Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2700/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. (dalej również jako "skarżąca") na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
P. S.A. (dalej również jako "inwestor) wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej o znaczeniu państwowym dla inwestycji: Budowa połączenia kolejowego [...] "K.-B." z Krakowem, odcinek [...].
W dniu [...] października 2012 r. Wojewoda Małopolski wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji wyżej opisanej linii kolejowej.
Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpoznaniu odwołania m.in. A. K., właścicielki działek nr [...] oraz [...], obręb K., objętych podziałem i wywłaszczeniem nieruchomości w związku z planowaną inwestycją, uchylił w części decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2012 r. i w tym zakresie orzekł w sprawie, zaś w pozostałej części utrzymał ją w mocy.
Organ odwoławczy uznał, że przebieg planowanej inwestycji został ustalony prawidłowo, a ponadto Minister nie posiada kompetencji do zmiany z urzędu projektu inwestycji przedstawionego przez inwestora, lecz bada jedynie zgodność rozstrzygnięcia organu I instancji z przepisami prawa. Inwestor samodzielnie decyduje o przebiegu linii kolejowej i określa teren niezbędny dla realizacji inwestycji, a także samodzielnie dokonuje najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i techniczno –wykonawczych. Rola organu odwoławczego sprowadza się do sprawdzenia, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające obszar inwestycji odpowiadają woli ustawodawcy, wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji lokalizacyjnej. Tylko ocena, że kształt inwestycji zgłoszonej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, zobowiązuje do odmowy ustalenia lokalizacji przedsięwzięcia.
Odpierając podniesione zarzuty organ podał, że ustawa nie zawiera warunku poprzedzenia wniosku inwestora jakimikolwiek negocjacjami, których efektem byłoby uzyskanie zgody właścicieli nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających teren inwestycji. Nie uwzględniono również zarzutu dotyczącego błędnych pomiarów wykonywanych w trakcie postępowania rozgraniczającego dokonanych bez wiedzy strony. Pomiary te, jak wskazał organ, były wykonywane przez osoby wykonujące samodzielnie funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii. Zgodnie z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) są one zobowiązane wykonywać swoje zadania z należytą starannością, zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa. Organ nie jest obowiązany do kwestionowania dokumentacji podziałowej. Na poparcie swojego stanowiska dotyczącego linii rozgraniczających organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2011 r., II OSK 158/11, w pełni podzielając argumentację tam zawartą.
Ponadto, w ocenie organu, skarżąca nie ma podstaw do podnoszenia, że została pozbawiona możliwości pełnego udziału w postępowaniu, gdyż brała w nim czynny udział, o czym świadczą doręczone skutecznie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, zawiadomienie o wydaniu decyzji, a także pisma, które skarżąca wystosowała w trakcie postępowania przed organem I instancji.
Na powyższą decyzję A. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 6 k.p.a. w zw. z art. 90 ust. 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 z późn. zm.); art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a.; art. 10 w zw. z art. 39 k.p.a.; art. 32 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne; art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zw. z art. 9ad ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, a ponadto zarzuciła "zatwierdzenie podziału działek stanowiących własność skarżącej w ten sposób, że pozostała po wywłaszczeniu ich część, z uwagi na znajdującą się w ich zakresie strefę ochronną od granicy obszaru kolejowego, nie będzie spełniała funkcji gospodarczej, zgodnej z jej przeznaczeniem".
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Pismem z dnia [...] września 2014 r. inwestor wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, natomiast pismem z dnia [...] września 2014 r. poinformował Sąd, że inwestycja została rozpoczęta – roboty budowlane podjęto, po dokonaniu zgłoszenia, na całej długości trasy odpowiednio w lutym i marcu 2014 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę zaskarżonym kasacyjnie wyrokiem, stwierdził, że wobec niekwestionowanych przez skarżącą wyjaśnień inwestora oraz okoliczności, że decyzji lokalizacyjnej nadano rygor natychmiastowej wykonalności, w sprawie znajdzie zastosowanie art. 9ac ust. 3 w zw. z ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym. W takiej sytuacji Sąd nie mógł uwzględnić skargi poprzez uchylenie zaskarżonego aktu, a jedynie (w kwestii ewentualnego wydania decyzji z naruszeniem prawa), mógł mieć na względzie wadliwości decyzji stanowiące podstawę wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. W przedmiotowej sprawie, z uwagi na wskazane uwarunkowania procesowe, mogły być więc rozważane jedynie kwestie ewentualnej kwalifikowanej wadliwości zaskarżonego aktu.
Zdaniem Sądu I instancji, zaskarżona decyzja nie narusza – gdy chodzi o wystąpienie przesłanek wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności – przepisów regulujących wydawanie decyzji lokalizacyjnej, na podstawie ustawy o transporcie kolejowym. Sąd orzekł, że organ wydając decyzję dokonał określonej wykładni przepisów, co nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Organ przyjął ugruntowane w orzecznictwie założenie, że orzekając w przedmiocie lokalizacji linii kolejowej o znaczeniu państwowym, był związany treścią wniosku inwestora co do proponowanych rozwiązań, w tym gdy chodzi o przebieg inwestycji oraz wskazanie terenów niezbędnych do realizacji przedsięwzięcia. Linia orzecznicza przyjęta przez organ zakłada, że nie była zasadna merytoryczna analiza, czy w danym przypadku zakres ingerencji jest faktycznie uzasadniony, np. konkretnymi względami technicznymi. W judykaturze, na co wskazał Sąd Wojewódzki, istnieje również pogląd przeciwstawny, ale różnica oceny co do prawidłowej wykładni przepisów nie mogła, zdaniem Sądu, stanowić przesłanki do uznania, że orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie mogła zatem być skuteczna argumentacja, gdzie wskazano, że zakres ingerencji w prawa własności nie został właściwie wyjaśniony, w szczególności z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, w tym poszukiwania rozwiązań najmniej dolegliwych dla strony.
Kwestia zasadności przyjętych rozwiązań (w tym ingerencji w prawo własności) nie ma znaczenia w kontekście przyjętej przez organ wykładni prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za niezasadne zarzuty w kwestii sporządzenia dokumentacji do celu opracowania projektu podziału, a także pozbawienia strony możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym. Sąd I instancji wskazał, że podziela argumentację organu w tym zakresie. Uznania nie znalazło również żądanie naniesienia na gruncie planowanych granic nieruchomości, które mają powstać w wyniku wydania decyzji lokalizacyjnej oraz kwestia przydatności nieruchomości na inne cele, co przy założeniu, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa brak rozważenia racjonalności wywłaszczenia w określonych granicach, wykracza, zdaniem Sądu, poza przedmiot niniejszej sprawy. Ponadto Sąd nie podzielił poglądu prezentowanego także w orzecznictwie, jakoby wskazane ograniczenie miało dotyczyć wyłącznie decyzji organu I instancji.
Mając powyższe na względzie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a.
A. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.
Skarżąca kasacyjnie rozstrzygnięciu temu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – polegające na oddaleniu skargi w sytuacji gdy organ administracji dopuścił się rażącego naruszenia prawa, tj. art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 9ad ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, art. 6, 7 i 77 k.p.a., poprzez zaniechanie obowiązku, pomimo treści wskazanych wyżej regulacji prawnych, merytorycznej oceny i przeprowadzenia w tym zakresie wnikliwego postępowania dowodowego, czy zakres ingerencji w prawo obywatela określony we wniosku inwestora jest uzasadniony interesem społecznym w takim stopniu, iż uprawnia określony zakres odjęcia prawa strony, i czy dla zachowania racji interesu społecznego niemożliwym było takie poprowadzenie podziału nieruchomości by równocześnie uwzględnić słuszny interes strony, które to naruszenie winno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie części dotyczącej działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], obręb [...] K., stanowiących przed dniem wydania zaskarżonej decyzji własność skarżącej.
Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – P. S.A., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych, to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie, zaskarżony wyrok został podjęty z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., polegającym na oddaleniu skargi w sytuacji gdy organ administracji dopuścił się rażącego naruszenia prawa, to jest art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 9ad ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, art. 6, 7 i 77 k.p.a., poprzez zaniechanie obowiązku, pomimo treści wskazanych wyżej regulacji prawnych, merytorycznej oceny i przeprowadzenia w tym zakresie wnikliwego postępowania dowodowego, czy zakres ingerencji w prawo obywatela określony we wniosku inwestora jest uzasadniony interesem społecznym w takim stopniu, iż uprawnia określony zakres odjęcia prawa strony, i czy dla zachowania racji interesu społecznego niemożliwym było takie poprowadzenie podziału nieruchomości by równocześnie uwzględnić słuszny interes strony, które to naruszenie winno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie części dotyczącej działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], obręb [...] K., stanowiących przed dniem wydania zaskarżonej decyzji własność skarżącej.
Zgodnie z art. 9ad ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Przepis art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy.
Wbrew wywodom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie naruszył przywołanych wyżej przepisów. Dokonując bowiem oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji trafnie wskazał, że – jak to wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – stosowanie określonej wykładni przepisów nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Słusznie przy tym zaznaczył, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie toczyło się w trybie regulacji szczególnych, zawartych w ustawie o transporcie kolejowym, określających lokalizację inwestycji celu publicznego, jakimi są linie kolejowe o znaczeniu państwowym. Te szczególne regulacje pozwalają na ograniczenie prawa własności, bowiem są to unormowania ustawowe. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji prawidłowo wywiódł, że w realiach rozpatrywanej sprawy nie sposób dopatrzeć się, aby skutkiem wydania decyzji doszło do rażącego naruszenia reguł ochrony własności, w tym wyrażonej w art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a ponadto by mające istotne znaczenie w sprawie kwestie nie zostały prawidłowo wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego, z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. Stanowisko swoje Sąd I instancji należycie umotywował, podkreślając w szczególności, że zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy nie ujawniły wad, które mogłyby zostać uwzględnione przez Sąd w granicach art. 9ac ust. 3 w związku z ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym.
Zauważyć przy tym należy, że w myśl tego unormowania, w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy linii kolejowej może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub w art. 156 k.p.a. Z uwagi na powyższe w niniejszym postępowaniu nie mogłoby zapaść rozstrzygnięcie otwierające drogę do odmiennego ukształtowania wywłaszczenia nieruchomości.
W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie mógł zostać uwzględniony.
Mając na względzie powyższe, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.