Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 lipca 2019r., sygn. akt VII SA/Wa 389/19, oddalił skargę M. S. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie powołania specjalnej komisji stwierdzającej przygotowanie lekarza do wykonywania zawodu.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji zaskarżoną uchwałą Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej utrzymało w mocy uchwałę nr [...] Okręgowej Rady Lekarskiej w [...] z dnia [...] września 2018 r. w przedmiocie powołania specjalnej komisji stwierdzającej przygotowanie lekarza M. S. do wykonywania zawodu.
W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że Okręgowa Rada Lekarska w [...] podjęła ww. uchwałę, po tym jak powzięła uzasadnione podejrzenie niedostatecznego przygotowania zawodowego lekarza. Kierownik odbywanej przez niego specjalizacji poinformował, że nie widzi dalszej możliwości prowadzenia jej, ponieważ lekarz ma brak znajomości języka polskiego w stopniu umożliwiającym chociażby minimalne nawiązanie bezpośredniego kontaktu z chorym. Znajomość języka polskiego nie pozwala też lek. M. S. na prowadzenie dokumentacji medycznej, a także posługiwanie się powszechnie stosowanym systemem informatycznym AMMS. Zdaniem kierownika specjalizacji, dalsze prowadzenie specjalizacji byłoby krzywdą dla tego lekarza, gdyż brak jest podstaw do przypuszczenia, że planowany program specjalizacji będzie wypełniony przez niego w stopniu dostatecznym, zaś aktualna znajomość języka polskiego pozwoli na zdanie egzaminu końcowego.
Ponadto [...] Urząd Wojewódzki w [...] wszczął, na wniosek kierownika specjalizacji, postępowania w sprawie skreślenia M. S. z rejestru lekarzy odbywających szkolenie specjalizacyjne na obszarze województwa [...].
Rozpoznając odwołanie od orzeczenia organu pierwszej instancji Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej stwierdziło, że nie ma podstaw do uchylenia ww. uchwały.
W ocenie organu podnoszone w odwołaniu okoliczności tj. uzyskanie przez M. S. prawa wykonywania zawodu na podstawie uchwały Okręgowej Rady Lekarskiej w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., ukończenie przez niego studiów drugiego stopnia w języku polskim, uzyskanie stopnia naukowego doktora nauk medycznych, jak również ukończenie intensywnego kursu języka polskiego, nie stanowią w kontekście sprawy dowodu potwierdzającego należyte przygotowania do wykonywania zawodu lekarza z punktu widzenia znajomości języka polskiego, w stopniu niezbędnym do wykonywania zawodu lekarza. Właściwą do zbadania stanu przygotowania zawodowego lekarza w tym zakresie będzie komisja powołana w trybie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 617 ze zm.) – dalej: "ustawa o zawodach lekarza i lekarza dentysty", która wyda opinię.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na opisaną powyżej uchwałę, wniósł M. S., zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 i art. 11 K.p.a., które miało wpływ na treść zaskarżonej uchwały, poprzez nierozpoznanie zarzutów podniesionych w odwołaniu od uchwały Okręgowej Izby Lekarskiej w [...], 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 9, art. 77, art. 80 i art. 136 § 1 K.p.a., które mogło mieć wpływ na treść zaskarżonej uchwały, poprzez poczynienie ustaleń faktycznych w sposób dowolny, w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 57 ust. 2 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, które mogło mieć wpływ na treść zaskarżonej uchwały, poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej uchwały, 4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 40 § 2 K.p.a., poprzez doręczenie zaskarżonej uchwały bezpośrednio stronie, podczas gdy w sprawie został ustanowiony pełnomocnik, 5. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 11 ust. 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której brak jest jakichkolwiek podstaw, by podejrzewać niedostateczne przygotowanie zawodowe lekarza - dr M. S., 6. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 czerwca 2009 r. w sprawie zakresu znajomości języka polskiego w mowie i piśmie, niezbędnej do wykonywania zawodu lekarza, lekarza dentysty na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, oraz egzaminu ze znajomości języka polskiego niezbędnej do wykonywania zawodu lekarza, lekarza dentysty (Dz. U. z 2009 r., Nr 108, poz. 908) – dalej "rozporządzenie", poprzez ich niewłaściwe zastosowanie do skarżącego, który jest obywatelem polskim.
Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) – dalej: "P.p.s.a." o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości oraz uchwały organu pierwszej instancji w całości. Nadto, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a, wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów: decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] stwierdzającej nabycie obywatelstwa polskiego przez M. S., kopii paszportu M. S. na okoliczność ustalenia, że skarżący jest obywatelem polskim.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za niezasadną.
W ocenie tego Sądu, Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej miało podstawy do przyjęcia, że orzeczenie organu pierwszej instancji jest uzasadnione w okolicznościach niniejszej sprawy. Zaistniały bowiem przesłanki wynikające z dyspozycji art. 11 ust. 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty. Jak wskazał Sąd meriti, dla oceny zaistnienia uzasadnionego podejrzenia niedostatecznego przygotowania zawodowego lekarza wystarczające jest posiadanie danych, na podstawie których można zasadnie powziąć wątpliwość co do przygotowania lekarza. Takim dowodem było, opisane powyżej, pismo kierownika specjalizacji z dnia [...] czerwca 2018 r. skierowane do Prezesa [...] Izby Lekarskiej, odzwierciedlające brak praktycznej nieumiejętności posługiwania się językiem polskim w zakresie koniecznym dla prawidłowego wykonywania zawodu lekarza. Stwierdzono w nim, że lekarz nie włada językiem polskim w stopniu chociażby minimalnym do nawiązania bezpośredniego kontaktu z chorym.
Ponadto, znajomość języka polskiego nie pozwala też M. S. na prowadzenie dokumentacji medycznej, a także posługiwanie się powszechnie stosowanym systemem informatycznym AMMS. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, w oparciu o ww. dowód wykazano zaistnienie uzasadnionego podejrzenia niedostatecznego przygotowania zawodowego lekarza M. S. do wykonywania zawodu.
Dalej Sąd pierwszej instancji podniósł, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ odwoławczy odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Wskazał, że uzyskanie przez M. S. prawa wykonywania zawodu na podstawie uchwały Okręgowej Rady Lekarskiej w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., ukończenie przez niego studiów drugiego stopnia w języku polskim oraz uzyskanie stopnia naukowego doktora nauk medycznych, jak również ukończenie intensywnego kursu języka polskiego, nie stanowi dowodu potwierdzenia należytego przygotowania do wykonywania zawodu lekarza oraz nie dowodzi znajomości języka polskiego w stopniu niezbędnym do wykonywania zawodu lekarza. Podobnie organ stwierdził, że nie stanowi o dostatecznej znajomości języka polskiego, w tym terminologii medycznej legitymowanie się przez M. S. decyzją Wojewody [...] z 30 grudnia 2010 r. o nabyciu przez niego obywatelstwa polskiego. Uchwały organu samorządu lekarskiego nie są decyzjami administracyjnymi (por. NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 273/15, LEX nr 2034091).
Organy samorządu lekarskiego, powinny jednak uwzględnić nakazy, jakie ustanawiają przepisy K.p.a. Wśród tych nakazów znajduje się bez wątpienia obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
W ocenie Sądu meriti, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., organy prowadzące niniejsze postępowanie zebrały i rozpatrzyły dostępny materiał dowodowy, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W końcowym rozstrzygnięciu, którym była zaskarżona uchwała, dano wyraz stanowisku co do ustalonego stan faktycznego oraz temu jakie dowody przemawiają za podjętym rozstrzygnięciem, jakie zaś nie mogły zostać i nie zostały uwzględnione.
Jak wskazał Sąd Wojewódzki, lekarz z mocy ustawy, ma prawo kwestionować już samą możliwość powołania komisji lekarskiej w przedmiotowym w sprawie zakresie. Uchwała o powołaniu komisji nie przesądza jednak o końcowym rozstrzygnięciu sprawy związanej z przygotowaniem językowym do wykonywania zawodu lekarza przez skarżącego. Wykaże to powołana komisja, zaś dopiero jej ustalenia i wyniki będą stanowić asumpt do dalszych decyzji względem lekarza. Ponadto, zdaniem Sądu pierwszej instancji wbrew zarzutom skargi, oparte na art. 108 § 1 K.p.a. nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności, ocenić należy za dopuszczalne. W uzasadnieniu uchwały organu pierwszej instancji przedstawiono trafną argumentację dotyczącą pilnej konieczności ochrony zdrowia i życia ludzkiego pacjentów lekarza M. S., który wykonuje aktywnie zawód, odbywając specjalizację z zakresu chirurgii ogólnej. Uzasadnione wątpliwości, co do możliwości swobodnego posługiwania się językiem polskim przez lekarza, wiążą się z realnym niebezpieczeństwo dla pacjentów.
Zdaniem Sądu meriti, wbrew twierdzeniom skargi, orzeczenie takie jak w zaskarżonej i poprzedzającej ją uchwale mogło zostać oparte na art. 11 ust. 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty. Zdolność posługiwania się językiem polskim stanowi bowiem w sposób oczywisty niezbędny element przygotowania do należytego wykonywania obowiązków zawodowych lekarza. Także powołanie w skład komisji specjalistów z zakresu chirurgii ogólnej odpowiada realizowanej przez skarżącego specjalizacji. W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie chodzi o kompetencje w zakresie języka polskiego w ogóle ale o kompetencje w zakresie posługiwania się nim przy wykonywaniu zawodu lekarza w określonej specjalizacji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. S. Zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art, 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 77, art. 80, art. 136 i 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 57 ust 2 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, poprzez przyjęcie, że organ administracyjny prawidłowo przeprowadził postępowanie w przedmiocie wydania uchwały o powołaniu specjalnej komisji stwierdzającej przygotowanie lekarza M. S. do wykonywania zawodu, podczas gdy Okręgowa Rada Lekarska oraz Naczelna Rada Lekarska przeprowadziły postępowanie przy braku wszechstronnej i wnikliwej oceny całego materiału dowodowego, a uzasadnienie zaskarżonej uprzednio uchwały sporządzono w sposób błędny i nienależyty;
- 2) art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez przyjęcie stanu faktycznego niezgodnego z rzeczywistością, co doprowadziło do błędnego ustalenia przez Sąd Wojewódzki, że w sprawie istnieje uzasadnione podejrzenie niedostatecznego przygotowania zawodowego lekarza.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał przede wszystkim, że zaskarżona uchwała pozbawiona jest nie tylko podstawy prawnej (§ 1 rozporządzenia nie mógł mieć zastosowania w stosunku do skarżącego, gdyż nie jest on cudzoziemcem, bowiem posiada obywatelstwo polskie), ale również jakichkolwiek podstaw faktycznych do jej wydania. Co więcej, prawo wykonywania zawodu lekarza Okręgowa Rada Lekarska w [...] nadała M. S. jako obywatelowi polskiemu. Mając powyższe na względzie, powołany wyżej przepis, zdaniem autora skargi kasacyjnej, nie może stanowić podstawy do powołania komisji lekarskiej dla oceny przygotowania do wykonywania zawodu przez skarżącego kasacyjnie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 i 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie zrzekł się w jej imieniu rozprawy, a strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.).
Dokonując zatem oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie.
Nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W niniejszej sprawie żadna z powyższych przesłanek nie znajduje zastosowania, bowiem Sąd Wojewódzki w sposób kompleksowy i spójny wskazał przebieg postępowania administracyjnego, następnie rozważania dotyczące stanu faktycznego i prawnego, jak również odniósł się do poszczególnych twierdzeń skarżącego.
Stosownie do treści art. 11 ust. 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, jeżeli okręgowa rada lekarska stwierdzi, że istnieje uzasadnione podejrzenie niedostatecznego przygotowania zawodowego lekarza, powołuje komisję złożoną z lekarzy o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych, która wydaje opinię o przygotowaniu zawodowym tego lekarza. Wbrew zarzutom skargi należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że ocenę czy zachodzi "uzasadnione podejrzenie niedostatecznego przygotowania zawodowego lekarza", ustawodawca pozostawił uznaniu okręgowej rady lekarskiej. O nieprawidłowościach występujących w stosunku do osoby skarżącego jako lekarza poinformował okręgową radę kierownik odbywanej przez skarżącego specjalizacji w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. Jego zdaniem uzasadnione jest podejrzenie niedostatecznego przygotowania zawodowego skarżącego, gdyż ma on braki w znajomości języka polskiego w stopniu umożliwiającym chociażby minimalne nawiązanie bezpośredniego kontaktu z chorymi.
Wskazane w powyższym piśmie okoliczności pozwalają więc przyjąć, że zachodzi uzasadnione podejrzenie niedostatecznego przygotowania zawodowego skarżącego. Zasadnym zatem było powołanie Komisji właściwej do zbadania stanu przygotowania zawodowego lekarza. Zadaniem Komisji Lekarskiej będzie zaś dopiero zweryfikowanie informacji zawartych ww. piśmie. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że pojęcie uzasadnionego podejrzenia jest właściwe zarówno dla prawa karnego, jak i dla prawa administracyjnego (por. np. art. 100 ust. 3 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze, tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1393 z późn. zm.; art. 27b i 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1412). Podjęcie postępowania w sprawie administracyjnej na podstawie jedynie podejrzenia, (kwalifikowanego jako uzasadnione), stanowi bowiem element ochrony dóbr prawnych – w analizowanym wypadku życia i zdrowia pacjentów.
Celem postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez radę jest stwierdzenie podstaw do przyjęcia, że uzasadnione podejrzenie rzeczywiście zaistniało, tzn. że wystąpiły lub co najmniej mogły wystąpić fakty, na które się powoływano w zawiadomieniu, i czy doniesienie o możliwości zaistnienia sytuacji niedostatecznego przygotowania lekarza do wykonywania zawodu jest wiarygodne (zob. E. Zielińska, Komentarz do art. 11 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, LEX 2014). Dopiero na podstawie opinii komisji, o której mowa w ust. 1 art. 11 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, okręgowa rada lekarska może zobowiązać lekarza do odbycia uzupełniającego przeszkolenia. Jednakże, co wymaga podkreślenia, nawet w przypadku negatywnej opinii (w zależności od jej treści), okręgowa rada lekarska może nie zobowiązywać lekarza do odbycia uzupełniającego przeszkolenia (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. II GSK 193/14, LEX nr 1658374).
Zatem powodem powołania przedmiotowej komisji jest samo uzasadnione podejrzenie niedostatecznego przygotowania zawodowego lekarza, które w rozpoznawanej sprawie, jak już wykazano wyżej występuje, ale w żaden sposób nie przesądza to jeszcze o istnieniu po stronie skarżącego opisywanych uchybień. Tym samym w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, art. 9, art. 77, art. 80, art. 136 i art. 107 § 3 K.p.a.
Co zaś się tyczy podniesionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutu niewłaściwego zastosowania w stosunku do skarżącego § 1 rozporządzenia to wskazać należy, że rozporządzenie to nie ma zastosowania do skarżącego, ponieważ jest on obywatelem polskim.
W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna jako niemająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 P.p.s.a.