Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Wojewoda Ś. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek H. W. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] zawierającej pozwolenie na rozbudowę budynku mieszkalnego z przebudową poddasza na cele mieszkalne przy ulicy [...] w S.. Wcześniej wydane decyzje w tej sprawie zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2004 r. (sygn. akt 7/IV SA 4574/02). Rozpoznając sprawę ponownie organ stwierdził, że H. W. nie posiada własnego interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...], gdyż należąca do niej nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...], nie graniczy z będącą terenem inwestycji działką oznaczoną numerem ewid. [...]. Obie te nieruchomości są bowiem rozdzielone drogą oznaczoną jako działka nr [...], stanowiącą własność Skarbu Państwa.
Nie będąc więc właścicielką nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji H. W. nie jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, co uzasadnia umorzenie wszczętego postępowania nieważnościowego.
Od wymienionej decyzji H. W. wniosła odwołanie, kwestionując ustalenie, że nie jest ona stroną postępowania i podnosząc, iż droga oznaczona numerem [...] stanowi jej własność.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] podzielając jej ustalenia i prawną ocenę stanu faktycznego.
H. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Zarzuciła decyzji naruszenie art. 28 k.p.a., art. 105 k.p.a., art. 138 § 1 k.p.a., art. 157 § 2 i 3 k.p.a. oraz wniosła o jej uchylenie.
Wskazała, iż była uczestnikiem postępowania o zasiedzenie nieruchomości nr [...], o czym świadczy orzeczenie Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] o sygn. akt [...] oddalające wniosek Skarbu Państwa o zasiedzenie ww. działki. Zdaniem skarżącej przeczy to twierdzeniom organu jakoby nie była uczestnikiem tego postępowania a Skarb Państwa był właścicielem działki nr [...].
Ponadto wskazała, że działka nr [...] nie jest drogą publiczną, ponieważ nie została zakwalifikowana do sieci dróg miejskich. Jest to zwykła miedza należąca do jej działki nr [...], dlatego też skarżąca ma interes prawny i jest stroną w sprawie pozwolenia na budowę.
Wyrokiem z dnia 13 października 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. Sąd wskazał w uzasadnieniu tego wyroku, że prawo żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przysługuje – zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. – stronie postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skarżąca, zgodnie z prawidłowymi ustaleniami organów administracyjnych, nie jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę z dnia [...], bowiem inwestycja objęta tym pozwoleniem ma być zrealizowana na działce niegraniczącej bezpośrednio z należącą do niej działką oznaczoną numerem [...]. Obie te nieruchomości są oddzielone drogą oznaczoną jako działka nr [...] a H. W. w żaden sposób nie udokumentowała swoich praw do tej nieruchomości. Skarżąca nie posiada więc interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę a wszczęte na jej wniosek postępowanie zostało prawidłowo umorzone.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2006 r. zaskarżyła skargą kasacyjna H. W. zastąpiona przez radcę prawnego Z. W.. Zarzuciła mu naruszenie przepisów art. 28 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz art. 105, 131, 138, 156 § 1 i art. 157 § 2 i § 3 k.p.a. przez ich błędne zastosowanie. Uzasadniając te zarzuty skarżąca podniosła, iż organy bezpodstawnie uznały, że nie jest ona stroną postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na rozbudowę budynku na działce nr [...], mimo że działka ta graniczy z nieruchomością skarżącej o numerze [...]. Znajdująca się pomiędzy tymi działkami droga oznaczona nr [...] stanowi bowiem też część nieruchomości skarżącej, gdyż została wydzielona z jej działki a Skarb Państwa, na rzecz którego była zapisana w ewidencji gruntów, przegrał sprawę o nabycie jej własności przez zasiedzenie.
Rozbudowywany budynek oddziałuje na nieruchomość skarżącej, co uzasadnia istnienie jej interesu prawnego w sprawie o pozwolenie na jego budowę i w sprawie o stwierdzenie nieważności tego pozwolenia. Przyjęcie wniosku przeciwnego nastąpiło na skutek błędnej interpretacji art. 28 k.p.a. Z tych względów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub uwzględnienie skargi oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasadnie zarzuciła naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 28 k.p.a. przez uznanie, że skoro działka skarżącej (nr [...]) nie graniczy bezpośrednio z terenem, na którym znajduje się rozbudowywany budynek (działka nr [...]), to tym samym skarżąca nie ma interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę tego budynku, a także o stwierdzenie nieważności tego pozwolenia. Pomijając już kwestię własności rozdzielającej obie wymienione wyżej nieruchomości działki nr [...] (która jest sporna), należy zauważyć, iż jest to wąska droga gruntowa a jej istnienie wcale nie musi przesądzać o tym, czy sporna inwestycja oddziałuje, czy nie, na działkę nr [...]. Ustalając, iż działka skarżącej nie jest nieruchomością sąsiadującą z terenem inwestycji – co zdaniem organów i WSA – decyduje o braku interesu prawnego skarżącej w niniejszym postępowaniu, przyjęto błędne rozumienie pojęcia "nieruchomości sąsiadującej".
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyjaśnione bowiem zostało, iż przez nieruchomości sąsiednie należy rozumieć nie tylko działki gruntu bezpośrednio ze sobą graniczące, ale także nieruchomości nieposiadające wspólnej granicy, lecz pozostające w zasięgu swoich wpływów lub w związku gospodarczym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1178/04, Lex nr 179104). O interesie prawnym właścicieli nie decyduje bowiem fakt, iż dwie działki ze sobą bezpośrednio graniczą, lecz to, że jedna z nich znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji lokalizowanej na drugiej działce (por. wyrok NSA z 5 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1865/04 oraz Komentarz do Prawa budowlanego, pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck 2006, s. 327). Skoro więc H. W. twierdziła, że sporna inwestycja oddziałuje na jej nieruchomość, to – pomijając problem zasadności tych twierdzeń – mogło to stanowić uzasadnienie jej interesu prawnego w rozpoznawanej sprawie.
Należy też zauważyć, że odmawiając skarżącej praw strony WSA nie wskazał i nie uzasadnił na podstawie jakich przepisów prawa materialnego prawa te ustala. Sąd nie zauważył, podobnie jak i organy rozpoznające sprawę, że ogólna definicja strony w sprawie o pozwolenie na budowę z art. 28 k.p.a. z dniem 11 lipca 2003 r. została zawężona przepisem art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. W obecnie obowiązującym stanie prawnym ta zawężająca definicja za stronę w tych postępowaniach każe uznać inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Skoro więc obecnie stroną są osoby mające wymienione prawa do nieruchomości będącej "w obszarze oddziaływania obiektu" a niesąsiadujące bezpośrednio z gruntem, na którym obiekt ten jest usytuowany, to argument ten przemawia za co najmniej takim samym rozumieniem interesu prawnego w sprawie o pozwolenie na budowę na gruncie art. 28 k.p.a.
Skarga kasacyjna zasadnie zarzuciła więc naruszenie w sprawie prawa materialnego, co uzasadniało uwzględnienie skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Dlatego na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 tej ustawy orzeczono jak w sentencji. Zasądzone na rzecz skarżącej koszty postępowania składają się z uiszczonych przez nią wpisów sądowych i wynagrodzenia adwokata.