Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II SAB/Rz 69/17 oddalił skargę [...] z siedzibą w R. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpoznania zażalenia.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr ewid. [...] położonej w I. oraz nałożył na inwestora – [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Spółka) obowiązek przedłożenia oznaczonych dokumentów z zakreślonym terminie. Postanowienie to zostało wydane w postępowaniu prowadzonym na skutek decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] (umarzającą w całości postępowanie w sprawie zamontowania urządzeń radiokomunikacyjnych wraz z konstrukcjami wsporczymi na wieży stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na tej działce). Ww. decyzja z dnia [...] grudnia 2016 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie przez Spółkę.
W dalszej kolejności Spółka wniosła zażalenie na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomieniem z dnia 23 maja 2017 r. poinformował strony, że powyższe zażalenie nie może zostać rozpatrzone w ustawowym terminie, bowiem wynik kontroli sądowoadministracyjnej i stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie będą miały istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu zażaleniowym. Poinformowano również, że zażalenie rozpoznane zostanie w terminie 1 miesiąca od wydania przez Sąd prawomocnego orzeczenia i zwrotu akt administracyjnych.
Pismem z dnia 30 czerwca 2017 r. [...] z siedzibą w R. (dalej: Stowarzyszenie) złożyło do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego związaną z brakiem rozpoznania w terminie zażalenia inwestora na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2017 r. Strona wskazała także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 261/17 oddalił skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...] odmówił wyznaczenia [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dodatkowego terminu na załatwienie sprawy. Wskazał, że organ wojewódzki zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy, podał przyczyny zwłoki oraz określił nowy termin załatwienia sprawy, który jeszcze nie upłynął.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił także jego stanowisko, że ze względu na ekonomikę postępowania zasadne jest rozpatrzenie zażalenia po prawomocnym orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.
W tej sytuacji Stowarzyszenie złożyło skargę na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nierozpoznania w terminie określonym w art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) zażalenia inwestora na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2017 r. W ocenie Stowarzyszenia złożenie skargi jest konieczne, gdyż organ wojewódzki nie podejmuje działań uważając, że wniesienie skargi na jego decyzję kasatoryjną z dnia [...] grudnia 2016 r. wstrzymało jej wykonanie, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pogląd ten podziela. Strona skarżąca wskazała, że organ w celu załatwienia sprawy może zwrócić się do sądu o wypożyczenie akt sprawy.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podzielił stanowisko organu, że za punkt odniesienia do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2017 r. należało przyjąć uprzednie rozpoznanie skargi na decyzję kasatoryjną z dnia [...] grudnia 2016 r.
Sąd zwrócił uwagę na nowelizację art. 35 k.p.a. wprowadzoną ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Wskazał, że wniesienie przez Spółkę zażalenia na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2017 r. co do zasady wiązało się z obowiązkiem jego rozpatrzenia w ciągu miesiąca od dnia jego otrzymania. Ponieważ jednak inwestor oprócz wskazanego zażalenia wniósł także skargę na wydaną uprzednio w ramach tego samego postępowania decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] grudnia 2016 r. – w następstwie której [...] kwietnia 2017 r. zapadło postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., nie budzi wątpliwości Sądu, że rozpoznanie tej skargi oraz ocena zgodności z prawem decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób bezpośredni wpływa na dalszy bieg postępowania oraz ocenę prawidłowości wydania postanowienia.
Ewentualne wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego mogłoby w istotny sposób rzutować na ukierunkowanie prowadzenia dalszego postępowania (nie wykluczając ponownego uaktualnienia się kwestii umorzenia postępowania w sprawie), a tym samym podważać również zasadność obowiązków wynikających dla inwestora z objętego zażaleniem postanowienia.
W tych okolicznościach Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu wyrażone w zawiadomieniu z dnia 23 maja 2017 r., w którym – stosując się do wymogów zawartych w art. 36 § 1 i 2 k.p.a. – poinformował strony postępowania, że wniesione zażalenie zostanie rozpatrzone w terminie jednego miesiąca od wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie prawomocnego orzeczenia w sprawie ze skargi na decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r. i zwrotu akt. Sąd zaznaczył, że od wyroku z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 261/17 Spółka wniosła skargę kasacyjną.
W tej sytuacji zdaniem Sądu brak rozpatrzenia zażalenia nie uzasadnia stwierdzenia bezczynności organu wojewódzkiego. Stwierdził, że w niniejszej sprawie nie sposób przypisać organowi uchylania się od załatwienia sprawy, a jego działania uzależniające rozpatrzenie zażalenia od rezultatu rozpoznania skargi na decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r. należy wręcz uznać za logiczne oraz mające na celu efektywne i racjonalne prowadzenie postępowania.
Sąd nie podzielił argumentacji skarżącego, że przyczyną nierozpatrzenia zażalenia był brak akt administracyjnych sprawy. Nie kwestionując wyrażanego w orzecznictwie sądowym stanowiska, że brak akt administracyjnych nie jest przeszkodą do rozpoznania sprawy oraz że wniesienie przez Spółkę skargi na decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r. wiązało się z przekazaniem tych akt do Sądu, zaznaczył, że w zawiadomieniu z dnia 23 maja 2017 r. jako bezpośredni powód niedotrzymania ustawowego terminu rozpatrzenia zażalenia wskazano oczekiwanie na wynik kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 261/17, jako mający istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia zagadnień objętych postępowaniem zażaleniowym. Związek ten, zdaniem Sądu, został należycie wykazany i nie budzi zastrzeżeń, gdyż nie wiąże się tylko i wyłącznie z biernym oczekiwaniem na zwrot akt z Sądu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Stowarzyszenie, zaskarżając wyrok w całości.
Zarzuciło Sądowi pierwszej instancji naruszenie:
- 1) art. 6 k.p.a. w związku z art. 7 oraz 87 ust. 1 Konstytucji RP, w powiązaniu z art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niepodanie podstawy prawnej, z której wynika, że art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 61 § 1 p.p.s.a. podlegają wyłączeniu i tym samym postępowanie przed organem może być zawieszone w próżni do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej inwestora od wyroku z dnia 21 czerwca 2017 r., czyli przynajmniej do czerwca 2019 r.;
- 2) art. 141 § 4 oraz 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał obowiązku rozpatrzyć zażalenia w terminie, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a., lecz ma na to ponad 2 lata, albowiem jego własna decyzja z dnia [...] grudnia 2016 r. nie podlega wykonaniu ponieważ, jej skutki prawne zostały wstrzymane uznaniowo;
- 3) art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, że organ nie był związany literalnym brzmieniem ustawy i tym samym ma prawo nie rozpoznać zażalenia w terminie, lecz po upływie przynajmniej 2 lat od jego wpłynięcia do organu.
W oparciu o powyższe Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy.
Analiza uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz zarzutów skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że spór w niniejszej sprawie sprowadza do odpowiedzi na pytanie, czy organ administracji uprawniony był do nierozpoznania zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2017 r. z uwagi na niezakończone prawomocnie postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję kasatoryjną, wydaną w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., którą organ odwoławczy uchylił decyzję umarzającą postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowanego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Nie budzi bowiem wątpliwości, że zażalenie to nie zostało rozpoznane ani w dacie wydawania zaskarżonego wyroku, ani nawet w dacie orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powyższe ustalenia zostały dokonane m.in. na podstawie pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 lipca 2018 r.
Rację ma skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie, że organ administracji nie był uprawniony do niepodejmowania działań zmierzających do rozpoznania zażalenia na rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji z ww. przyczyny.
Zasada szybkości postępowania administracyjnego określona w art. 12 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek działania wnikliwie i szybko. Jak stanowi art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji winny załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W § 3 tego przepisu ustawodawca skonkretyzował pojęcie "zbędnej zwłoki’ wskazując, iż załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
Jednocześnie w § 5 tego przepisu wskazano, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.
Na tle wskazanej zasady wykształcił się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, w którym wskazuje się, że jeżeli w prawnie przewidzianym terminie organ administracji nie wydał decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności, to pozostaje w bezczynności. Bez znaczenia pozostaje przy tym (dla stwierdzenia takiego stanu), z jakich powodów dany akt nie został podjęty.
W tym stanie rzeczy, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, należało uznać, że organ administracji nie rozpoznając zażalenia inwestora od postanowienie z dnia [...] kwietnia 2017 r. pozostawał w bezczynności. Decyzja z dnia [...] grudnia 2016 r., która otwierała drogę do dalszego prowadzenia postępowania legalizacyjnego, w tym do wydania kwestionowanego przez inwestora postanowienia, była decyzją ostateczną, nie wstrzymano jej wykonania w oparciu o art. 61 § 2 lub 3 p.p.s.a., co oznaczało, że podlegała ona "wykonaniu". Obowiązkiem organu było zatem prowadzenie postępowania administracyjnego. Skutecznej przeszkody w procedowaniu nie stanowi fakt kwestionowania tego rozstrzygnięcia na drodze postępowania sądowoadministracyjne.
Nie można wprawdzie odmówić słuszności twierdzeniom Sądu pierwszej instancji oraz organu administracji, że wynik sądowej kontroli ww. decyzji może mieć wpływ na wynik postępowania zażaleniowego, co jednak z dalszym ciągu nie upoważnia organu do niepodejmowania żadnych czynności w sprawie. Jeżeli bowiem pomiędzy rozpoznaniem skargi przez wojewódzki sąd administracyjny na wyżej wskazaną decyzję a rozstrzygnięciem zażalenia istnieje zależność tego rodzaju, że ewentualne prawomocne orzeczenie sądowe, eliminujące z obrotu prawnego decyzję kasatoryjną bądź zawierające odmienną niż przyjął organ administracji ocenę prawną co do trybu postępowania, spowodować może bezprzedmiotowość dalszego postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji bądź innego rodzaju rozstrzygnięcie zależne od wskazań sądu, to okoliczność ta może być oceniona jedynie jako zaistnienie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Innymi słowy jedynie rozstrzygnięcie mające za przedmiot zaistnienie zagadnienia wstępnego mogłoby uzasadniać nieprocedowanie merytoryczne w sprawie zainicjowanej zażaleniem na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2017 r. a jednocześnie pozwoliłoby stronie na wszczęcie postępowania mającego na celu zweryfikowanie stanowiska dotyczącego ewentualnego zaistnienia zagadnienia wstępnego.
A zatem, o ile kontynuując postępowanie administracyjne, mimo wywiedzionej skargi do sądu administracyjnego, organ działa w granicach pewnego ryzyka konieczności późniejszego wyeliminowania ewentualnie wydanego rozstrzygnięcia jako bezpośredniego następstwa dokonania przez sąd administracyjny odmiennej niż uczynił to organ administracji oceny prawnej, to sam fakt istnienia takiego ryzyka nie upoważnia organu do niepodejmowania żadnych działań.
Tym samym rację ma skarżący kasacyjnie twierdząc, że Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił stan niedziałania organu administracji. W niniejszej sprawie niewątpliwie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył przepisy dotyczące szybkości postępowania, w tym wskazany art. 35 § 3 k.p.a.
W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, a mając na względzie, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę.
Stan faktyczny w niniejszej sprawie nie był kwestionowany przez strony postępowania i znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Jak wynika z tych ustaleń dnia 13 kwietnia 2017 r. inwestor – [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. i do dnia wydania rozstrzygnięcia zażalenie to nie zostało rozpoznane. Jednocześnie nie zaistniały żadne okoliczności, które pozwalałyby stwierdzić, że mimo niewydania decyzji organ nie pozostaje w bezczynności. Postępowanie nie zostało bowiem zawieszone a organ nie dokonywał żadnych czynności, w tym dowodowych, które niezbędne byłyby do wydania rozstrzygnięcia, a które mogłyby uzasadniać twierdzenie, że nastąpiły okoliczności niezależne od organu prowadzącego postepowanie w sprawie w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Powyższe uprawniało Sąd do oceny, że organ odwoławczy pozostawał w bezczynności w rozpoznawaniu zażalenia na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2017 r. Skutkowało to koniecznością zobowiązania organu do rozpoznania omawianego zażalenia we wskazanym przez Sąd terminie. Nie może przy tym ujść uwadze, że wykonanie takiego wyroku nie musi wiązać się bezwzględnie z obowiązkiem wydania postanowienia o charakterze merytorycznym.
Okoliczności tej sprawy wskazują także, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Dokonując oceny, że doszło do takiego, kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa, Sąd wziął pod uwagę nie tylko fakt poważnego przekroczenia terminu wskazanego w art. 35 § 2 k.p.a. (15 miesięcy zamiast ustawowego 1 miesiąca, licząc od daty wpływu zażalenia do dnia wydania niniejszego wyroku), ale i to, że nie podejmowano w tym czasie żadnych czynności w sprawie zainicjowanej zażaleniem bezpodstawnie pozbawiając stronę możliwości weryfikacji twierdzeń dotyczących związku przyczynowo-skutkowego i istnienia zagadnienia wstępnego pomiędzy rozstrzygnięciem w sprawie zainicjowanej skargą na decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r. a wynikiem tego postępowania. Nie bez znaczenia dla takiej oceny pozostaje również fakt, że organ pierwszej instancji w dalszym ciągu prowadził "główne": postępowanie legalizacyjne, które zaowocowało m.in. wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. nakazującej [...] Sp. z o.o. rozbiórkę rozbudowanej części stacji bazowej Z jej uzasadnienia wynika, że w toku tego postępowania wydawane były rozstrzygnięcia "wpadkowe", które również były przedmiotem kontroli organu odwoławczego co oznacza, że organ winien był rozważać kwestie objęte zażaleniem, w rozpoznaniu którego organ w chwili obecnej pozostaje w bezczynności.
Z tych względów, w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 188 oraz art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1-3 sentencji.
O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 p.p.s.a., przy czym na koszty te składają się: wpis od skargi oraz skargi kasacyjnej, opłata kancelaryjna od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku przez Sąd pierwszej instancji oraz koszty zastępstwa procesowego pełnomocnika działającego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.