Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2006 r. wydane w przedmiocie uzgodnienia w zakresie ochrony środowiska budowy stacji bazowej telefonii komórkowej i zasądził od organu na rzecz skarżącego wnioskodawcy – [...] Sp. z o.o. w W. 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Do wydania tego postanowienia doszło w następujących okolicznościach:
Postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. wydanym przez Wojewodę Lubuskiego organ uzgodnił w zakresie ochrony środowiska realizację stacji bazowej telefonii komórkowej [...] [...] Sp. z.o. w Warszawie, planowaną do budowy w L. przy [...] na dachu wielorodzinnego budynku mieszkalnego. Na postanowienie to wnieśli zażalenia: E. Ś., R. Milewski, A. S. oraz B. i J. M.. Po rozpoznaniu tych zażaleń Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. uchylił postanowienie Wojewody Lubelskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu swego orzeczenia, że Wojewoda Lubelski nie wyjaśnił rozbieżności pomiędzy wysokością budynku, na którym ma być zlokalizowana stacja telefonii komórkowej i przylegającego do niego budynku przy ul. [...] nadto kwestii wpisu okolicznych budynków do rejestru zabytków.
Nadto zaskarżone postanowienie nie określiło wszystkich istotnych parametrów przedsięwzięcia, wynikających z dokumentacji projektowej, gwarantujących bezpieczną z punktu widzenia ochrony środowiska eksploatacje stacji i w tym zakresie konieczne jest jego uzupełnienie.
Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...], podnosząc zarzut, że Minister Środowiska błędnie uznał, iż istnieje rozbieżność pomiędzy wysokością budynku, na którym ma być zlokalizowana stacja a budynkiem do niego przylegającym. Skarżąca podniosła nadto, iż zgodnie z informacją zawarta w raporcie zarówno budynek objęty wnioskiem jak i budynki sąsiednie nie są wpisane do rejestru zabytków i nie znajdują się w strefie ochrony konserwatorskiej.
Uwzględniając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem przepisów art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy rozstrzygnięcie jej wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wydanie decyzji kasatoryjnej jest jednak dopuszczalne zupełnie wyjątkowo, gdyż stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Konieczność przeprowadzenia jednego lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 k.p.a.) i wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji lub postanowienia.
W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, nie zachodziły przesłanki pozwalające organowi odwoławczemu na uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wyjaśnienie rozbieżności odnośnie wysokości budynku nie wymaga aż tak skomplikowanych czynności dowodowych, by konieczne było ponowne rozpoznawanie sprawy przez organ pierwszej instancji. Okoliczności te mogła być wyjaśnione samodzielnie przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy może tez skorzystać z uprawnień wynikających z art. 136 k.p.a. Również wyjaśnienie kwestii wpisania okolicznych budynków do rejestru zabytków nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanych czynności dowodowych. Mając to na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżone postanowienie.
Wymieniony wyrok zaskarżyli skargą kasacyjną A. S., J. i B. M., E. Ś. i R. M. reprezentowany przez radcę prawnego J. M.. Skarżący zarzucili naruszenie prawa procesowego – art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że Minister Środowiska w sposób nieuzasadniony i nieuprawniony uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając ten zarzut podnieśli, iż zakres koniecznego do ponowienia postępowania wyjaśniającego jest na tyle obszerny, iż nie mogło to nastąpić w postępowaniu odwoławczym.
Nadto uzupełnienie materiału dowodowego w takim zakresie doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Z tego względu skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi albo przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania od strony przeciwnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć co najmniej na jednej z podstaw wymienionych tym przepisem, to jest: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Powołanie się na przynajmniej jedną z tych podstaw jest warunkiem zachowania wymaganej przez prawo formy skargi kasacyjnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zostało przy tym wyjaśnione, że dla zachowania wymogów skargi kasacyjnej konieczne jest wskazanie konkretnego przepisu naruszonego przez Sąd I instancji, uzasadnienie zarzutu jego naruszenia a przy podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wykazanie nadto, że uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie SN z dnia 11 marca 1997 r. sygn. akt III CKN 13/97, OSNC 1997, nr 8, poz. 114; wyrok NSA z dnia 22 lipca 2004 r. sygn. akt GSK 356/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 72 i inne).
Należy przy tym podkreślić, że skoro skarga kasacyjna jest skierowana przeciwko wyrokowi Sądu I instancji i zmierza do jego uchylenia, to zarzuty będące jej podstawą muszą dotyczyć tego wyroku a nie poprzedzających go decyzji czy innych aktów lub czynności organów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2004 r. sygn. akt FSK 80/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 12). Ma to o tyle istotne znaczenie dla wyniku postępowania kasacyjnego, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi kasacyjnej w zasadzie (z wyjątkiem przyczyn powodujących nieważność postępowania) rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany jej podstawami. Związanie tymi podstawami oznacza, że Sąd może wyłącznie badać, czy doszło rzeczywiście do naruszenia w toku postępowania sądowego przepisów wskazanych w podstawie tej skargi. Nie jest uprawniony jednocześnie do badania, czy w toku tego postępowania nie zostały naruszone także inne przepisy, nie wskazane przez skarżącego.
Sądowi nie wolno też samodzielnie konkretyzować czy uściślać zarzutów skargi kasacyjnej ani też w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2004 r. sygn. akt GSK 10/04, Mon.Praw. 2004, nr 9, poz. 392).
Wychodząc z tych założeń należy uznać, że rozpoznawana skarga kasacyjna nie wskazała przepisów naruszonych w toku postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Podany w jej podstawie przepis art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest przepisem regulującym postępowanie przed organami administracyjnymi i WSA w Warszawie nie stosował go w toku postępowania sądowoadministracyjnego. W obecnie obowiązującym stanie prawnym, odmiennie niż pod rządem uchylonej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelny Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), sądy administracyjne w toku prowadzonych postępowań nie stosują przepisów k.p.a., gdyż procedura sądowoadministracyjna jest zawarta w powoływanej wyżej ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. Postawienie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów K.p.a., bez jego powiązania z przepisami proceduralnymi stosowanymi przez sąd I instancji i bez wykazania naruszenia tych ostatnich, nie może spowodować zamierzonego przez skarżącego skutku.
Skoro więc skarżący nie wykazali żadnego naruszenia przepisów stosowanych przez WSA w Warszawie w toku prowadzonego przez ten Sąd postępowania i w zaskarżonym wyroku, to skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).