częściowo błędnego uzasadnienia rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Orzeczenie o oddaleniu skargi kasacyjnej podjęte zostało na podstawie art. 184 p.p.s.a.