Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 11 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę J.K. na bezczynność Wójta Gminy Sułoszowa.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 12 maja 2011 r. skarżąca złożyła skargę na bezczynność Wójta Gminy Sułoszowa zarzucając, że organ ten nie wykonał obowiązku prawnego wskazanego w art. 3 ust. 1 oraz art. 15 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 ze zm. dalej jako "ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r.") poprzez niepodłączenie jej działki nr [...] do sieci wodno-kanalizacyjnej.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że pismem z dnia 8 kwietnia 2011 r. wezwała Wójta Gminy Sułoszowa do usunięcia stanu niezgodności z prawem w postaci niewykonania obowiązku prawnego z cytowanych przepisów. Pismem z dnia 24 kwietnia 2011 r. Wójt odmówił wykonania obowiązku. Skarżąca wskazała także, że jej pismo z dnia 8 kwietnia 2011 r. stanowi jedynie kontynuację wcześniejszej, prowadzonej od kwietnia 2009 r. korespondencji z Wójtem w zakresie pominięcia jej działki przy wykonywaniu kanalizacji wsi.
Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że z przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że przedmiotem skargi na bezczynność może być bezczynność organów administracji publicznej w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt. 1-4a p.p.s.a. W związku z powyższym, wojewódzki sąd administracyjny byłby właściwy do orzekania w sprawie bezczynności organów administracji publicznej wtedy, gdyby organy te były obowiązane do wydania decyzji administracyjnej, postanowienia, zgodnie z wymogami zawartymi w cyt. przepisie art. 3 § 2 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a. lub też do podjęcia innego aktu albo dokonania czynności, które należałyby do zakresu administracji publicznej i jednocześnie dotyczyły uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Ponadto Sąd I instancji wskazał, że skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu, bowiem zaskarżona bezczynność organu nie mieści się w kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 101 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej jako "u.s.g."). Sąd I instancji wyjaśnił, że uwzględnienie skargi na bezczynność organu na podstawie art. 101a u.s.g. wymaga wskazania normy prawa materialnego, z której wynikałby obowiązek organu wydania zarządzenia i wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organu w wykonywaniu zarządzenia, a naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej. W zakresie ustawowego pojęcia "czynności nakazanych prawem", do którego odnosi się art. 101a u.s.g., mieszczą się zatem jedynie czynności prawne wójta podlegające obowiązkowi wydania zarządzenia. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r., zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy.
Przepis art. 15 ust. 2 cytowanej ustawy stanowi natomiast, że realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci.
W ocenie Sądu I instancji, z przepisów tych nie wynika, aby wójt był zobowiązany do wykonania czynności nakazanych prawem w rozumieniu art. 101 a u.s.g. Skoro żaden przepis prawa materialnego nie nakłada na wójta obowiązku podłączenia do sieci wodnokanalizacyjnej nieruchomości stanowiącej własność skarżącej, to zdaniem Sądu I instancji, nie można mówić o bezczynności tego organu w rozumieniu art. 101a u.s.g.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. W pierwszej kolejności skarżąca podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 166 w związku z art. 133 § 1 i art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy i wydanie orzeczenia, pomimo nieprzekazania przez organ akt sprawy, jak również braku wystosowania wezwania do organu o przedłożenie kompletu akt administracyjnych sprawy, co doprowadziło do wydania wadliwego orzeczenia przez Sad I instancji, bez zbadania akt sprawy.
Po drugie, art. 3 § 1 i 2 pkt 4 i 8 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 i art. 149 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi jako złożonej w sprawie niepodlegającej właściwości sadu administracyjnego, podczas gdy sprawa skarżącej nosi znamiona aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które to akty lub czynności, w szczególności bezczynność organu, podlegają kontroli realizowanej przez sądy administracyjne.
Po trzecie, art. 134 § 1 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia wszystkich znajdujących się w aktach sprawy dowodów (dokumentów) oraz okoliczności wskazanych przez skarżącą i wydanie rozstrzygnięcia jedynie w oparciu o treść skargi i odpowiedzi na skargę, bez weryfikacji twierdzeń tam wskazanych z aktami administracyjnymi.
Po czwarte, art. 166 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia, opartego jedynie na twierdzeniach zawartych w skardze i odpowiedzi organu na skargę, a nie na materiale dowodowym oraz pismach zgromadzonych w aktach administracyjnych, które organ obowiązany był przekazać Sądowi I instancji wraz ze skargą.
Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie prawa materialnego.
Po pierwsze, art. 3 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 1 i 4 w związku z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2011 r., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu braku obowiązku po stronie gminy budowy sieci i przyłączenia do sieci nieruchomości skarżącej. Ponadto Sąd I Instancji naruszył wskazane przepisy poprzez zaniechanie zbadania czy skarżąca spełniła warunki przyłączenia do sieci określone w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków uchwalonym przez Radę Gminy Sułoszowa, który stanowi akt prawa miejscowego i określa warunki, których spełnienie rodzi obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci, a więc również wykonania przyłącza do granicy nieruchomości skarżącej.
Po drugie, art. 15 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że to na skarżącej spoczywa obowiązek wykonania na własny koszt przytacza do sieci, podczas gdy obowiązek doprowadzenia sieci do granic nieruchomości skarżącej obciąża gminę, natomiast skarżąca obowiązana jest do poniesienia kosztów wykonania studni wodomierzowej i wewnętrznej sieci na swojej nieruchomości.
Po trzecie, art. 101a u.s.g. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis ten może stanowić podstawę skargi, pomimo że podstawą skargi jest bezczynność Wójta Gminy Sułoszowa w dokonaniu aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 ust. 4 p.p.s.a.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, a także zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 166 w związku z art. 133 § 1 i art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy i wydanie orzeczenia, pomimo nieprzekazania przez organ akt sprawy. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Wójt Gminy Sułoszowa wraz ze skargą oraz odpowiedzią na skargę przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wezwanie skarżącej z dnia 8 kwietnia 2011 r. złożone w trybie art. 52 § 4 p.p.s.a., odpowiedź organu na to wezwanie oraz zwrotne potwierdzenie odbioru odpowiedzi organu przez skarżącą. Trudno więc podzielić zarzut skarżącej, że Sąd I instancji nie był w stanie ocenić, czy wezwanie "do usunięcia stanu niezgodności z prawem" złożone przez skarżącą było prawidłowe, a co za tym idzie, czy zachowała ona warunki dopuszczalności skargi oraz termin do jej wniesienia.
Należy przy tym zaznaczyć, że ewentualne uchybienia strony w tym zakresie skutkować musiałyby odrzuceniem skargi, co w niniejszej sprawie i tak miało miejsce z uwagi na jej niedopuszczalność. Oznacza to, że ewentualne stwierdzenie, że skarga wpłynęła po terminie lub bez wcześniejszego wezwania organu w trybie art. 52 § 4 p.p.s.a. również oznaczałoby zakończenie postępowania sądowoadministracyjnego bez jego merytorycznego rozpoznania.
Po drugie, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 4 i 8 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 i art. 149 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. Zarzut ten w istocie sprowadza się do stwierdzenia, że wykonanie przez wójta obowiązku wynikającego z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2011 r., zgodnie z którym zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy, następuje w formie innych niż decyzja bądź postanowienie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).
W przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mowa jest o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych. Chodzi więc o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów. Wolą ustawodawcy było więc objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego.
Z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika ponadto, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek konkretnego adresata. Inaczej mówiąc, musi występować związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ewentualne podłączenie działki skarżącej do sieci wodnokanalizacyjnej nie następuje w formie innego aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podłączenie działki do sieci wodociągowej i budowa tej sieci jest jedynie czynnością wykonawczą, wtórną w stosunku do zasad budowy sieci wodnokanalizacyjnej ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji (art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2011 r.). Nie jest to więc czynność materialno-techniczna kierowana do określonego, indywidualnego adresata (właścicieli poszczególnych działek), lecz środek realizacji obowiązku wynikającego z przepisu cytowanej ustawy i wskazanych wyżej przepisów prawa miejscowego. Oznacza to, że skoro doprowadzenie sieci wodociągowej nie następuje w formie aktu bądź czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4, a także, co oczywiste wobec braku wyraźnej regulacji w tym zakresie, w formie decyzji bądź postanowienia, to nie przysługuje również skarga na bezczynność organu gminy w tym zakresie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.
Powyższe oznacza, że nieuzasadnionym jest również zarzut naruszenia, art. 101a u.s.g. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis ten może stanowić podstawę skargi, pomimo że podstawą skargi jest bezczynność Wójta Gminy Sułoszowa w dokonaniu aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 ust. 4 p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że przepis art. 3 § 2 ust. 4 p.p.s.a. nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie. Stąd też zasadnie Sąd I instancji dokonał analizy dopuszczalności skargi również na podstawie art. 101a u.s.g. Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich (art. 101a ust. 1 u.s.g.).
Przepis ten stanowi specyficzną skargę na bezczynność organu gminy, niezależną od skargi na bezczynność określonej w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Należy jednocześnie podkreślić, że wobec takiego sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do stwierdzenia, czy prawidłowa jest ocena wyrażona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zakresie dopuszczalności skargi na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g. Skarżąca poprzestała bowiem wyłącznie na stwierdzeniu, że przepis ten nie powinien znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, nie wskazała natomiast, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni cytowanego przepisu w kontekście dopuszczalności przedmiotowej skargi.
Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. Przepisy art. 134 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. znajdują zastosowanie wyłącznie w przypadku merytorycznego rozpoznawania skargi, a więc skargi skutecznie wniesionej i dopuszczalnej. W niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał natomiast, że skarga jest niedopuszczalna, do czego, w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, był uprawniony na podstawie dostępnych w aktach sprawy dokumentów i z uwzględnieniem obowiązującego stanu prawnego. Z tej też przyczyny na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 166 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a.
Po czwarte, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 1 i 4 w związku z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2011 r., a także art. 15 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. Argumentacja skarżącej w tym zakresie sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że Sąd I instancji błędnie ocenił, że to na skarżącej, a nie na organie ciążą określone obowiązki związane z podłączeniem do sieci wodociągowej. Sąd I instancji oceny takiej nie przeprowadzał, ponieważ byłaby ona możliwa jedynie po stwierdzeniu, że skarga jest dopuszczalna, a więc na etapie merytorycznej analizy, czy organ pozostaje w bezczynności.
Z powyższych względów i na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.