Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 września 2017r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 458/17, oddalił skargę K.F. i J.F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z [...] stycznia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 – w skrócie "k.p.a.") oraz art. 51 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 – w skrócie "Pr. bud."), pkt 1 - zatwierdził projekt budowlany zamienny rozbudowy budynku mieszkalnego i gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w L., pkt 2 - udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, pkt 3 - nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie inwestycji.
W jej uzasadnieniu organ podał, że w związku z wnioskiem K.F. (współwłaścicielki sąsiedniej działki nr ew. [...]) w sprawie sprawdzenia zgodności rozbudowy budynku zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w L., PINB [...] września 2015 r. przeprowadził kontrolę. W trakcie kontroli stwierdzono, że na działce nr [...] znajduje się dwukondygnacyjny budynek mieszkalny jednorodzinny oraz budynek gospodarczy. W ścianie budynku mieszkalnego od strony sąsiedniej działki nr ew. [...] znajduje się na poziomie parteru jeden otwór okienny usytuowany w odległości 4,4 m od ogrodzenia dzielącego posesje oraz na poziomie piętra dwa otwory okienne: jeden w odległości 2,8 m i drugi w odległości 4,4 m od ogrodzenia dzielącego posesje. W narożniku północno-wschodnim budynku mieszkalnego znajduje się dobudowany do budynku mieszkalnego budynek gospodarczy z wejściem od strony działki nr ew. [...]. Odległość otworu drzwiowego od ogrodzenia dzielącego posesje wynosi 4,5 m. Biorący udział w kontroli obecni właściciele działki nr ew. [...] D. i T.K. oświadczyli, że przedmiotową nieruchomość w obecnej formie nabyli w roku 2013 i jedynie w 2013 r. wymienili okna w ściankach osłonowych balkonu na poziomie I piętra budynku mieszkalnego oraz drzwi wejściowe do budynku gospodarczego.
Do akt sprawy D. i T.K. przedłożyli kopię aktu notarialnego potwierdzającą kupno nieruchomości w roku 2013 oraz decyzję Wójta Gminy L. o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego i dobudowę budynku gospodarczego na terenie działki ew. nr [...] w L. z [...] kwietnia 1993 r., wydaną dla poprzednich właścicieli nieruchomości - M. i G.C. oraz kopię projektu budowlanego inwestycji. Ostateczną decyzją z [...] maja 2016 r. Starosta Z. w trybie art. 36a ust. 2 Pr. bud. uchylił wcześniejszą decyzję Wójta Gminy L. z [...] kwietnia 1993 r. udzielającą pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego wraz z dobudową budynku gospodarczego w m. L. na działce nr ew. [...]. Postanowieniem z [...] października 2016 r., organ wezwał właścicieli budynku w terminie do 15 grudnia 2016r. do uzupełnienia przedłożonego projektu budowlanego zamiennego w zakresie uwzględnienia w projekcie robót budowlanych mających na celu doprowadzenie otworów okiennych usytuowanych w ścianie zewnętrznej budynku od strony działki nr ew. [...] do stanu zgodnego z przepisami § 12 ust. 1 i § 232 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 – dalej w skrócie "rozporządzenie").
W dniu [...] grudnia 2016 r. D. i T.K. przedłożyli do akt sprawy poprawiony projekt budowlany zamienny. Sporządzony on został na aktualnej mapie do celów projektowych, jest kompletny i spełnia wymogi prawne. Projekt przewiduje zamurowanie otworu okiennego w pomieszczeniu nr 24 na piętrze budynku.
W odwołaniu od decyzji K.F. i J.F., reprezentowani przez pełnomocnika, zarzucili naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez nieustalenie czy otwory okienne od strony dz. nr [...] i [...] spełniają warunki odległości wymagane przepisami Prawa budowlanego.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z [...] marca 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego przedłożony projekt budowlany zamienny nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają jego zatwierdzenie w obecnej formie. Postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji wykazało należyte przeprowadzenie analizy dokumentów złożonych przez inwestorów pod względem kompletności formalnej i poprawności merytorycznej. Zasadniczy spór sprowadza się do oceny rozwiązań projektowych dotyczących lokalizacji otworów okiennych budynku w bliskiej odległości z sąsiednią działką, w tym zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi - § 12 ust. 1 warunków technicznych. WINB po analizie zgromadzonego materiału dowodowego, a także przedstawionego projektu zamiennego dostrzegł, iż w niniejszej sprawie - ze względu na nieregularną granicę działki - w tej samej ścianie budynku mamy do czynienia z jednym oknem ulokowanym na piętrze znajdującym się w odległości ok. 2,80 m od granicy działki nr [...] oraz z dwoma oknami usytuowanymi odpowiednio na parterze i na piętrze znajdującymi się w odległości 4,40 m od granicy nieruchomości.
O ile więc w drugim przypadku brak jest niezgodności z przepisami § 12 ust. 1 rozporządzenia, to w pierwszym przypadku nie jest możliwe pozostawienie otworu okiennego znajdującego się na pierwszym piętrze, pomimo okoliczności, iż południowa część ściany znajduje się w odległości ok. 2,80 m od granicy z działką sąsiednią. Warunki rozporządzenia przewidują bowiem pewne rozwiązania ulgowe, które dopuszczają sytuowanie budynków bez otworów okiennych bezpośrednio przy tej granicy lub w odległości 1,50 m od granicy. Zdaniem organu, pomimo stwierdzonej odległości 2,80m tej części ściany, przedmiotowy budynek po zamurowaniu tego otworu okiennego nie będzie naruszał warunków rozporządzenia. Przedstawiony projekt zamienny prawidłowo przewiduje zamurowanie otworu okiennego znajdującego się na piętrze ściany budynku mieszkalnego, usytuowanej w odległości 2,80 m od działki nr [...] cegłą szklaną (luksfer).
Otwory wypełnione luksferami lub cegłą szklaną nie stanowią otworów okiennych. Natomiast okno znajdujące się nad budynkiem gospodarczym od strony działki nr [...] znajduje się w odległości, która nie narusza § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.
W skardze do Sądu wojewódzkiego K.F. i J.F. reprezentowani przez adwokata wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych podnosząc zarzuty naruszenia art. 7 i 8 k.p.a., argumentując analogicznie jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Orzekając o oddaleniu skargi Sąd I instancji uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa materialnego, ani też reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Podkreślił, że w niniejszej sprawie, ze względu na nieregularną granicę działki, w tej samej ścianie budynku mamy do czynienia z jednym oknem znajdującym się w odległości ok. 2,80 m od granicy działki nr [...] oraz z dwoma oknami usytuowanymi odpowiednio na parterze i na piętrze, znajdującymi się w odległości 4,40 m od granicy nieruchomości.
Jak podkreślił Sąd wojewódzki wykładnia gramatyczna § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie mogłaby wskazywać na to, że odstępstwo od standardowych warunków sytuowania budynku na działce budowlanej polega na zlokalizowaniu budynku dokładnie w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy. Jednakże wykładnia prawa to wiele czynności zmierzających do ustalenia znaczenia i zakresu tekstu prawnego. Dokonanie interpretacji przepisu wyłącznie na płaszczyźnie językowej, bez sięgnięcia do innych dyrektyw interpretacyjnych, niejednokrotnie prowadzi do wniosków sprzecznych z intencjami prawodawcy.
Sąd podkreślił, że pierwsze wydane na podstawie ustawy - Prawo budowlane rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.) w § 12 ust. 6 dopuszczało sytuowanie budynku na działce budowlanej w odległości mniejszej niż 3 m, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy. Także obowiązujące rozporządzenie w brzmieniu pierwotnym przewidywało w § 12 ust. 7 możliwość usytuowania budynku na warunkach określonych w tym przepisie w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki budowlanej, lecz nie mniejszej niż 1,5 m. Dokonanie więc interpretacji analizowanego przepisu wyłącznie przy zastosowaniu wykładni językowej nie odzwierciedla funkcji, jaką pełni to uregulowanie prawne oraz celu, z powodu którego prawodawca dopuszcza odstępstwo od standardowego warunku w zakresie sytuowania budynku na działce budowlanej.
Nie sposób przy tym racjonalnie uzasadnić, że możliwe jest usytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią, a nie jest dopuszczalne zlokalizowanie ściany budynku bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości większej niż 1,5 m, oczywiście po spełnieniu dalszych warunków wynikających z warunków technicznych. Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem, że ustalona w § 12 ust. 3 rozporządzenia odległość 1,5 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej nie może być rozumiana jako sztywna, lecz jako odległość minimalna stanowiąca gwarancję poszanowania interesu właściciela działki sąsiedniej.
Sąd I instancji wskazał, że bryła budynku w tej części była wybudowana legalnie, a przebudowana zgodnie z pozwoleniem z 1993 r. i nie ma podstaw do podważenia jej usytuowania. Pozostaje jedynie kwestia zamurowania spornego okna. Przy tym, ściana wypełniona luksferami nie jest traktowana jako ściana z otworami okiennymi, a jako ściana pełna, ze względu na brak możliwości penetracji wzrokowej. Z kolei dobudowany do budynku mieszkalnego budynek gospodarczy z wejściem od strony działki nr ew. [...] oraz przylegający do dz. nr [...], posiada otwór drzwiowy od ogrodzenia dzielącego posesje w odległości 4,5 m, co nie narusza przepisów. Powstał on w oparciu o pozwolenie budowlane i zatwierdzony projekt decyzją Wójta Gminy L. z [...] kwietnia 1993 r. Przy tym jedynie projektowana wnęka między budynkiem gospodarczym i mieszkalnym została w okresie późniejszym zabudowana, co jednak nie zmieniło położenia części budynku gospodarczego od strony działki nr [...]. Strony niezadowolone z wydania decyzji z [...] kwietnia 1993 r. miały możliwość wdrożenia odpowiednich procedur w celu jej zakwestionowania.
Prawidłowo zatem przedstawiony projekt zamienny przewiduje zamurowanie otworu okiennego znajdującego się na piętrze ściany budynku mieszkalnego, usytuowanej w odległości 2,80 m od działki nr [...] cegłą szklaną (luksfer).
Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli K.F. i J.F. reprezentowani przez adwokata, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść wyroku, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne jego niezastosowanie w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne toczące się przed organem przeprowadzone było wadliwie, a w szczególności nie ustalono wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, a polegających przede wszystkim na nieustaleniu w jakiej odległości od działki nr [...] znajduje się otwór okienny w budynku zlokalizowanym na działce nr [...] w L. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, że skarżący konsekwentnie w toku całego postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego podnosili, że budynek zlokalizowany na działce nr [...] w L. posiada otwór okienny od strony działki nr [...], będącej własnością J.F.
Okoliczność ta została pominięta zarówno przez organ jak i Sąd I instancji. W uzasadnieniu wyroku WSA w Gliwicach nie odniósł się do powyższej okoliczności, poprzestając na kwestii znajdującego się od strony działki otworu drzwiowego. Organ zaś w tym zakresie nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący dowodów, nie ustalił stanu faktycznego w sposób pełny i dokładny, a WSA w wyniku nieprawidłowej kontroli działalności administracji publicznej uchybień tych nie uwzględnił. Natomiast, według wyliczeń strony otwór okienny od strony działki nr [...] znajduje się w odległości ok. 3 m od strony granicy działki.
Wobec tego przynajmniej jedno okno znajduje się w odległości mniejszej niż określa to § 12 ust. 1 rozporządzenia, a zatem projekt zamienny nie doprowadził wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Do skargi kasacyjnej załączono fotografię, na której oznaczono sporne okno w budynku na działce nr [...].
W odpowiedzi na skargę kasacyjną D.K. i T.K. wnieśli o jej odrzucenie w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.
Z uwagi na brak podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, wymienionych enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej.
Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Analizowany przepis określany jest mianem "wynikowego" czy też mówiąc inaczej "instrukcyjnego". Stanowi on dla Sądu administracyjnego swoistą instrukcję, jakiej treści orzeczenie powinien on wydać uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, gdy stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dla skuteczności zarzutu opartego na wspomnianej regulacji konieczne jest powiązanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z naruszeniem konkretnych przepisów procesowych, których dopuścił się organ wydając zaskarżoną decyzję lub postanowienie, a nadto wykazanie, że uchybienie to w istotnym stopniu mogło wpłynąć na wynik sprawy, czyli kształtowało lub współkształtowało treść zaskarżonego orzeczenia. Przepis ten nie może, co do zasady, stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej.
W rozpatrywanej sprawie autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. omówionym wyżej wymogom nie sprostał, bowiem nie powiązał w/w przepisu z naruszeniem konkretnych przepisów procesowych przez organ, co czyni go nieskutecznym i uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jego merytoryczną kontrolę.
Co prawda, jak wynika z poglądu wyrażonego w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1, Lex nr 524941) niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej nie dyskwalifikuje skargi kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zawartych w niej zarzutów. Zatem w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie rodzaju naruszenia prawa i naruszonego przepisu, który wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić merytoryczną kontrolę zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy.
Mianowicie, treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, w której jej autor wyraźnie przywołał wadliwie zastosowane przez organ przepisy § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., pozwala przyjąć, że skarżący kasacyjnie w istocie podnoszą zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a nie jak wynika z petitum skargi kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść wyroku. Co prawda zarzut naruszenia przepisów prawa stosownych przez organ nie został wyraźnie powiązany z zarzutem naruszenia prawa przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w tym wypadku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., niemniej jednak możliwa jest merytoryczna kontrola tak zrekonstruowanego zarzutu.
Analizowany zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Otóż, nie mają racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że kwestia otworów okiennych w budynku zlokalizowanym na działce nr [...] od strony działki nr [...], nie została dostatecznie wyjaśniona przez organ. Przeczy temu bowiem wyraźnie lektura zaskarżonej decyzji. Na str. 6 jej uzasadnienia, w przedostatnim akapicie, organ drugiej instancji odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących odległości otworów okiennych od strony działki nr [...] wskazał na przepis § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia. Z kolei, co do okna znajdującego się nad budynkiem gospodarczym od strony działki nr [...] stwierdził, że znajduje się ono w odległości ok. 4 m, co spełnia przesłankę z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Stanowisko organu jest prawidłowe, znajduje bowiem odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy niniejszej. Mianowicie, jak wynika z przedłożonego przez inwestorów projektu budowlanego zamiennego wskazane na załączonej do skargi kasacyjnej fotografii okno w budynku mieszkalnym na działce nr [...], usytuowane nad budynkiem gospodarczym (oznaczone w odpowiedzi na skargę kasacyjną nr 1) znajduje się w ścianie zwróconej równolegle w stronę granicy działki nr [...], w odległości 4,3 m od granicy.
Zatem, wbrew temu co podnoszą bezskutecznie skarżący kasacyjnie powołując się na własne pomiary, jego usytuowanie nie narusza wymogów wynikających z przepisu § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Z kolei, drugie z okien (oznaczone w odpowiedzi na skargę kasacyjną nr 2), znajduje się w ścianie budynku usytuowanej prostopadle w stosunku do granicy działki nr [...], wobec czego określone przepisem § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wymogi odległościowe nie mają do niego zastosowania. Co prawda, zgodzić się przyjdzie z zarzutem skargi kasacyjnej, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie odniósł się z należytą starannością do podnoszonej przez skarżących kwestii zlokalizowania otworu okiennego od strony działki J.F., nie mniej jednak uchybienie w tym zakresie, wobec prawidłowych ustaleń organu drugiej instancji, należało ocenić jako nierzutujące na wynik sprawy.
Reasumując, skoro opracowany na potrzeby niniejszego postępowania projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego i gospodarczego daje prawną możliwość doprowadzenia wykonanych w tych budynkach robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ trafnie orzekł o jego zatwierdzeniu, udzielając inwestorom pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył nań obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie inwestycji. W rezultacie kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd I instancji orzekając o oddaleniu skargi nie naruszył przepisów obowiązującego prawa.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.