Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 324/19, po rozpoznaniu skarg K.S. (dalej: "Skarżący") oraz P. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w T. (dalej: "Spółka") na uchwałę Rady Miejskiej w Trzebnicy z dnia 30 września 2016 r. w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w rejonie ul. Oleśnickiej i Czereśniowej w Trzebnicy, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej tereny o funkcji 3MW i 4MW, w pozostałym zakresie oddalając złożone skargi.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Uchwałą z dnia 30 września 2016 r. Nr XX/214/16 Rada Miejska w Trzebicy uchwaliła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w rejonie ul. Oleśnickiej i Czereśniowej w Trzebnicy.
Skargę na tę uchwałę wnieśli, po uprzednim wezwaniu rady miejskiej do usunięcia naruszenia prawa, odrębnie Skarżący oraz Spółka. Po połączeniu skarg do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 319/17, stwierdził nieważność planu w całości, z uwagi na naruszenie procedury sporządzania planu miejscowego, poprzez jednoczesne podjęcie uchwał w przedmiocie studium i planu miejscowego. Rozstrzygnięcie to zostało następnie uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1981/18, który uznał, że z punktu widzenia zachowania trybu uchwalania miejscowego planu nie jest istotne, aby prace nad studium i miejscowym planem odbywały się sekwencyjnie, ale by studium zostało uchwalone przed uchwaleniem miejscowego planu, co umożliwia dokonanie oceny zgodności miejscowego planu ze studium.
Rozpoznając ponownie sprawę, wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej tereny o funkcji 3MW i 4MW, w pozostałym zakresie oddalając złożone skargi oraz zasądzając odrębnie na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. Uzasadniając wyrok, Sąd wskazał, że treść projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu w dniach od [...] sierpnia 2016 r. do [...] września 2016 r. różni się w zakresie treści § 9 pkt 1 lit. h tiret drugie oraz § 10 pkt 1 lit. b od wersji uchwalonej przez radę miejską na sesji 30 września 2016 r., mimo że po drugim wyłożeniu organy gminy nie uwzględniły już żadnych uwag, ani też nie ponowiono w niezbędnym zakresie procedury planistycznej.
W ocenie Sądu stwierdzone zmiany treściowe miały charakter istotny, gdyż wprowadzały generalne zmiany w zasadach zabudowy i zagospodarowania terenów o funkcji 3MW i 4MW, w związku z czym wymagały ponowienia procedury planistycznej, w tym z uwagi na możliwe naruszenie wprowadzonymi zmianami interesów osób trzecich, powtórnego wyłożenia projektu planu do wglądu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając go w części dotyczącej stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie obejmującym tereny o funkcji 3MW i 4MW oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego i wnosząc o uchylenie go w tym zakresie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:
- 1) art. 19 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 11 – 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778, z późn. zm.), dalej: "u.p.z.p.", przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że czynnością niezbędną do dokonania zmiany treści § 10 pkt 1 lit. b projektu planu była czynność obejmująca ponowne wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu, w sytuacji, gdy zmiana opisanej wyżej jednostki redakcyjnej projektu planu zmierzała wyłącznie do usunięcia sprzeczności pomiędzy projektowanym § 10 pkt 1 lit. b, a § 10 pkt 1 lit. k;
- 2) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności części planu obejmującej teren o funkcji 3MW, w sytuacji, gdy wystarczające było stwierdzenie nieważności następującego zapisu w § 9 pkt 1 lit. h tiret drugie: "wysokość obiektów budowlanych innych niż budynki: nie wyżej niż 18,0 m";
- 3) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a." w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na wadliwym przyjęciu, że w zakresie terenu o funkcji 4MW plan został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy wnikliwa analiza przeprowadzonych przez organy planistyczne czynności wskazuje, że wprowadzenie kwestionowanych zmian nie naruszyło w sposób istotny przepisów art. 17 u.p.z.p.
Uzasadniając powyższe zarzuty, organ podniósł, że Sąd nie wziął pod uwagę, że w projekcie zaskarżonego planu wyłożonym do publicznego wglądu istniał błąd polegający na sprzeczności pomiędzy §10 pkt 1 lit. b, a § 10 pkt 1 lit. k, który został usunięta na etapie uchwalania planu, przez usunięcie odpowiedniego zapisu w lit. b. W ocenie organu zmiana ta nie może być uznana za istotną, wymagającą powtórzenia procedury planistycznej. Ponadto organ wskazał, że zapis § 9 pkt 1 lit. h tiret drugie nie jest niezbędny w zaskarżonej uchwale i po eliminacji tego zapisu pozostała część planu może funkcjonować samodzielnie, nie szkodząc spójności planu i nie powodując pogorszenia zagospodarowania na działce sąsiedniej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zmiana postanowień planu, dokonana po jego wyłożeniu, bez powtórzenia procedury planistycznej, stanowiło naruszenie art. 19 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 13 u.p.z.p. W ocenie Sądu I instancji zmiany jakie wprowadzono do projektu planu miały charakter istotny i wymagały ponowienia procedury planistycznej (uzgodnień oraz wyłożenia planu do wglądu), a brak przeprowadzenia tej procedury stanowił istotne naruszenie trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Z kolei w ocenie skarżącego kasacyjnie organu zmiany w zakresie terenu oznaczonego symbolem 4MW miały charakter nieistotny, bowiem stanowiły jedynie usunięcie wewnętrznej sprzeczności postanowień planu. Natomiast w stosunku do terenów oznaczonych symbolem 3MW istniała możliwość stwierdzenia nieważności tylko § 9 pkt 1 lit. h tiret drugi, bez konieczności stwierdzania nieważności pozostałych postanowień dotyczących tej jednostki planu.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia wskazać należy, iż jak wynika z treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie trybu sporządzania planu powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przy czym interpretując przesłankę istotności naruszenia trybu, zauważyć należy, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08, Lex nr 574411).
Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.p.z.p., jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Wprowadzenie zmian w projekcie, może wiązać się z koniecznością ponowienia uzgodnień "w niezbędnym zakresie". Użyty w art. 19 ust. 1 u.p.z.p. zwrot normatywny: "w niezbędnym zakresie" jest pojęciem nieostrym i może wywoływać wątpliwości, co do zakresu ponowienia czynności planistycznych. Zasadniczo należy przyjąć, że nie można go odnieść do wszystkich sytuacji, w których dochodzi do zmiany w planie, lecz jedynie do sytuacji wyjątkowych. Uwzględnić trzeba przede wszystkim charakter prawny zmian. Zmiany nieistotne mogą być dokonane przez organ wykonawczy bez obowiązku ponawiania procedury planistycznej.
Natomiast zmiany istotne, o charakterze ogólnym, które mogą się wiązać z konfliktem interesów poszczególnych podmiotów, wymagają ponowienia w niezbędnym zakresie czynności planistycznych. Powtórzenie czynności ponownego wykładania projektu planu powinno następować tylko w sytuacji daleko idących zmian projektu, zmieniających jego koncepcję lub prowadzących w zasadzie do sporządzenia projektu planu w nowej postaci (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, C. H. Beck Warszawa 2015 r., s. 201; zob. też wyrok NSA z dnia 2 października 2012 r., sygn. II OSK 1426/12, LEX nr 12341421).
W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie doszło do zmiany postanowień planu miejscowego w stosunku do wcześniej wyłożonego projektu, ale w przypadku § 10 pkt 1 lit. b planu była to zmiana, która w żaden sposób nie wpływała na interesy właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami, bowiem prowadziła jedynie do usunięcia wewnętrznej sprzeczności postanowień planu miejscowego, w zakresie dotyczącym zakazu zabudowy terenu 4MW, budynkami gospodarczymi, garażowymi i gospodarczo-garażowymi. Jak słusznie wskazał skarżący kasacyjnie w § 10 pkt 1 lit. b dopuszczona została tego typu zabudowa, a § 10 pkt 1 lit. k wprowadzał zakaz lokalizacji takiej zabudowy. Usunięcie stwierdzonej sprzeczności postanowień planu miejscowego miało na celu zapobiec wątpliwościom interpretacyjnym, co do jego treści.
Jednocześnie nie wprowadzało nowej sytuacji dla właścicieli działek na tym terenie, bowiem wyłożony projektu planu przewidywał zakaz takiej zabudowy, pomimo wymienienia jej jako dopuszczalnej na tym terenie i taki też zakaz został utrzymany również w uchwalonym planie miejscowym. Nie sposób bowiem uznać, że w oparciu o § 10 pkt 1 lit. b i k planu, w brzmieniu w jakim został wyłożony do publicznego wglądu, możliwa była zabudowa terenu 4MW budynkami gospodarczymi, garażowymi i gospodarczo-garażowymi. Zatem nie była to zmiana dotychczasowej koncepcji planu, która w sposób znaczący zmieniła jego treść, prowadząc przy tym do uchwalenia planu w nowej postaci, wobec czego nie była istotna i wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, nie wymagała powtórzenia w tym zakresie procedury planistycznej.
Okolicznością niesporną jest to, że naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do § 9 pkt 1 lit. h tiret drugi, było istotne w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i powinno skutkować stwierdzeniem jego nieważności. Jednakże Sąd I instancji uznał, że rodzaj i charakter zmian uzasadniał stwierdzenie nieważności wszystkich ustaleń dotyczących terenu 3MW. Brak konkretnego odniesienia się Sądu do poszczególnych postanowień planu dotyczących terenu oznaczonego symbolem 3MW i możliwości ich funkcjonowania z pominięciem zakwestionowanego przepisu, uniemożliwia kontrolę instancyjną orzeczenia w tym zakresie. Rozważania Sądu przedstawione w kwestionowanym wyroku na poparcie takiego stanowiska nie pozwalają na podzielenie tego poglądu.
Sąd I instancji wskazał jedynie, że charakter dokonanych zmian w projekcie planu i ich rodzaj, uzasadniał stwierdzenie nieważności wszystkich ustaleń dotyczących terenu 3MW. W tej sytuacji zasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem nie jest możliwa kontrola nie tylko takiego orzeczenia, które nie zawiera określonych w tym przepisie elementów, lecz również orzeczenia, którego uzasadnienie wprawdzie zawiera te elementy, sformułowane jest jednak w sposób lakoniczny, niejasny, który uniemożliwia jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu i poznanie motywów, jakimi kierował się Sąd podejmując rozstrzygnięcie o określonej treści.
Stąd też podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego, a to niewłaściwego zastosowania art. 19 w zw. z art. 17 pkt 11-14 u.p.z.p. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p., kwestionujące ocenę istotności przyjętych naruszeń w § 10 pkt 1 lit. b planu oraz stwierdzenie nieważności wszystkich postanowień planu w zakresie terenu oznaczonego symbolem 3MW sprawiają, że w uwzględnieniu wniesionych zarzutów skargi kasacyjnej, należało uchylić wyrok w zaskarżonej części, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Z kolei na mocy art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.(por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 51/11, LEX nr 1121154).
Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.