Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 10 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 504/20 oddalił skargę Towarzystwa A. z siedzibą w W. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 kwietnia 2020 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku konstrukcji drewnianej, o powierzchni zabudowy 4,7 m x 3,0 m + 2,0 mx 4,7 m (taras), pełniącego funkcję domku letniskowego, położonego na działce nr [...] w K., Leśnictwo [...], oznaczonego nr 16 na mapie będącej załącznikiem do ww. decyzji organu I instancji.
W ocenie Sądu pierwszej instancji organy prawidłowo nakazały Towarzystwu rozbiórkę przedmiotowego budynku, albowiem budowa, zrealizowana bez uzyskania pozwolenia na budowę, nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w Krynicy Morskiej z dnia 28 kwietnia 2009 r. nr XXVII/203/2009 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego Krynica Morska dla części północnej miasta). Nie została wobec tego spełniona podstawowa przesłanka legalizacji samowoli budowlanej.
Sąd wskazał, że nieruchomość znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem 1ZLu (tj. terenie leśnym z dopuszczeniem sezonowego użytkowania usługowego), na którym dopuszczono jedynie wznoszenie tymczasowych obiektów budowlanych. Powołując się na zapisy planu, a także treść art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. 2018, poz. 1202 ze zm.), Sąd przyznał rację organom, że przedmiotowy budynek nie może być zaliczony do tej kategorii ze względu na osadzenie na stopach fundamentowych wykonanych z bloczków betonowych ułożonych na zaprawie.
Skargę kasacyjną złożyło Towarzystwo A. z siedzibą w W., zaskarżając wyrok w całości i podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieodniesieniu się Sądu do podniesionych w skardze zarzutów i ich uzasadnienia, co mogło mieć wypływ na ocenę prawidłowości przebiegu postępowania prowadzonego przez organy administracyjne w sprawie, naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na pominięciu wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii urbanistyczno-architektonicznej, a także naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi kasacyjnej, w skutek przeprowadzenia postępowania bez dowodu zawierającego specjalistyczną wiedzę niezbędną do oceny sprawy.
Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w danej sprawie nie jest możliwa następcza legalizacja robót budowlanych. Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego.
W uzasadnieniu zarzucono brak gruntownej analizy akt sprawy i nieodniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze, a także nieprzeprowadzenie dowodu z opinii urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez architekta. Ponadto zakwestionowano zakwalifikowanie przedmiotowego obiektu do kategorii budynków. Zdaniem skarżącego obiekt, co do którego orzeczono nakaz rozbiórki, jest budynkiem rekreacji indywidualnej co oznacza, że zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2a prawa budowlanego, nie wymaga on pozwolenia na budowę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Nie jest uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 48 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, który to przepis (wraz z art. 48 ust. 3 i 5) przewiduje możliwość następczej legalizacji obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, albo pomimo wniesienia przez organ sprzeciwu do tego zgłoszenia. Zgodnie z tymi przepisami, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 (tj. zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgłoszenia albo pomimo wniesienia przez organ sprzeciwu do zgłoszenia), jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót.
W postanowieniu nakłada się m.in. obowiązek przedstawienia wymienionych w ust. 3 cytowanego przepisu dokumentów, których przedstawienie w wyznaczonym terminie traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego.
W niniejszej sprawie słusznie Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów, zgodnie z którym budowa przedmiotowego obiektu nie jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w Krynicy Morskiej z 28 kwietnia 2009 r. nr XXVII/203/2009 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego Krynica Morska dla części północnej miasta) obowiązującymi w dniu wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Podkreślić przy tym należy, że powołany w skardze kasacyjnej art. 29 ust. 1 pkt2a ustawy - Prawo budowlane nie jest - jak twierdzi autor skargi kasacyjnej - przepisem o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale przepisem prawa budowlanego.
Zatem ustalenie, czy obiekt budowlany zalicza się do kategorii obiektów, o których mowa w tym przepisie, a co za tym idzie, czy został wybudowany zgodnie z tym przepisem, nie ma znaczenia w rozpoznawanej sprawie, albowiem nie jest spełniona podstawowa przesłanka umożliwiająca ewentualne rozpoczęcie procedury legalizacyjnej dotycząca zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. z obowiązującym planem miejscowym.
Na marginesie wskazać należy, że przedmiotowy obiekt w oczywisty sposób nie zalicza się do kategorii obiektów, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy – Prawo budowlane, albowiem nie jest budynkiem rekreacji indywidualnej, ale zbiorowej (jak wskazuje skarżące kasacyjnie Towarzystwo, wraz z innymi obiektami położonymi na nieruchomości, służy prowadzeniu zorganizowanego wypoczynku dla dzieci i młodzieży).
Z akt sprawy wynika, że część działki nr [...], na której znajduje się przedmiotowy obiekt, położona jest w granicach obszaru oznaczonego w planie miejscowym symbolem "1.ZLu" – "Tereny leśne z dopuszczeniem sezonowego użytkowania usługowego". Zgodnie z § 8 planu na tym terenie obowiązuje zakaz zabudowy z wyjątkiem zabudowy tymczasowej (ust. 4.1. lit. b). Dopuszczono jedynie zagospodarowanie tymczasowe i lokalizację tymczasowych obiektów budowlanych wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi: - w trakcie budowy, na terenie objętym pozwoleniem na budowę - w zakresie odpowiednim do prowadzonych prac budowlanych; - na terenie wyznaczonym liniami zabudowy dopuszcza się obiekty tymczasowe związane funkcjonalnie z zagospodarowaniem terenu zrealizowanym na podstawie ustaleń niniejszej uchwały; poza liniami zabudowy dopuszcza się zagospodarowanie tymczasowe związane z organizowaniem obozów letnich i biwaków (ust. 4.1. lit. f).
Jeśli chodzi o zasady kształtowania tymczasowych obiektów budowlanych, w § 8 ust. 4.2. lit. d) planu podano, że w przypadku tymczasowych obiektów budowlanych związanych funkcjonalnie z zagospodarowaniem terenu i zabudową zrealizowaną na podstawie ustaleń niniejszej uchwały – dopuszcza się tymczasowe obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem, takie jak przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne lub o trwałej rozbieralnej konstrukcji dostosowanej do formy zabudowy, o powierzchni mierzonej po obrysie obiektu nie większej niż 100 m2 i wysokości do 5 m.
Zgodnie z art. 3 pkt 5 ustawy - Prawo budowlane przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe.
Jak wskazuje się w orzecznictwie, cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. Na tej podstawie można więc sformułować konkluzję, że o trwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem przesądzają przede wszystkim jego cechy konstrukcyjne, wskazujące, że nie jest on przeznaczony do przenoszenia (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2016 r. II OSK 1052/14).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że przedmiotowy obiekt budowlany nie może zostać zakwalifikowany do ww. kategorii tymczasowych obiektów budowlanych, albowiem jest trwale związany z gruntem.
Słusznie Sąd pierwszej instancji przyjął, że przedmiotowy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, został bowiem posadowiony na gruncie w sposób uniemożliwiający jego przemieszczanie. Przedmiotowy domek letniskowy posiadający drewnianą konstrukcję został ustawiony na stopach fundamentowych wykonanych z bloczków betonowych ułożonych na zaprawie. Cechy konstrukcyjne tego obiektu, w tym w szczególności posadowienie na fundamentach - bloczkach betonowych na zaprawie, świadczą o tym, że został posadowiony trwale i stabilnie, w taki sposób, aby uniemożliwić jego przemieszczanie. Przedmiotowy budynek posadowiony został w taki sposób, że może on się opierać czynnikom atmosferycznym mogącym go zniszczyć. Wskazuje też na to czas jego eksploatacji - 2 lata do czasu wydania decyzji nakazującej rozbiórkę (został posadowiony w 2018 r.).
Wobec powyższego, jego posadowienie na terenie 1.ZLu nie jest zgodne z § 8 ust. 4.1. lit. b) i ust. 4.2. lit. d) planu, a tym samym nie została spełniona podstawowa przesłanka legalizacji samowoli budowlanej, tj. zgodność realizacji obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym.
Niezależnie od powyższego, zwrócić warto uwagę na treść wiążącej skarżące kasacyjnie Towarzystwo umowy najmu nieruchomości, na której znajduje się rzeczony budynek. Zgodnie z § 2 tej umowy wynajmowane grunty leśne wykorzystywane będą przez Najemcę (czyli Towarzystwo) na cele: prowadzenia obozu harcerskiego, bez prawa usuwania drzew oraz bez prawa budowy nowych obiektów oraz rozbudowy istniejących. Na przedmiocie najmu znajdują się naniesienia budowlane nietrwale związane z gruntem, których właścicielem nakładów jest Najemca (§ 3 ust. 1). Zatem budowa nowego obiektu, trwale związanego z gruntem, w miejsce istniejącego (który wedle treści umowy nie był trwale związany z gruntem), została również podjęta wbrew obowiązującym Towarzystwo warunkom najmu nieruchomości.
Ponadto podkreślenia wymaga zupełnie lekceważący stosunek Towarzystwa do wydanego przez Starostę Nowodworskiego w dniu 7 sierpnia 2018 r. sprzeciwu względem zgłoszonego zamiaru budowy przedmiotowego obiektu. W odwołaniu od decyzji organu I instancji nakazującej rozbiórkę Towarzystwo wprost przyznało, że sprzeciw "został przez nas pominięty, ponieważ było obarczony wadą (w pouczeniu nie podano terminu na złożenie odwołania od sprzeciwu wydanego w formie decyzji), w uzasadnieniu nie odniesiono się dla jakiego celu inwestor zamierzał postawić ten domek, a ponadto gigantyczna lista zadań do wykonania i uzyskania wymienionych dokumentów i to w ciągu 30 dni praktycznie uniemożliwiała wykonanie wszystkich dyspozycji zawartych w sprzeciwie". Towarzystwo postanowiło zatem samowolnie "pominąć" niekorzystną dla siebie decyzję organu, w zasadzie nie kwestionując jej legalności. Powołało się jedynie na drobny błąd procesowy (błąd w pouczeniu) oraz zbyt dużą ilość dokumentów do przedłożenia w wyznaczonym terminie.
Nie odniosło się przy tym w sposób merytoryczny do treści sprzeciwu czy przepisów prawa budowlanego lub przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie podało, że w jego (Towarzystwa) ocenie zgłoszenie było zgodne z ww. przepisami, a żądania organu bezpodstawne. Uznało, że ze względu na (niewątpliwe chlubne, lecz nieistotne w sprawie) cele prowadzonej działalności, nie podlega powszechnie obowiązującym przepisom prawa ani decyzjom organów i może je sobie dowolnie "pomijać". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka postawa zasługuje na zdecydowaną dezaprobatę.
Nie są również zasadne pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.
W sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., albowiem Sąd pierwszej instancji słusznie zaakceptował stanowisko organów, zgodnie z którym nie było konieczne przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego specjalisty odnośnie charakteru przedmiotowego obiektu. Podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 84 § 1 k.p.a. przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego nie jest obowiązkiem organu, przepis dopuszcza jedynie taką możliwość – w sytuacji, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Uprawnienie do stwierdzenia, czy dany obiekt jest tymczasowym obiektem budowlanym, należy do kompetencji organów administracji właściwych w sprawach uregulowanych w ustawie - Prawo budowlane, a więc organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. To te organy administracji są uprawnione i jednocześnie mają obowiązek samodzielnie ustalać charakter danego obiektu budowlanego.
Jest to podstawowa kwestia związana z ich działalnością i nie można w związku z tym twierdzić, że ocena, jakim obiektem budowlanym jest przedmiotowy domek letniskowy, wymaga wiadomości specjalnych, uzasadniających w myśl art. 84 § 1 k.p.a. powołanie dowodu z opinii biegłego. Jest to nieuzasadnione tym bardziej, że inwestycja jest nieskomplikowana. Organy nadzoru budowlanego, które wydały nakaz rozbiórki w niniejszej sprawie, są natomiast organami wyspecjalizowanymi, dysponującymi wykwalifikowaną kadrą o odpowiednim doświadczeniu i wykształceniu z zakresu budownictwa.
W konsekwencji powyższego nieskuteczny jest także zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.
Na marginesie zaznaczyć wypada, że w opinii urbanistyczno-architektonicznej załączonej do skargi nie odniesiono się do kwestii posadowienia "altanek harcerskich" na bloczkach betonowych na zaprawie, w ogóle nie poruszono kwestii, że drewniana konstrukcja altanek (sama w sobie składana i możliwa do zdemontowania) została trwale i stabilnie połączona z gruntem za pomocą fundamentów. Autorka opinii, uzasadniając tymczasowość ww. obiektu i brak trwałego połączenia z gruntem, powołała się jedynie na wyposażenie altanek, które w jej ocenie nie wskazuje na to, aby obiekt był całoroczny. Podkreślić w tym miejscu należy, że okoliczność, że obiekt jest wykorzystywany jedynie w miesiącach letnich, a przez pozostałą część roku stoi pusty, nie ma żadnego znaczenia w niniejszej sprawie. Zatem również i z tych względów brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do treści tej opinii pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.
Nieskuteczny jest też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do zawartego w skardze zarzutu dotyczącego braku przeprowadzenia przez organy dowodu z opinii biegłego (jak wyjaśniono powyżej) nie miało wpływu na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.