Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 28 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1229/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej: p.p.s.a.), odrzucił, jako niepodlegającą kognicji sądu administracyjnego, skargę R. S. na postanowienie Zachodniopomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Szczecinie w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przedmiot sprawy objętej skargą R. S. dotyczy postanowienia organu w przedmiocie zajęcia stanowiska wierzyciela co do zgłoszonych zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Sąd wskazał, że w dniu 15 sierpnia 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658), którą zmieniono (między innymi) treść art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., w ten sposób, że ustawodawca wyłączył z zakresu kontroli sądów administracyjnych postanowienia, których przedmiotem jest, jak w niniejszej sprawie, stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym. Postępowanie sądowoadministracyjne zainicjowane zostało skargą R. S., nadaną urzędzie pocztowym w dniu 5 października 2017 r.,a więc w dacie, gdy przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidywały już możliwości złożenia skargi na postanowienia, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. W takiej sytuacji, przedmiotowa skarga okazała się niedopuszczalna.
W skardze kasacyjnej wniesionej przez R. S. na postanowienie z dnia 28 listopada 2017 r. skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż nowelizacja p.p.s.a. dotycząca kognicji Sądu z dnia 15 sierpnia 2015 r. znajduje zastosowanie do sprawy w toku i tym samym bezzasadne jest przyjęcie braku kognicji sądu administracyjnego. W ocenie strony, zaskarżone postanowienie bezzasadnie zamyka skarżącemu prawo do sądu. Treść zaskarżonego postanowienia wskazuje, że Sąd zastosował znowelizowany przepis art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. (ograniczający kognicję sądu) pomimo, że powyższe nie wynika z treści przepisu. Zdaniem skarżącego, takie rozumienie art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. narusza prawo do Sądu i jest sprzeczne z zasadami logiki, gdyż możliwość rozpoznania skargi uzależniona jest od daty wydania orzeczenia przez organ administracji, na co skarżąca nie ma żadnego wpływu.
Stąd w demokratycznym państwie o zakresie kognicji Sądu przy zmiennej treści przepisu powinna decydować data wszczęcia sprawy, nie zaś data wydania orzeczenia, chyba, że z jakiś szczególnych względów ustawodawca przewidywałby w przepisach przejściowych ograniczenie kognicji w trakcie trwania postępowania. Niemniej takie ograniczenie powinno wynikać z przepisów przejściowych i być uzasadnione ważnymi celami, które pozwalałyby przyjąć ograniczenie prawa do Sądu, jak i nabytych praw podmiotowych za uzasadnione. Skarżący za konieczne uznał skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, czy ograniczenie kognicji Sądu, również w zakresie spraw w toku, nie ogranicza naczelnej zasady, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.
W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zwrócenie się z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 1, 2, 3, art. 45 ust. 1 oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 77 ust. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim umożliwia on odrzucenie skargi z powodu braku kognicji Sądu w sprawach postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu do spraw w toku. Powyższe zagadnienie ma charakter prejudycjalny, wobec czego skarżący wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zachodniopomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Szczecinie wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., kontroli zaskarżonego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. odrzucając skargę w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym, jako złożoną w sprawie wyłączonej spod kognicji sądów administracyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa na wstępie, że przyjęta w art. 2 Konstytucji RP zasada demokratycznego państwa prawnego z której wyprowadzane jest prawo do Sądu zakłada, że prawo do obrony sądowej następuje na drodze regulowanej przepisami prawa procesowego. Granice wyznaczenia prawa do procesu przed sądem administracyjnym reguluje ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem warunkiem dopuszczalności skargi jest to, aby sprawa podlegała właściwości sądu administracyjnego, a więc mieściła się w ustawowym katalogu spraw poddanych kognicji sądów administracyjnych, określonym w art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. O właściwości sądu administracyjnego przesądzają przepisy regulujące postępowanie sądowoadministracyjne obowiązujące w dniu rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej.
Należy zauważyć, że art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizacyjną z dnia 9 kwietnia 2015 r. wyłączał w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia spod właściwości sądów administracyjnych możliwość kontroli postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzut.
Kwestionując prawidłowość odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 3 tej ustawy skarżący wskazał na nieprawidłowe zastosowanie art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. podnosząc, że Sąd zastosował ten przepis w treści znowelizowanej, ograniczającej kognicję sądu pomimo, że powyższe nie wynika z treści przepisu. Nie można nie dostrzec, że zgodnie z art. 2 ustawy nowelizującej, przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2-8, pkt 10-14, pkt 19-32, pkt 34-39, pkt 41-47, pkt 51, pkt 52, pkt 55, pkt 57, pkt 58, pkt 60-69, pkt 71, pkt 72 i pkt 74-81 niniejszej ustawy stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. W pozostałym zakresie do tych postępowań stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że sposób rozumienia tego przepisu przyjęty przez autora skargi kasacyjnej, tj. odnoszenie możliwości zastosowania art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji w związku z wszczęciem postępowania egzekucyjnego przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, tj. przed 15 sierpnia 2015 r., nie jest prawidłowy. Sąd I instancji zasadnie uznał, że z mocy art. 2 ustawy nowelizującej, artykuł 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą znajduje zastosowanie do postępowań wszczętych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. po 15 sierpnia 2015 r., przy czym chodzi tu o wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego, którego moment określa data wniesienia skargi. Wykładnia użytego przez ustawodawcę w art. 2 ustawy nowelizującej niedookreślonego zwrotu "do postępowań wszczętych....." nie może się obyć bez uwzględnienia istoty (przedmiotu) ustawy nowelizacyjnej, której celem była zmiana reguł postępowania sądowoadministracyjnego.
Nie podzielając stanowiska skarżącego, że postępowaniem w rozumieniu tego przepisu jest nie tylko postępowanie sądowoadministracyjne, ale także postępowanie administracyjne autor skargi kasacyjnej nie zauważa, że analizowany przepis jest przepisem regulującym kwestie intertemporalne związane z nowelizacją ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która normuje wyłącznie jedną kategorię postępowania - postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne) – art. 1 p.p.s.a. Skoro zatem celem ustawy nowelizacyjnej było zmodyfikowanie reguł postępowania sądowego, to przedstawionej przez stronę wątpliwości prawnej nie można rozstrzygnąć w sposób przez nią wskazany, odnosząc użyte w treści art. 2 ustawy nowelizującej pojęcie "postępowań" do postępowań innych niż postępowanie sądowoadministracyjne.
Skarżący błędnie zatem przyjmuje, iż ustawa nowelizująca znajdowała zastosowanie do sprawy w toku. Należy bowiem odróżnić tok postępowania egzekucyjnego w administracji oraz zainicjowanie wniesieniem skargi odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego, którego celem jest dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonego przejawu działania albo zaniechania administracji publicznej.
W tych warunkach ustalenie, że postępowanie przed sądem administracyjnym zainicjowane skargą w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym wszczęte zostało po 15 sierpnia 2015 r., tj. po wejściu w życie nowelizacji obejmującej art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., uzasadniało uwzględnienie nowej, aktualnej na dzień orzekania przez Sąd, treści tego przepisu.
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarga R. S. z dnia 5 października 2017 r. na postanowienie w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym wniesiona została po 15 sierpnia 2015 r., tj. po dacie wejścia w życie przepisu wyłączającego spod właściwości sądów administracyjnych możliwość kontroli postanowień w przedmiocie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym. Obowiązująca sąd administracyjny reguła wiążąca ocenę właściwości tego sądu z przepisami regulującymi postępowanie sądowoadministracyjne obowiązującymi w dniu rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej nie uprawniała zatem Sądu do przyjęcia do merytorycznego rozpoznania skargi, która w wyniku dokonanej nowelizacji p.p.s.a. przestała podlegać kognicji sądów administracyjnych. W dacie orzekania przez Sąd I instancji nie było normy procesowej, która przyznawałaby osobie wnoszącej skargę w tym przedmiocie stosowne uprawnienie procesowe, co w świetle art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. czyniło skargę niedopuszczalną.
Podkreślić trzeba, że normy takiej nie było również w dacie tak wszczęcia postępowania egzekucyjnego, bowiem zostało ono uruchomione w dniu 10 kwietnia 2017 r., a więc w znowelizowanym stanie prawnym, w związku z wystawionym w tym dniu tytułem wykonawczym. W tych okolicznościach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący tego, że obejmująca zmiany w kognicji sądu administracyjnego nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 15 sierpnia 2015 r. nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania, jako do sprawy w toku, jest całkowicie chybiony.
Odnosząc się do wniosku strony dotyczącego skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. ze wskazanymi w petitum skargi kasacyjnej przepisami Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia tego wniosku, niepodzielając obaw strony co do zamknięcia skarżącemu drogi sądowej. Wprowadzone z dniem 15 sierpnia 2015 r. zawężenie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych poprzez wykluczenie możliwości sądowej kontroli m.in. postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu, nie pozbawia strony skutecznej ochrony swoich praw, lecz możliwość uzyskania tej ochrony, jak trafnie wskazał Sąd I instancji, przenosi na późniejszy etap postępowania. Incydentalny charakter postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela zadecydował o uznaniu zasadności kontroli tego rodzaju aktu w drodze zaskarżenia do sądu administracyjnego postanowień organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów.
Innymi słowy, rezygnacja przez ustawodawcę z możliwości bezpośredniego zaskarżenia postanowienia wierzyciela zapadłego w przedmiocie zgłoszonych zarzutów nie oznacza, że rozstrzygnięcie to zostało wyłączone spod sądowej kontroli. Na zasadzie wyrażonej w art. 135 p.p.s.a. podlega ono weryfikacji z punktu widzenia jego zgodności z prawem w ramach kontroli postanowienia organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów.
W odniesieniu do wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wskazać należy, że zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.i) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka więc jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę lub umarzającego postępowanie sądowoadministracyjne (zob. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. I OPS 4/07).
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.