Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (zwany dalej WSA) wyrokiem z dnia 29 października 2004 r., sygn. akt II SA/Łd 1572/02, po rozpoznaniu skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (zwanego dalej SKO) z dnia [...] (Nr [...]) w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] ([...]). Sąd w uzasadnieniu wyroku obszernie prześledził przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego w sprawie, przedstawił wcześniejsze motywy odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej oraz skargi do WSA. W zasadniczym fragmencie swych rozważań Sąd stwierdził, iż obowiązujący w dacie wydawania zaskarżonej decyzji art. 40 ust. l i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm., zwaną dalej u.z.p.) stanowił, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji wójta (burmistrza, prezydenta) na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie z art. 43 tejże ustawy nie można było odmówić ustalenia takich warunków, jeżeli zamierzenie miało być zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednak stosownie do art. 40 ust. 4 u.z.p. decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawana była po uzgodnieniu z działającym w imieniu wojewody wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Co prawda organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji powołał się na uzgodnienie z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków z dnia 24 czerwca 2002r., ale w aktach administracyjnych tego uzgodnienia nie zamieszczono.
Ponadto organ odwoławczy oparł się w swej decyzji na niemożliwym do akceptacji przez Sąd poglądzie, iż stanowisko konserwatora zabytków wyrażane jest w sposób niesformalizowany. Nie powinno podlegać dyskusji, że owo stanowisko jest aktem współdziałania w procesie wydawania decyzji w rozumieniu art. 106 k.p.a., który to akt powinien być podjęty w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Stanowisko takie potwierdza orzecznictwo sądowe, np. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2001r., II SA/Gd 1010/99, w którym przyjęto, że na postanowienie wydane w postępowaniu przez organy konserwatorskie służy skarga do sądu administracyjnego. Także pogląd ten oparty jest na stanowisku przyjętym w uzasadnieniu uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 15 lutego 1999 r., OPK 14/98, ONSA 1999, z. 3, poz.
80. Brak owego aktu współdziałania (uzgodnienia) w połączeniu z poglądem dotyczącym jego "niesformalizowania" oraz zarzutami skarżącej dotyczącymi braku należytej ochrony łódzkich zabytków powoduje, że nie można uznać, iż decyzje organów administracji wydane w rozpoznawanej sprawie były zgodne z prawem.
Opisany wyrok WSA z dnia 29 października 2004 r. został zaskarżony skargą kasacyjną przez uczestnika postępowania - J. S.A. reprezentowanego przez umocowanego pełnomocnika w rozumieniu art. 175 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwaną dalej p.p.s.a.) W skardze zawarto wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi; ewentualnie o jego uchylenie, rozpoznanie skargi A. O. na decyzję SKO w [...] z dnia [...], oddalenie jej w całości i zasądzenie od A.O. na uczestnika postępowania kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych. Przeciwko wyrokowi sformułowano następujące zarzuty: 1) naruszenie poprzez błędną wykładnię przepisu art. 106 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 4 pkt 4 u.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji przez S.K.O);
2) naruszenie przepisu art. 145 § l pkt l lit a i c, art. 50, 57 § 1 pkt 3 i 152 p.p.s.a., mające wpływ na wynik sprawy. W związku z tym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi, ewentualnie o jego uchylenie, rozpoznanie skargi A. O. na decyzję S.K.O. w [...] z dnia [...], oddalenie jej w całości i zasądzenie od A. O. na rzecz wnoszącego kasację kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) wedle norm przypisanych. Główne wątki uzasadnienia skargi były następujące: z przepisów u.z.p nie wynika, aby pomiędzy wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu a uzgodnieniem, o którym mowa w art. 40 ust. 4 pkt 4 u.z.p. istniała zależność, o jakiej mowa w art. 106 k.p.a. Przepis art. 40 ust. 4 pkt 4 u.z.p. nakazuje aby organ wydający decyzję uzgodnił zawarte w niej stanowisko z wojewódzkim konserwatorem zabytków, nie stanowi jednak, że brak takiego uzgodnienia powoduje niemożność wydania decyzji. Art. 40 ust.4 pkt 4 u.z.p. nakłada na organ ustalający warunki zabudowy i zagospodarowania terenu obowiązek uzgodnienia decyzji lecz nie uzależnia jej wydania od zajęcia stanowiska przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Sąd dokonał w konkretnym przypadku wykładni rozszerzającej i nie wziął pod uwagę treści 43 u.z.p. Dodatkowym argumentem przemawiającym za nietrafnym rozstrzygnięciem Sądu jest porównanie treści art. 32 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.-Prawo budowlane (w skardze nie podano miejsca publikacji ustawy) z brzmieniem art. 40 ust. 4 pkt 4 u.z.p. Obie powołane ustawy pochodzą z tej samej daty, co powinno wskazywać na to, że gdyby ustawodawca rzeczywiście chciał uzależnić wydanie decyzji od uzyskania pozwoleń, opinii lub uzgodnień innego organu to byłoby to wyraźnie w sposób nie budzący wątpliwości wyrażone. I tak na etapie pozwolenia na budowę w art. 32 ust. l pkt 2 – Prawa budowlanego wyraźnie postanowiono, że pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane dopiero po uprzednim uzyskaniu przez inwestora wymaganych przepisami szczególnymi pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów; ten przepis w przeciwieństwie do art. 40 ust. 4 pk 4 u.z.p. uzależnia (w rozumieniu art. 106 k.p.a.) wydanie pozytywnej decyzji od uzyskania stanowiska innych organów. Przepis art. 40 ust. 4 pkt 4 u.z.p. nakładał jedynie na organ obowiązek dokonania konkretnego uzgodnienia, gdzie miał zastosowania art.106 k.p.a. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że Wojewódzki Konserwator Zabytków wiedział o toczącym się postępowaniu w sprawie i merytorycznie wypowiedział się pozytywnie o treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na co wskazuje treść powołanych w skardze pism Urzędu Miasta [...] (Wydziału Ochrony Środowiska, Wydziału Urbanistyki i Architektury oraz odręczna notatka Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków umieszczona na projekcie decyzji). Z samej zasady stanowisko organu współdziałającego nie rozstrzygało w tym przypadku o istocie sprawy, ani nie kończyło postępowania, miało jedynie znaczenie pomocnicze i dowodowe.
A. O. skarżąc do WSA decyzję SKO nie wykazała w skardze oraz wcześniejszym postępowaniu administracyjnym swego interesu prawnego. Pogląd ten ma szczególne znaczenie po dacie 5 grudnia 2002 r. kiedy inwestor uzyskał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2004 r., sygn. akt II SA/Łd 583/03 WSA w Łodzi oddalił skargę A. O. w przedmiocie owej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Na końcu skargi kasacyjnej wskazano bezprzedmiotowość pkt 3 sentencji zaskarżonego wyroku o jego niewykonalności do czasu uprawomocnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Skarga kasacyjna została wniesiona przez uprawnionego pełnomocnika w rozumieniu art. 175 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), nie zachodzą też inne przeszkody formalne do rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zaznaczyć jednak wypada, że w skardze kasacyjnej nie wskazano wyraźnie na podstawy kasacji określone w art. 174 p.p.s.a. Sposób sformułowania zarzutów oraz ich uzasadnienie wskazuje, że podstawy zarzutów pośrednio wywiedziono z art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 106 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 4 pkt 4 u.z.p. Zarzut ten nie jest trafny. Art. 106 k.p.a. reguluje procedurę współdziałania organów przy wydawaniu decyzji administracyjnych. Przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do przeprowadzenia procedury współdziałania. Obowiązek współdziałania organów przy wydawaniu decyzji ma swoje źródło w przepisach prawa materialnego, które mogą uzależniać rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji publicznej prowadzący postępowanie od zajęcia stanowiska przez inny organ. Prawo materialne określa nie tylko obowiązek współpracy organów przy wydawaniu decyzji, ale także określa formę, jaką w danej sprawie ta współpraca przybiera (por. wyrok NSA z 5.07.2001r., IV SA 323/99, niepublikowany). Unormowania zawarte w art. 106 k.p.a. znajdują zastosowanie w przypadkach, gdy przepisy szczególne, ustanawiające obowiązek zajęcia stanowiska przez inny organ, nie przewidują odmiennych regulacji. Dodać do tego trzeba, że omawiane regulacje mają niewątpliwie określone funkcje gwarancyjne dla stron i pozostałych uczestników postępowania administracyjnego.
Wedle poglądu wyrażonego w skardze kasacyjnej art. 40 ust. 4 pkt 4 u.z.p. nie stanowił o powinności uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków przy zastosowaniu trybu określonego w art. 106 k.p.a. bowiem mogło to nastąpić w sposób niesformalizowany. Wskazanego zapatrywania Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela w związku z czym zasługuje na aprobatę stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, iż stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków było aktem współdziałania w procesie wydawania decyzji w rozumieniu art. 106 k.p.a. To prawda, że pogląd wyrażony przez Sąd pierwszej instancji nie jest bezdyskusyjny, zwłaszcza w piśmiennictwie. Zapatrywanie o niesformalizowanym trybie stosowania przepisu art. 40 ust. 4 pkt 4 wyraził
E. Radziszewski: Komentarz do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Warszawa 2002, s. 107; zgoła odmienny pogląd prezentuje E. Bąkowski: Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,Warszawa 2001, s.92-93. Stanowisko o sformalizowanym trybie stosowania przepisu art. 40 ust. 4 pkt 4 u.z.p., który zasługuje na akceptację, stanowczo wyraził Naczelny Sąd Administracyjny (co zasadnie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku) w motywach uchwały składu pięciu sędziów z 15 lutego 1999r., OPK 14/98 (ONSA 1999 r., z. 3, poz. 800). Sąd w tym wypadku przyjął, iż odmowa uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przez wojewódzkiego konserwatora zabytków w odniesieniu do obszarów objętych ochroną konserwatorską (...) oznacza, że nie można ustalić dla zamierzonej inwestycji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wynika z uzasadnienia powołanej uchwały, przez odmowę uzgodnienia decyzji należy rozumieć, wydanie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków stosownego postanowienia.
W tym przypadku organ wydający decyzję jest związany stanowiskiem organu współdziałającego i nie może we własnym zakresie oceniać zasadności tego stanowiska. Nie ulega wątpliwości, iż w sprawie objętej skargą kasacyjną nie zapadło jakiekolwiek postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wydane na podstawie art. 40 ust. 4 pkt 4 u.z.p. w zw. z art. 106 k.p.a. W tych okolicznościach nie mają doniosłości argumenty zawarte w uzasadnieniu skargi nawiązujące do rozwiązań Prawa budowlanego, które dotyczą innego postępowania, opartego na innych podstawach prawnych.
W zarzutach skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 50, 57 § 1 pkt 3 i art.152 p.p.s.a. Z uzasadnienia skargi nie wynika wystarczająco jasno na czym polegało w konkretnym przypadku naruszenie przez WSA art. 50 p.p.s.a., który składa się z dwu paragrafów, na żaden z nich nie zwrócono szczególnej uwagi. Jednoznacznie nie wykazano na czym miałoby polegać naruszenie przepisu art. 57 § l pkt 3 p.p.s.a. Częściową odpowiedź na wskazane zarzuty można znaleźć w jednym z ostatnich fragmentów uzasadnienia skargi, gdzie stwierdzono, że A. O. wnosząc skargę do WSA na decyzję SKO z dnia [...] nie wskazała w niej swego interesu prawnego. Takiego interesu po stronie A.O. zabrakło po dacie 5 maja 2002r. kiedy to inwestor, tj. J. S.A. uzyskał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę zaś WSA w Łodzi wyrokiem z dnia 21 grudnia 2004 r. (sygn. akt II SA/Łd 583/03) oddalił skargę A.O. w przedmiocie owej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Opisany zarzut nie ma wystarczającego uzasadnienia, by zasługiwał na uwzględnienie. Inwestor brał udział we wszystkich fazach postępowania administracyjnego, które było wszczynane w inicjatywy A.O.; w żadnym miejscu nie była kwestionowana legitymacja A.O. jako strony co inwestor mógł czynić. Nic nie wskazuje na to, by argument ten był podnoszony w postępowaniu przed WSA dotyczącym pozwolenia budowlanego. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik uczestnika postępowania – J. S.A. oświadczył, że A. O. jest właścicielką nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której jest planowana inwestycja, nie ma jednak pewności, czy tak jest w istocie.
Nie było podstaw do zastosowania zawartego w alternatywnym wniosku skargi kasacyjnej przepisu art. 188 p.p.s.a. skoro w treści skargi i jej uzasadnieniu nie wskazano na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy
W uzasadnieniu skargi trafnie wskazano, iż Sąd pierwszej instancji bezzasadnie zastosował w odniesieniu do zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przepis art. 152 p.p.s.a. stwierdzając w pkt 3 sentencji o tym, że "zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się (...) wyroku"; w przypadku tego rodzaju decyzji istotnie pkt 3 wyroku był zbyteczny. Wskazanego uchybienia nie można jednak traktować jako naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Wyłożone dotychczas powody uzasadniały oddalenie skargi kasacyjnej zgodnie z art. 184 w zw. z art. 181, 183 § 1 wobec braku stwierdzenia okoliczności wskazanych w art. 183 § 2 oraz w zw. z art. 12 p.p.s.a. Brzmienie art.204 pkt 2 p.p.s.a. nie stwarzało podstaw do zasądzenia na rzecz pełnomocnika kosztów postępowania kasacyjnego.