Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 459/11

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2010r. sygn. II SA/Gd 715/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] Sp. z o.o. Rybaki, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2010r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

We wniosku z dnia 28 kwietnia 2009r. Stowarzyszenie Społeczny Komitet Ochrony Krajobrazu Ziemi Kościerskiej (dalej też jako Stowarzyszenie) domagało się uchylenia decyzji Wójta Gminy Kościerzyna z dnia [...] lutego 2007r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji kruszywa naturalnego (pospółki) ze złoża "Rybaki VI" zlokalizowanego na działkach nr A, B, C, D, E, F, G, H w obrębie Rybaki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej też jako Kolegium) w dniu 27 stycznia 2010r. z urzędu wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji i postanowieniem z tej samej daty na podstawie art.31 §1 pkt.1 i 2 kpa. dopuściło Stowarzyszenie do udziału w tym postępowaniu.

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2010r. Kolegium po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia o ponowne rozpoznanie sprawy, uchyliło własną decyzję z dnia [...] marca 2010 r. o odmowie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wójta Gminy Kościerzyna z dnia [...] lutego 2007 r i stwierdziło nieważność tej decyzji.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium powołało się na przepis art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 11 mającej zastosowanie w tej sprawie, ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 129, poz.902). Zdaniem Kolegium zasadne były zarzuty Stowarzyszenia Społeczny Komitet Ochrony Krajobrazu Ziemi Kościerskiej, dotyczące naruszenia przez organ przepisów ustawy gwarantujących społeczeństwu udział w postępowaniach z zakresu ochrony środowiska. W ocenie Kolegium organ prowadzący postępowanie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie zapewnił, zgodnie z art. 10 i art. 53 ustawy Prawo ochrony środowiska, możliwości udziału społeczeństwa w przedmiotowym postępowaniu. Zasada określona w art.10 tej ustawy skonkretyzowana została m.in. w art. 31-33 ustawy. W myśl art.31 ustawy, każdy ma prawo do składania uwag i wniosków w postępowaniu prowadzonym z udziałem społeczeństwa.

W myśl art. 32 ust.1 ustawy przed wydaniem decyzji wymagających udziału społeczeństwa organ administracji właściwy do ich wydania: pkt 1 - podaje do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku o wydanie decyzji oraz o możliwości składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie miejsce i 21-dniowy termin ich składania, a w przypadku, o którym mowa w art. 60 ust. 1 pkt 1, także informację o prowadzonym postępowaniu dotyczącym transgranicznego oddziaływania na środowisko, pkt 2 - organ administracji właściwy do wydania decyzji podaje do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o decyzjach wymagających udziału społeczeństwa, w trybie określonym w niniejszym dziale, pkt 3 - w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 i ust. 2, podanie do publicznej wiadomości powinno nastąpić także poprzez zamieszczenie informacji na stronie internetowej organu właściwego do wydania decyzji, jeśli organ ten prowadzi taką stronę.

Kolegium wskazało, że wójt Gminy Kościerzyna zawiadomieniem z dnia 18.10.2006r. poinformował o wszczęciu postępowania na wniosek z dnia 16.10. 2006r. złożony przez [...] sp. z o.o. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji oraz o możliwości zapoznania się przez strony z aktami sprawy w celu wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i żądań. Zawiadomienie to zostało doręczone Wojewodzie Pomorskiemu, Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Sanitarnego, inwestorowi, nadleśnictwu Kościerzyna i GDDKiA. Zawiadomienie to zostało również wywieszone na tablicy ogłoszeń w urzędzie Gminy w okresie od 19.10 06. do 14.03.07. Decyzją z dnia [...].02.2007r. organ ustalił środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji polegającej na wydobywaniu kruszywa naturalnego ze złoża Rybaki VI.

Zdaniem Kolegium w postępowaniu zakończonym wydaniem w/w decyzji nie został zachowany tryb art.32 ust.1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska. Organ podał jedynie do publicznej wiadomości, w drodze obwieszczenia zamieszczonego na tablicy ogłoszeń informację o wszczęciu postępowania w sprawie, nie poinformował natomiast o możliwości składania uwag i wniosków w terminie 21 dni. Ponadto naruszony został wymóg art. 32 ust.3 ustawy, zgodnie z tym przepisem podanie do publicznej wiadomości powinno nastąpić także poprzez umieszczenie informacji na stronie internetowej organu właściwego do wydania decyzji, jeśli organ ten prowadzi taką stronę. Kolegium wskazało, że naruszenie przepisów regulujących udział społeczeństwa w sprawach dotyczących środowiska jest naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska i już z sam brak zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w oparciu o tak przeprowadzone postępowanie.

O trafności tego poglądu przemawia fakt, że wada powyższa nie daje podstawy do wznowienia tak przeprowadzonego postępowania. Oznaczałoby to, że pominięcie społeczeństwa w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko nie wiązałoby się po uprawomocnieniu się decyzji z jakimikolwiek negatywnymi konsekwencjami. Pogląd taki byłby nie do pogodzenia z konstytucyjnym obowiązkiem zapewnienia ochrony środowiska oraz wspierania przez władze publiczne działań obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska (art.5 i 74 ust.4 Konstytucji).

W skardze na powyższą decyzję SKO, wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, [...] Polskie Spółka z o.o. wniosła o jej uchylenie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności: art. 28 kpa. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez błędną jego interpretację polegającą na przyznaniu prawa Stowarzyszeniu Społeczny Komitet Ochrony Krajobrazu Ziemi Kościerskiej do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Kościerzyna, pomimo że w dacie wydania tejże decyzji Stowarzyszenie nie istniało, art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez nie zapewnienie stronie możliwości zapoznania się z dowodowymi i aktami sprawy oraz brak zapewnienia czynnego udziału w sprawie.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że ww. Stowarzyszenie w dacie wydania decyzji Wójta Gminy Kościerzyna z dnia [...] lutego 2007 r. nie miało bytu prawnego, zatem wydana decyzja nie mogła naruszać jego interesu prawnego lub obowiązku. Organ tym samym niezasadnie uznał Stowarzyszenie za stronę i wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności. Ponadto w ocenie strony skarżącej decyzja Wójta Gminy Kościerzyna z dnia [...] lutego 2007 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż skarżąca przez okres 3 lat eksploatowała kruszywo naturalne ze złoża Rybaki VI i nie jest obecnie możliwe przywrócenie złoża do stanu z dnia przed rozpoczęciem eksploatacji, tym samym przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło. W ocenie strony skarżącej nie była ona poinformowana przez organ o czynnościach podjętych w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, czym ograniczył jej prawo inicjatywy dowodowej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę i wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., w zw. z art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji. W myśl art.156§1 pkt7 kpa. decyzja jest nieważna, jeżeli zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Z kolei z art. 11 w/w ustawy Prawo ochrony środowiska wynikało, że decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieważna. Przepis ten przewidywał nieważność wydanej decyzji z mocy prawa i wskazywany jest w doktrynie jako typowy przykład uregulowania o jakim jest mowa w art. 156 § 1 pkt 7 kpa. Przepis ten utracił moc w dniu 15 listopada 2008 r., wobec jego uchylenia ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jednak znajdował on zastosowanie w przedmiotowej sprawie, gdyż podlegająca weryfikacji w trybie nadzwyczajnym decyzja Wójta Gminy Kościerzyna została wydana w dniu [...] lutego 2007 r., a więc w czasie obowiązywania tego przepisu, zaś badanie prawidłowości decyzji w trybie art. 156 kpa. następuje w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji podlegającej badaniu.

Jeżeli wydana decyzja dotknięta jest sankcją nieważności z uwagi na sprzeczność z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, decyzja ta pozostaje decyzją nieważną, mimo zmiany stanu prawnego. Jest ona decyzją skuteczną i pozostaje w obrocie prawnym, do czasu stwierdzenia jej nieważności, a ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutki ex tunc, czyli od daty wydania kontrolowanego orzeczenia.

Sąd podkreślił, że przepis art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska przewidywał sankcję nieważności na skutek naruszenia przepisów dotyczących ochrony środowiska, nie precyzując wagi tego naruszenia. Zdaniem Sądu sankcja ta ma zastosowanie do takiego naruszenia prawa, które może być uznane za istotne z punktu widzenia przepisów ochrony środowiska, naruszenie to nie musi mieć natomiast charakteru rażącego. Brak jest podstaw do przyjęcia, by sankcją nieważności skutkowało tylko naruszenie prawa o charakterze rażącym. Przemawiała za tym zdaniem Sądu również wykładnia systemowa i celowościowa, bowiem zakres art. 156 § 1 pkt 7 kpa. w związku z art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska, pokrywałby się w takiej sytuacji z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przepis art.11 byłby zatem zbędny. Stąd też Sąd przyjął, że celem działania ustawodawcy ustanawiającego sankcję nieważności decyzji w omawianym przepisie było zwiększenie ciężaru gatunkowego wady decyzji i wzmocnienie jej skutków, ze względu na ochronę dóbr lub wartości, których dotyczy to uregulowanie.

Sąd wyjaśnił, że sankcja z art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska dotyczy naruszenia przepisów ochrony środowiska o charakterze zarówno materialnym jak i procesowym. Wskazał ponadto, że przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska wprowadzają szereg szczególnych uregulowań prawnych dotyczących postępowania, których celem jest zapewnienie ochrony środowiska – w tym unormowania dotyczące udziału społeczeństwa w tym postępowaniu. Szczególne uregulowania procesowe, odrębne od przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, wprowadzone zostały w związku ze specyfiką przedmiotu ochrony jakim jest środowisko i w określonym celu. Naruszenie przepisów procesowych, w tym zakresie, może zatem stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2009 r., sygn. II OSK 62/08 Lex Nr 516231).

W ocenie Sądu zaistniałe w prowadzonym postępowaniu naruszenia przepisów ochrony środowiska skutkują nieważnością decyzji Wójta Gminy Kościerzyna z dnia [...] lutego 2007 r. Podstawę stwierdzenia nieważności stanowiły naruszenia przepisów dotyczących udziału społeczeństwa w prowadzonym postępowaniu, które zgodnie z art. 53 ustawy Prawo ochrony środowiska takiego udziału wymaga. Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 3 pkt 13 tej ustawy, przez ochronę środowiska rozumie się podjęcie lub zaniechanie działań, umożliwiające zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej, przy czym ochrona ta polega w szczególności m.in. na racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Decyzje podejmowane w kwestiach dotyczących ochrony środowiska, mimo iż dotyczą indywidualnych podmiotów, wywierają wpływ na środowisko będące dobrem publicznym, dobrem ogółu członków społeczeństwa.

Zdaniem Sądu niezapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu dotyczącym ochrony środowiska niewątpliwie naruszało zasady podejmowania decyzji w tych postępowaniach i uzasadniało stwierdzenie nieważności decyzji.

Następnie Sąd wyjaśnił, że ustawa Prawo ochrony środowiska w art. 31 zapewnia każdemu prawo składania uwag i wniosków w postępowaniu prowadzonym z udziałem społeczeństwa. Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 1 tej ustawy organ winien podać do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku o wydanie decyzji oraz o możliwości składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie miejsce i 21-dniowy termin ich składania. Przepis art. 32 ust. 2 ustawy wprowadził ponadto obowiązek organu administracji podania do publicznej wiadomości informacji o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o decyzjach wymagających udziału społeczeństwa. Wskazane wyżej informacje winny także zostać zamieszczone na stronie internetowej organu właściwego do wydania decyzji, jeśli organ ten prowadzi taką stronę (art. 32 ust. 3 Prawa ochrony środowiska).

Sąd wyjaśnił, że w myśl art. 3 pkt 19 ustawy Prawo ochrony środowiska przez podanie do publicznej wiadomości rozumie się ogłoszenie informacji w sposób zwyczajowo przyjęty, w siedzibie organu właściwego w sprawie oraz poprzez obwieszczenie w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia. Na podstawie analizy akt administracyjnych sprawy Sąd doszedł do przekonania, że nie spełniono wymagań w powyższym zakresie. Organ w ogóle nie podał informacji o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku w wymagany sposób – w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia, ani też na prowadzonej stronie internetowej. Z wymaganych trzech form ogłoszenia organ zrealizował jedną - polegającą na ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń w urzędzie i to w sposób wadliwy. Zawiadomienie to wskazywało bowiem na wszczęcie postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz wskazywało miejsce i termin, w którym można zapoznać się z aktami sprawy.

Ponadto zostało skierowane wyłącznie do stron postępowania oraz organów uzgadniających. W zawiadomieniu nie znalazła się informacja o możliwości i 21-dniowym terminie składania uwag i wniosków w trybie ustawy Prawo ochrony środowiska. Sąd wyjaśnił, że w postępowaniu dotyczącym ochrony środowiska, zakładającym udział społeczeństwa, dokonywane ogłoszenia nie mogą określać, że zostały skierowane do stron postępowania. W postępowaniu tym czym innym jest bowiem prawo do udziału w postępowaniu stron tego postępowania, których krąg wynika z art. 28 kpa., a czym innym prawo udziału społeczeństwa w tym postępowaniu. W istocie wywieszone ogłoszenie odpowiadało trybowi przewidzianemu w art. 49 k.p.a., a nie art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawo ochrony środowiska, zaś zapewnienie możliwości zapoznania się z aktami wypełniało dyspozycję art. 10 § 1 k.p.a. lecz nie zapewniało prawa do składania uwag i wniosków przez społeczeństwo w trybie określonym w ustawie Prawo ochrony środowiska.

W świetle powyższego Sąd stwierdził, że w postępowaniu objętym weryfikacją nie dokonano żadnego, zgodnego z prawem, ogłoszenia o prowadzonym postępowaniu, które spełniałoby, przewidziany w Dziale V ustawy Prawo ochrony środowiska, wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu. Sprzeczność działań organu z przepisami tej ustawy, określającymi wymóg udziału społeczeństwa w postępowaniu, polegająca na braku ogłoszeń lub ich wadliwości stanowiła w ocenie Sądu istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 11 ustawy.

Zarzuty skargi Sąd uznał za bezzasadne wskazując, że postępowanie nadzwyczajne nie zostało wszczęte na wniosek Stowarzyszenia Społeczny Komitet Ochrony Krajobrazu Ziemi Kościerskiej. Pismo Stowarzyszenia z dnia 28 kwietnia 2009 r. zatytułowane "skarga", w którym zawarty był wniosek o uchylenie ww. decyzji Wójta Gminy Kościerzyna stanowiło bowiem przyczynek do wszczęcia z urzędu postępowania weryfikacyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku. Zdaniem Sądu, Stowarzyszenie słusznie zostało uznane przez Kolegium za uprawnione do żądania wszczęcia postępowania, skoro spełnione zostały przesłanki określone w art. 31 § 1 k.p.a. Niewątpliwie bowiem ww. Stowarzyszenie, jako cel statutowy przyjęło ochronę środowiska, co jednocześnie przemawiało także za interesem społecznym we wszczęciu postępowania, albowiem ochrona środowiska zmierza do zachowania prawidłowego stanu środowiska, które jest dobrem powszechnym.

Badaniu Kolegium nie podlegały kwestie istnienia indywidualnego interesu prawnego Stowarzyszenia we wszczęciu postępowania weryfikacyjnego, albowiem działalność Stowarzyszenia ze swej istoty nakierowana jest na realizowanie interesu publicznego. Stąd też nie miała znaczenia okoliczność, że Stowarzyszenie nie było jeszcze zawiązane w dniu wydania decyzji środowiskowej z dnia [...] lutego 2007 r. Istotną kwestią było jedynie, że Stowarzyszenie było zarejestrowane w dniu zgłoszenia żądania wszczęcia postępowania weryfikacyjnego.

Co do zarzutu podjęcia zaskarżonej decyzji w sytuacji wywołania przez decyzję Wójta Gminy Kościerzyna z dnia [...] lutego 2007 r. nieodwracalnych skutków prawnych Sąd wyjaśnił, że za wywołanie nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. nie można przyjąć stanu faktycznego spowodowanego istnieniem lub wykonaniem wadliwej decyzji. Sąd uznał za obojętne dla stosowania tego przepisu okoliczności, czy istnieją faktyczne, np. techniczne, możliwości odwrócenie następstw spowodowanych przez decyzję, a w szczególności przywrócenie stanu poprzedniego. Wykonanie przez inwestora prac odkrywkowych realizujących planowane przedsięwzięcie, dla którego Wójt Gminy Kościerzyna wydał w dniu [...] lutego 2007 r. decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, jest zdarzeniem faktycznym, a nie prawnym, co oznacza, że nie prowadzi do skutku, który można określić jako niedający się odwrócić, bo odwrócenie tych skutków zależy tylko od możliwości technicznych.

W ocenie Sądu w toku przedmiotowego postępowania nie zostały również naruszone przepisy art. 9 i art. 10 k.p.a. Strona skarżąca miała zapewnioną możliwość udziału w postępowaniu. Doręczono jej bowiem postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Kościerzyna z dnia [...] lutego 2007 r. Swoje stanowisko w sprawie przedstawiła w piśmie z dnia 2 marca 2010 r., stąd też nie sposób uznać, że została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Brak zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy, albowiem w przedmiotowej sprawie nie gromadzono żadnego materiału dowodowego. Przedmiotem postępowania było bowiem stwierdzenie, czy decyzja Wójta Gminy Kościerzyna byłą dotknięta wadami prawnymi skutkującymi stwierdzeniem jej nieważności. Badaniu zatem podlegały akta administracyjne postępowania zakończonego weryfikowaną decyzją, do których strona skarżąca dostęp miała zapewniony.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły [...] Polskie Sp. z o.o. w Rybakach wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. - art. 156 § 2 kpa. w zw. z art. 7 § 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze, poprzez jego błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że decyzja Wójta Gminy Kościerzyna z dnia [...] czerwca 2007r.(powinno być [...].02.2007r), której nieważność stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w sytuacji, gdy przestał istnieć przedmiot, którego ona dotyczyła na skutek wydobycia kopalin;
2. - art. 3 pkt 19 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, poprzez jego błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że organ nie spełnił wymagań w zakresie tego przepisu, tj. nie podał informacji o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku, w sytuacji gdy poinformowano społeczeństwo w sposób zgodny z przepisami o planowanym przedsięwzięciu.

naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

1. - art. 8 kpa. oraz art. 107 kpa. w zw. z art. 113 § 2 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz.U.z 2012r.,poz.270).Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej jako p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie i brak uzasadnienia wyroku skutkujące nieuwzględnieniem ciążącego na organie obowiązku prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie adresatów decyzji do organów państwa, brak odniesienia się Sądu w uzasadnieniu wyroku do wszystkich twierdzeń i zarzutów strony, nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego w sytuacji zamknięcia przewodu sądowego przed ustosunkowaniem się skarżącego do złożonych przez drugą stronę pism, mimo pouczenia strony przez Sąd o konieczności ustosunkowania się do treści pism w terminie 7 dni i braku potwierdzenia w wyroku i jego uzasadnieniu czy stanowisko skarżącego zostało wzięte pod uwagę przy wydawaniu wyroku i nieuzasadnieniu należycie dlaczego tak orzekł;
2. - art. 111 § 2 w zw. z art. 6 p.p.s.a. poprzez uniemożliwienie stronie skorzystania z pomocy profesjonalnego pełnomocnika pomimo jej wniosku złożonego na rozprawie, w sytuacji gdy Sąd oświadczył, że łączy sprawy do wspólnego rozpoznania bez pouczenia strony o skutkach takiego połączenia, jak również rozpoznania łączne skarg zawisłych przed tym Sądem sygn. II SA/Gd 716/10 i II SA/Gd 715/10 w dniu 14.11.2010r., pomimo istotnych różnic w materiale dowodowym;
3. - art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu, pomimo jego złożonego na rozprawie wniosku, ustanowienia profesjonalnego pełnomocnika, zamknięcie przewodu sądowego przed ustosunkowaniem się skarżącego do złożonych przez drugą stronę pism, mimo pouczenia strony przez Sąd o konieczności ustosunkowania się do treści tych pism w terminie 7 dni, brak potwierdzenia w wyroku i jego uzasadnieniu, czy stanowisko skarżącego zostało wzięte pod uwagę, niezajęci przez Sąd stanowiska co do wniosku o umożliwienie ustanowienia profesjonalnego pełnomocnika, co skutkowało pozbawieniem skarżącego możliwości obrony swych praw, a w konsekwencji skutkować powinno nieważnością całego postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd w istocie nie uzasadnił dlaczego uznał, iż w sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 156 § 2 kpa. t. Stanowisko Sądu jest lakoniczne i jest stwierdzeniem a nie uzasadnieniem stanowiska Sądu. Skarżący wskazał, że prowadzi działalność wydobywczą metodą odkrywkową, zatem po zdjęciu wierzchniej warstwy gruntu odkryte zostały kopaliny (kruszywo), które z mocy art. 7 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego nie stanowią części składowych nieruchomości gruntowych i są własnością Skarbu Państwa. Zdaniem skarżącego Sąd całkowicie pominął specyfikę działalności skarżącego, a przede wszystkim to, że decyzja ta w znacznej mierze została wykonana, przez eksploatację złoża w okresie ponad 3 lat. Odwrócenie tego skutku w drodze decyzji administracyjnej nie jest możliwe. Decyzja Wójta przewidywała jedynie rekultywację terenu, lecz nie jest to tożsame z odtworzeniem wyeksploatowanego terenu.

Nie jest możliwe odtworzenie przez skarżącego ani żaden organ administracji wyeksploatowanego złoża kruszywa naturalnego. Stanowisko skarżącego potwierdzone jest również przez orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w myśl którego "działalność wydobywcza prowadzona na wywłaszczonych scalonych nieruchomościach, metodą odkrywkową spowodowała przekształcenie tych nieruchomości, gdyż przez zdjęcie wierzchniej warstwy gruntu odkryte zostały kopaliny, które z mocy art. 7 ust. 1 - Prawa geologicznego i górniczego nie stanowią części składowych nieruchomości gruntowych i są własnością Skarbu Państwa, który może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z nich oraz rozporządzać prawem do nich przez ustanowienie użytkownika górniczego (wyrok NSA z dnia 30.10.2007r. sygn. I OSK 1643/06).

Skarżący podkreślił, że nie istnieje już przedmiot, który był objęty przedmiotową decyzją (grunt z pokładami kruszywa, krzewy, drzewostany i roślinność). Zacytował tezę z wyroku NSA z dnia 23.11.1987r. (sygn. I SA 1406/86) zgodnie z którą "nieodwracalność skutków prawnych oznacza w szczególności sytuację, w której przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. Jednocześnie wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Kościerzyna z dnia [...].02.2007r. spowodowało, iż obecnie nikt nie jest zobowiązany, aby dokonać rekultywacji tego terenu i przywrócenia jej do produkcji leśnej.

Tym samym stan ten z całą pewnością bardziej ujemnie wpłynie na środowisko naturalne i spowoduje nieodwracalną degradację środowiska, niż dalsze wykonywanie decyzji z dnia [...].02.2007r.. Dokonanie przez Sąd błędnej wykładni art. 156 § 2 kpa. pozbawiło w zasadzie skarżącego jakiejkolwiek możliwości obrony swych praw, co jest nie do pogodzenia z zasadą wyrażoną wprost w art. 2 Konstytucji RP stanowiącą, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 3 pkt. 19 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt l ustawy Prawo ochrony środowiska autor skargi kasacyjnej zacytował obowiązujące w dacie wydawania decyzji brzmienie art. 3 pkt 19 ustawy i stwierdził, że całkowicie błędne jest twierdzenie Sądu, iż ogłoszenie informacji przez Wójta Gminy Kościerzyna do publicznej wiadomości w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia nie spełniało wymogów tego przepisu. Sąd błędnie uznał, że organ nie spełnił wymogów tego przepisu pomimo umieszczenia informacji na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy, ponieważ nie udostępnił informacji w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia. Zdaniem skarżącego nie ma wymogu, aby podanie do publicznej wiadomości informacji wymagało spełnienia wszystkich trzech przesłanek, istotnym jest aby informacja była ogłoszona w sposób zwyczajowo przyjęty i skuteczna, jak tego dokonał organ w przedmiotowej sprawie.

W jego ocenie rzeczą organu jest wybranie takiego sposobu ogłoszenia, który zapewni by obwieszczenie o planowanym przedsięwzięciu było dokonane w sposób skuteczny. Nie ma też przeszkód prawnych by wykorzystać wszystkie trzy formy ogłoszenia. Obwieszczenie w pobliżu miejsca planowanej inwestycji jest istotnym elementem w zakresie informowania społeczeństwa o postępowaniu wymagającym jego udziału, jednakże brak jego realizacji nie zawsze musi prowadzić do negatywnych skutków prawnych (wyrok NSA z dnia 18.12.2007r. sygn. II OSK1653/06).

Zdaniem skarżącego Sąd nie uwzględnił specyfiki przedmiotu decyzji, "bowiem gdzie niby w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia w przedmiotowej sprawie organ miałby obwieścić ten fakt? np. w lesie?". Podkreślono, że ze specyfiki ogłaszania takiego rodzaju informacji wynika fakt umożliwienia zapoznania się z planami np. inwestycji jak największej liczby osób. Czyli chodzi o miejsce publiczne, ogólnie dostępne, gdzie znajduje się miejsce np. tablica na wywieszenie tego rodzaju informacji i potencjalny zainteresowany wie o takim miejscu, a za takie nie można uznać lasu i jego okolic, ale właśnie tablicę ogłoszeń w siedzibie Urzędu Gminy.

Skarżący nie zgodził się również się z twierdzeniem Sądu, aby informacja która została wywieszona w gablocie w Urzędzie Gminy, na stronie BIP oraz na stronie internetowej urzędu wraz z podaniem terminu 21 dni na składanie uwag i wniosków dotyczyła wyłącznie stron postępowania, gdyż wówczas organ doręczyłby (drogą pocztową) wyłącznie tę informację do stron, zaś zastosowany rodzaj wywieszenia informacji oraz sposób zapoznania się z dokumentacją miał na celu wyłącznie poinformowanie i pouczenie o sposobie postępowania szeroko pojętego społeczeństwa wypełniając przesłanki stawiane w Dziale V ustawy Prawo ochrony środowiska (być może był taki zamiar ale nie mógł odnieść zamierzonego skutku bo ogłoszenie w swej treści było wadliwe). Brak obwieszczenia w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia nie stanowi naruszenia art.32 ust.1 pkt.1 w zw. z art.3 pkt.19 ustawy Prawo ochrony środowiska w sposób mający wpływ na wynik sprawy, ponieważ w warunkach tej sprawy określenie miejsca planowanego przedsięwzięcia dotyczy znacznego obszaru – lasu, dlatego prawidłowym było podanie do publicznej wiadomości informacji na terenie projektowanej inwestycji. Taki sposób publicznego zawiadomienia nie uszczuplił udziału społeczeństwa w procedurze wydawania decyzji o lokalizacji projektowanej inwestycji.

W uzasadnieniu zarzutów naruszenia prawa procesowego autor skargi kasacyjnej wskazał na pominięcie przez Sąd naruszenia przez Kolegium art. 8kpa., przez co Sąd naruszył również art. 141 § 4 p.p.s.a. czyli obowiązek właściwego uzasadnienia wyroku. Zdaniem skarżącego Sąd rozpatrując skargę, uwzględnił jedynie szeroko pojęty i niesprecyzowany interes społeczny, pomijając tym samym interes skarżącego i specyficzny stan faktyczny, co jednoznacznie wpływa na naruszenie art. 8 kpa.. oraz art. 107 k.p.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 kpa. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygniecie, to przyczyną tego są istotne powody.

Sąd wydając zaskarżony wyrok pominął dyrektywy wskazane w art. 8 kpa. i w art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż jedynie lakonicznie odniósł się do zarzutów skarżącego, skupiając się głównie na streszczeniu przebiegu postępowania administracyjnego przed Kolegium i na argumentach podniesionych przez Stowarzyszenie, tym samym nie zostało w żaden sposób uzasadnione dlaczego argumenty podniesione przez skarżącego nie zostały uwzględnione. Z tego powodu strona nie poznała motywów rozstrzygnięcia i nie wie czy złożone przez nią ostatnie pismo w sprawie, w terminie wyznaczonym przez Sąd, a po zamknięciu przez ten Sąd przewodu sądowego zostało uwzględnione, czym Sąd naruszył art. 113 § 2 p.p.s.a.. Sąd zatem nie uwzględnił całokształtu materiału dowodowego i nie uzasadnił należycie wyroku, dokonał dowolnych ocen prawnych co rażąco narusza art. 141 § 4 p.p.s.a.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 111 § 2 w związku z art. 6 p.p.s.a. podniesiono, że Sąd po wywołaniu rozprawy oświadczył, iż łączy sprawy o sygn. akt II SA/Gd 715/10 i II SA/Gd 716/10 do wspólnego rozpoznania bez pouczenia o skutkach takiej informacji i doręczył stronom pisma procesowe. Następnie Przewodniczący w jednym sprawozdaniu pomimo istotnych różnic w materiale dowodowym, przedstawił stan faktyczny w sprawach i zarzuty. Przedstawiciele skarżącego wobec powyższego byli zdezorientowani, którą skargę Sąd rozpatruje i wnieśli o odroczenie terminu w celu powołania profesjonalnego pełnomocnika. Sąd nie przychylił się do odroczenia rozprawy. Nie zajął żadnego stanowiska, co do ustanowienia profesjonalnego pełnomocnika, czym naruszył podstawowe prawo strony do obrony swych praw wyrażone w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art.6 i 111 § 2 p.p.s.a.

Skarżącym działającym bez profesjonalnego pełnomocnika nie udzielono istotnych informacji i pouczeń jakie są skutki łączenia spraw i nie byli w stanie ustosunkować się i przedstawić argumentów na rozprawie. Skarżący wskazał, że obie rozprawy rozpoczęły się o tej samej godzinie, a treści obu protokołów są niemal identyczne, przy czym przerwa zarządzona przez Sąd po wniosku skarżącego trwała w obu sprawach tak samo długo, a w protokołach spraw II SA/Gd 715/10 i II SA/Gd 716/10 z dnia 24.11.2010r. wskazuje się nieprawdziwie różne czasy trwania przerwy.

Zatem strona skarżąca nie była w stanie wskazać i merytorycznie wychwycić różnic w materiale dowodowym rozpatrywanych obu skarg i nie wiedziała co robi. Ponadto w protokołach z ww. rozpraw brak jest informacji, nie mówiąc już o naruszeniu przez Sąd obowiązku wydaniu postanowienia, że skład orzekający łączy sprawy do wspólnego rozpoznania pomimo ustawowego obowiązku wynikającego z art. 111 § 2 p.p.s.a.

W ocenie skarżącego w sytuacji, gdy strona działająca bez adwokata lub radcy prawnego daje jednoznacznie - choćby nieprawidłowo - wyraz temu, że chciałaby skorzystać z prawa pomocy, to w świetle art. 6 p.p.s.a. Sąd winien pouczyć stronę o prawidłowym trybie dokonywania czynności procesowych zmierzających do skorzystania z tego uprawnienia, (post. NSA z dnia 02.12.2010r sygn. I FSK 933/10). Podniesiono, że Sąd nie tylko nie pouczył strony o możliwości skorzystania z pomocy profesjonalnego pełnomocnika, lecz także nie odniósł się do tej kwestii mimo wniosku skarżącego i zamknął rozprawę uniemożliwiając ustanowienie w sprawie pełnomocnika i skorzystanie z profesjonalnej pomocy prawnej. Działanie to spowodowało istotne naruszenia przepisów postępowania, które niewątpliwie miało wpływ na wynik postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano również na naruszenie przez Sąd I instancji art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 kpa. poprzez niezasadnie przyznanie prawa strony Stowarzyszeniu Społecznemu Komitet Ochrony Krajobrazu Ziemi Kościerskiej do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Kościerzyna z dnia [...].02.2007r., pomimo że w dacie wydawania decyzji przez Wójta Stowarzyszenie nie istniało.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej najdalej idącym zarzutem jest zarzut nieważności postępowania sądowego, dlatego należy odnieść się do niego w pierwszej kolejności, zwłaszcza, że kwestia nieważności postępowania zawsze podlega ocenie sądu kasacyjnego z urzędu.

Strona skarżąca dopatruje się nieważności postępowania z przyczyn przewidzianych w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., podnosząc, że Sąd nie uwzględnił jej wniosku o odroczenie rozprawy celem umocowania pełnomocnika. Sąd wyznaczył przy tym skarżącemu termin 7 dni do pisemnego wypowiedzenia się co do pisma doręczonego na rozprawie i odroczył ogłoszenie wyroku na dzień 8 grudnia 2010r. Zdaniem skarżącego powyższe okoliczności świadczą o tym, że został on pozbawiony możności obrony swych praw tym bardziej, że Sąd połączył sprawy toczące się z ich skarg o sygn.akt - II SA/Gd 715/10 i II SA/Gd 716/10 do wspólnego rozpoznania nie pouczając o skutkach prawnych tego rozstrzygnięcia i skarżący był zdezorientowany, którą sprawę rozpoznaje Sąd.

Artykuł 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a stanowi, że nieważność postępowania zachodzi jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw.

Przypomnieć należy, że strona jest pozbawiona możności obrony swych praw, gdy wskutek uchybień procesowych nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 marca 1998r.I CKN 561/97, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1920/06). Pozbawienie strony możności obrony swych praw w procesie to taka sytuacja procesowa, w której sąd nie powinien w ogóle przystępować do ostatecznego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarżący jako strona postępowania nie został pozbawiony możliwości prawidłowej obrony swoich praw w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że strona powiadomiona o rozprawie musi mieć zapewnioną możliwość wzięcia w niej czynnego udziału. Jednocześnie wskazać należy, że z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP wynika nakaz rozpatrywania spraw bez nieuzasadnionej zwłoki. W celu realizacji tej konstytucyjnej zasady, art. 7 p.p.s.a. wymaga, by sąd administracyjny podejmował czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążył do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu. W niniejszej sprawie rozprawa przed Sądem pierwszej instancji wyznaczona została na dzień 24 listopada 2010r., o czym skarżący został prawidłowo zawiadomiony w dniu 19 10.2010r., tj. ponad miesiąc wcześniej.

Skarżący miał więc czas, aby się zastanowić i podjąć działania zmierzające do umocowania w tej sprawie fachowego pełnomocnika dla reprezentowania go w postępowaniu przed sądem. Poza tym skarżący wnosząc o odroczenie rozprawy z tego powodu, że chciałby umocować dla reprezentowania go przed sądem fachowego pełnomocnika, nie powołał żadnych okoliczności, które uniemożliwiałyby mu lub chociażby znacząco utrudniały udzielenie wcześniej pełnomocnictwa adwokatowi bądź radcy prawnemu. Z tych względów nie można się dopatrzeć uchybień po stronie Sądu pierwszej instancji, który wniosku o odroczenie rozprawy nie uwzględnił. Przeciwnie to sama strona wcześniej nie zadbała o umocowanie pełnomocnika - nie może zatem swoich zaniedbań w tym zakresie przerzucać na Sąd twierdząc przy tym, że była zdezorientowana, którą sprawę rozpoznaje Sąd, ponieważ połączył on w/w sprawy do łącznego rozpoznania. Nieuwzględnienie wniosku strony o odroczenie rozprawy nie stanowi przesłanki nieważności określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Skoro obecność na rozprawie nie jest obowiązkowa i zależy od woli i możliwości stron, to podstawy do odroczenia nie mogą wykraczać poza okoliczności określone w art. 109. Odroczenie rozprawy w świetle tego przepisu jest sytuacją wyjątkową i nadzwyczajną, a ocena tego, czy zachodzą uzasadnione podstawy do odroczenia rozprawy, należy każdorazowo do sądu.

Jeżeli więc odmowa uwzględnienia takiego wniosku jest uzasadniona, jak w tej sprawie - nie można mówić o nieważności postępowania z przyczyny wskazanej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Konieczne jest w tym miejscu również wyjaśnienie, że z protokołu rozprawy w przedmiotowej sprawie jak i z akt sprawy o sygn. akt II Gd 716/10 nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji połączył obie te sprawy w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia. W protokołach tych spraw, brak jest postanowienia Sądu wydanego w trybie art.111 § 2 p.p.s.a. o połączeniu spraw w celu łącznego ich rozpoznania lub także rozstrzygnięcia. Wynika z nich natomiast coś przeciwnego, a mianowicie to, że sprawy te rozpoznano odrębnie - zostały wywołane jednocześnie o godz. 10.15, ale rozpoznane jedna po drugiej: w sprawie II SA/Gd 716/10 zakończono posiedzenie o godz. 10.45, a w sprawie II SA/Gd 715/10 o godz. 11.10. W obu tych sprawach odroczono ogłoszenie wyroku, a następnie w wyznaczonym prze Sąd terminie, w obu tych sprawach zostały ogłoszone odrębne wyroki, co wynika z protokołów ogłoszenia wyroku.

Protokół jest dokumentem urzędowym i stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone (art.106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 244 kpc.). Do jego uzupełnienia lub zmiany może dojść wyłącznie w trybie przewidzianym w art.103 p.p.s.a., który przewiduje możliwość sprostowania lub uzupełnienia protokołu z posiedzenia sądu. W konsekwencji powoływanie się na inną treść niż zawartą w protokole, bez uprzedniego sprostowania lub uzupełnienia jest bezskuteczne.

W sprawie nie doszło zatem do naruszenia art.111 § 2 p.p.s.a. ponieważ Sąd pierwszej instancji tego przepisu nie stosował i nie miał obowiązku korzystać z tej regulacji.

Sąd pierwszej instancji nie pozbawił także skarżącego możności obrony swych praw poprzez to, że nie uwzględnił jego wniosku o odroczenie rozprawy mimo, że skarżący oświadczył, iż chce się pisemnie ustosunkować do doręczonego mu na rozprawie pisma. Sąd w tym celu na podstawie art. 104 p.p.s.a. wyznaczył skarżącemu termin do wypowiedzenia się pisemnie, co do treści doręczonych na rozprawie pism procesowych w terminie publikacyjnym orzeczenia. Takie pismo strony jest niczym innym jak załącznikiem do protokołu, w którym jest odzwierciedlona wypowiedź strony, precyzująca jej wnioski i oświadczenia składane na rozprawie jak i wcześniej w pismach procesowych. Załącznik jest integralną częścią protokołu posiedzenia i jego rola jest pomocnicza w stosunku do obowiązującej zasady ustności.

Sąd może w trybie tego przepisu, w sytuacji odroczenia publikacji wyroku, zakreślić jej termin na złożenie załącznika. Określenie "w toku posiedzenia" wskazuje, że załącznik powinien być składany w toku rozprawy, nie później jednak niż przed ogłoszeniem wyroku. Istotą każdej wypowiedzi, w tym zawartej w załączniku, w toku rozprawy jest to, by została uwzględniona przez sąd przy orzekaniu w sprawie. Wypowiedź złożona po tej dacie pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Można dopuścić sytuację, że sąd na wniosek strony odroczy publikację orzeczenia i zakreśli jej termin na złożenie załącznika, dając jej tym samym możliwość skorzystania z uprawnienia zawartego w art. 104 p.p.s.a. Najczęściej przewodniczący zażąda złożenia załącznika, jeżeli sąd odracza rozprawę lub odracza ogłoszenie wyroku – taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie.

Skarżący przed publikacją wyroku - w dniu 30 listopada 2010r.- złożył załącznik do protokołu, w którym oświadczył, że na pismo Stowarzyszenia z dnia 29.10.2010r. wypowiedział się już wcześniej w swoim piśmie z dnia 17 listopada 2010r.(a więc jeszcze przed terminem rozprawy).

Powyższe okoliczności wskazują na to, że zarzut nieważności postępowania jest nieuzasadniony, co upoważnia Naczelny Sąd Administracyjny do oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej – w pierwszej kolejności zarzutów o charakterze procesowym.

Skarżący zarzuca naruszenie art. 8 kpa., art. 107 kpa w zw. z art.113 § 2 i art.141 § 4 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nieodniesienia się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku do wszystkich twierdzeń i zarzutów strony, nie uwzględnienie całokształtu materiału dowodowego, w tym nieodniesienie się w wyroku do treści pism złożonych w terminie publikacyjnym orzeczenia.

Zarzut ten jest nieuzasadniony. Po pierwsze z dyspozycji art. 113 § 2 p.p.s.a. wynika, że można zamknąć rozprawę również w przypadku, gdy ma być przeprowadzony jeszcze uzupełniający dowód z dokumentów znanych stronom, a przeprowadzenie rozprawy co do tego dowodu Sąd uzna za zbyteczne. Zatem z ww. przepisu wynika, że poza rozprawą można przeprowadzić dowód z dokumentu, w szczególności gdy dotyczy to istniejących dokumentów urzędowych znanych stronom, które potwierdzają okoliczność istotną dla rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. W niniejszej sprawie Sąd tego przepisu nie stosował. Załącznik do protokołu złożony w terminie publikacyjnym orzeczenia nie jest dokumentem urzędowym, zawiera on oświadczenia i wnioski strony. Zarzut naruszenia w/w przepisu wobec tego jest nieuzasadniony.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazać należy, że przepis ten określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może zaś stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności jeżeli uzasadnienie sądu administracyjnego pierwszej instancji nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. W tego rodzaju przypadku, wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd pierwszej instancji, w przedstawionych okolicznościach stanu faktycznego, wyjaśnił podstawę prawną wydanego w sprawie orzeczenia. Z uzasadnienia wyroku wynika w sposób jasny, dlaczego Sąd uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, odnosi się w nim do zarzutów skarżącego podając przepisy prawa i wyjaśnia ich zastosowanie w tej sprawie, zawiera stanowisko, co do stanu faktycznego akceptując w tym zakresie ustalenia SKO. Słusznie natomiast podnosi autor skargi kasacyjnej, że Sąd powinien odnieść się w uzasadnieniu wyroku do złożonego przez skarżącego w terminie publikacyjnym wyroku, załącznika do protokołu rozprawy, jednak to uchybienie przepisowi art.141 § 4 p.p.s.a. nie ma wpływu na wynik sprawy, o którym przesądziło trafne ustalenie, że w rozpoznawanej sprawie doszło naruszenia przepisów gwarantujących udział społeczeństwa w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W związku z powyższym nie doszło w tej sprawie do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego przypomnieć trzeba, że uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wskazać należy, że błędna wykładnia prawa polega na tym, że sąd mylnie zrozumiał treść stosowanego przepisu prawa, natomiast, uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej musi ponadto wykazać w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany.

Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art.156 § 2 kpa. w zw. z art. 7 ust.1 ustawy z dnia 9 czerwca 1994r. prawo geologiczne i górnicze (Dz.U.z 2005r. nr 228, poz.1947) przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2007r (w skardze kasacyjnej błędnie podano datę innej decyzji - z 21.06.2007r., która jest przedmiotem kontroli w sprawie II SA/Gd 716/10) nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, w sytuacji gdy przestał istnieć przedmiot, którego ona dotyczyła. Zarzut ten jest nieuzasadniony.

Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że za wywołanie nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art.156 § 2 kpa. nie można przyjąć stanu faktycznego spowodowanego wykonaniem wadliwej decyzji. Nieodwracalności skutków prawnych nie można utożsamiać, jak widzi to skarżący kasacyjnie, z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji.

Z utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że z nieodwracalnością skutków prawnych mamy do czynienia wtedy, gdy organ administracji we własnym zakresie nie może usunąć skutków prawnych decyzji z uwagi na brak przepisów prawnych mogących stanowić podstawę do podjęcia aktów lub czynności cofających, znoszących lub odwracających skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności. O nieodwracalnym skutku prawnym decyzji w rozumieniu art.156 § 2 kpa. można mówić, gdy po wydaniu kwestionowanego orzeczenia miały miejsca takie zdarzenia prawne, których skutków organ administracji nie może usunąć mocą własnych orzeczeń np. doszło do przeniesienia własności rzeczy w drodze umowy cywilnoprawnej.

Nieodwracalność skutku prawnego wywołanego decyzją ma zatem miejsce wtedy, gdy przepisy procesowe nie upoważniają organów administracji do jego cofnięcia lub gdy wykonanie decyzji wywołało takiego rodzaju stan prawny lub faktyczny, że w świetle obowiązujących przepisów prawa nie jest możliwy powrót do stanu pierwotnego (B. Adamiak, glosa do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92, opubl. OSP z 1993 r., z. 5, poz. 104). Decyzja wywoła wobec tego skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej - tylko ze względu na zakres jego kompetencji - będzie nieodwracalny.

Przy czym nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa (por. wyrok SN z dnia 6 kwietnia 1995 r., sygn. akt III ARN 8/95 - OSNP 1995, nr 18, poz. 223; uchwała siedmiu sędziów SN z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III ARN 4/92 - OSNCP 1992, nr 12, poz. 211, oraz Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz - B. Adamiak i J. Borkowski, Warszawa 2011, str. 620). wyrok NSA z dn. 20.04.1998 r., sygn. akt IV SA 1050/96, LEX nr 45938; wyrok NSA z dn. 19.02.2002 r., sygn. akt I SA 1796/00, LEX nr 81755, wyrok NSA z dn. 30.10.2007 r., sygn. akt I OSK 1700/06, LEX nr 420111, wyrok NSA z dn.4.07.2012r.,sygn.akt I OSK 982/11, wyrok NSA z dnia 15.06.2012r,,sygn.akt II OSK 497/11 – publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach –https:/cbois.nsa.gov.pl/).

Wobec tego kwestia zrealizowania inwestycji, jak podnosi to skarżący kasacyjnie, nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji stanowiących podstawę jej realizacji. W tej sprawie organ administracji ma bowiem umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych form działania. Z tych względów przepis art. 156 § 2 k.pa. nie został w sprawie naruszony.

Chybiony jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego z powodu błędnej wykładni art. 3 pkt.19 w zw. z art 32 ust.1 pk1. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm.) dalej zwaną ustawą, poprzez błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że organ nie spełnił wymagań tego przepisu.

W dacie wydania decyzji środowiskowej dnia [...] lutego 2007r. przepis art.3 pkt 19 ustawy stanowił, że ilekroć w ustawie jest mowa o podaniu do publicznej wiadomości rozumie się przez to ogłoszenie informacji, w sposób zwyczajowo przyjęty, w siedzibie organu właściwego w sprawie oraz poprzez obwieszczenie w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia, a w sytuacji gdy siedziba właściwego organu mieści się na terenie także przez ogłoszenie w prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości lub miejscowościach właściwych ze względu na przedmiot ogłoszenia, natomiast art. 32 ust.1 pkt.1 tej ustawy brzmiał - przed wydaniem decyzji wymagających udziału społeczeństwa organ administracji właściwy do ich wydania podaje do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku o wydanie decyzji oraz o możliwości składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie miejsce i 21-dniowy termin ich składania, a w przypadku, o którym mowa w art. 60 ust. 1 pkt 1, także informację o prowadzonym postępowaniu dotyczącym transgranicznego oddziaływania na środowisko.

Z art.32 ust.2 ustawy wynika, że organ administracji właściwy do wydania decyzji podaje do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o decyzjach wymagających udziału społeczeństwa, w trybie określonym w niniejszym dziale. Natomiast w myśl ustępu trzeciego art.32 - w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 i ust. 2, podanie do publicznej wiadomości powinno nastąpić także poprzez zamieszczenie informacji na stronie internetowej organu właściwego do wydania decyzji, jeśli organ ten prowadzi taką stronę.

Jak wynika z akt sprawy i co jest okolicznością niekwestionowaną przez strony, organ na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Kościerzyna umieścił zawiadomienie skierowane do stron postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia wskazując miejsce, w którym można się z zapoznać z aktami sprawy. W aktach sprawy administracyjnej brak jest informacji, żeby o toczącym się postępowaniu administracyjnym i wydanej w jego ramach decyzji środowiskowej obwieszczono w pobliżu miejsca planowanej inwestycji, czyli w okolicach planowanej kopalni kruszywa, nie zamieszczono również wbrew twierdzeniom skarżącego, stosownych informacji na stronie internetowej organu właściwego do wydania decyzji.

Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że informacja umieszczona w Urzędzie Gminy nie spełniała wymagań art.32 ust.1 pkt.1ustawy z uwagi na wadliwą treść - była skierowana tylko do stron postępowania, dotyczyła możliwości zapoznania się z aktami sprawy, nie umieszczono w niej informacji o możliwości składania w terminie 21 dni uwag i wniosków.

Słusznie zatem, Sąd pierwszej instancji w tej sytuacji uznał, że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji środowiskowej z dnia [...] lutego 2007r., nie zapewniono możliwości udziału społeczeństwa, ponieważ nie spełniono warunków o jakich mowa w art.32 ustawy. Z art. 32 ust.1 pkt.1 w zw. z art.3 pkt 19 ustawy wynikał jednoznaczny obowiązek dokonania obwieszczenia w sposób zwyczajowo przyjęty, w siedzibie organu, ale także w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia. Wbrew twierdzeniom skarżącego z art.3 pkt.19 ustawy wynika kumulatywny obowiązek dokonania ogłoszeń – organ jest zobowiązany dokonać ogłoszenia informacji, w sposób zwyczajowo przyjęty, w siedzibie organu właściwego w sprawie, ale również poprzez obwieszczenie w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia. Wskazuje na to użycie w tym przepisie łącznika "oraz". Całkowicie błędne jest stanowisko reprezentowane w skardze kasacyjnej, że organ może stosować alternatywne rozwiązania i wybrać na podstawie cyt. przepisów miejsca, w których dokona stosownych obwieszczeń.

Konieczne także było w myśl art. 32 ust.3 ustawy dokonanie obwieszczenia na stronie internetowej organu właściwego do wydania decyzji, czego także nie uczyniono. Powyższe ustalenia oznaczają, że brak jest jakichkolwiek przesłanek do twierdzenia o błędnej wykładni art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska przez Sąd pierwszej instancji. Argumentacja skarżącego, o niemożliwości dokonania obwieszczenia w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia z uwagi na specyfikę przedsięwzięcia realizowanego na terenie leśnym jest po pierwsze zupełnie nieprzekonująca (zawsze można znaleźć odpowiednie do dokonania obwieszczenia miejsce w pobliżu planowanego przedsięwzięcia), a po drugie nie jest to argumentacja uzasadniająca błędną wykładnię przepisu.

Analiza materiału zgromadzonego w tej sprawie wskazuje, że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji środowiskowej z dnia [...] lutego 2007r. nie zapewniono możliwości udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania tej decyzji. Należy także podkreślić, że art. 6 ust. 2, 7-9 Konwencji z Aarhus, która została ratyfikowana przez Rzeczpospolitą Polską na mocy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ratyfikacji konwencji o dostępie do informacji i udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz o dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących ochrony środowiska (Dz.U. Nr 89, poz. 970). dotyczy procedury upubliczniania informacji dla społeczeństwa o wszczęciu postępowania w sprawach dotyczących środowiska, jego prowadzenia i wydania decyzji, zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu w drodze zgłaszania uwag i wniosków oraz ich rozpatrywania przez organ prowadzący postępowanie, a także uwzględnienie w decyzji wniosków uzyskanych w wyniku udziału społeczeństwa.

Dlatego też normy wynikające z powołanych wyżej przepisów Konwencji zostały recypowane do ustawy Prawo ochrony środowiska i powinny być zastosowane przez organ I instancji, co jednak nie nastąpiło. Z tych względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpiła w tym zakresie przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 kpa.) w związku z dyspozycją ówcześnie obowiązującego art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Nie jest także zasadny podnoszony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 28 kpa. w związku z art. 157 § 2 kpa., ponieważ organ wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2007r. z urzędu, a nie na żądanie Stowarzyszenia Społeczny Komitet Ochrony Krajobrazu Ziemi Kościerskiej. Stowarzyszenie słuszne zostało dopuszczone do udziału w tej sprawie w trybie art. 31§ 1 kpa.

Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.