Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skarg Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie oraz Stowarzyszenia Pracownia na rzecz Wszystkich Istot z siedzibą w Bystrej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, w punkcie I. odrzucił skargę Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie, natomiast w punkcie II. oddalił skargę Stowarzyszenia Pracownia na rzecz Wszystkich Istot z siedzibą w Bystrej.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia 10 lutego 2012 r. Burmistrz Andrychowa orzekł o odmowie wydania dla A. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie prowadzonej stacji narciarskiej o wyciąg krzesełkowy, system sztucznego zaśnieżania i oświetlenie.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A.R.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie, a także Stowarzyszenie B. Odrzucając skargę Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 76 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa"), w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez starostów, dyrektorów regionalnych dyrekcji Lasów Państwowych lub organów wykonawczych gmin (a więc wójta, burmistrza, prezydenta), Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska kieruje wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W przypadku skierowania takiego wystąpienia, Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu przed sądem administracyjnym.
Sąd I instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, że w tej sprawie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie kierował żadnego wystąpienia do organów administracyjnych przed wniesieniem skargi. Tym samym nie przysługuje temu organowi prawo do wniesienia skargi.
W ocenie Sądu I instancji, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie może więc wnieść skargi z pominięciem etapu postępowania administracyjnego, tj. jeżeli wcześniej nie skierował wystąpienia i nie nabył statusu analogicznego ze statusem strony postępowania. Za wystąpienie, o którym mowa w art. 76 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku nie może być uznana skarga, a to dlatego, że jej adresatem jest wojewódzki sąd administracyjny, a nie właściwy organ wydający decyzję środowiskową.
Skargę kasacyjną od postanowienia zawartego w punkcie I. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 76 ust. 1 – 2 ustawy środowiskowej, polegającą na przyjęciu, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska może występować na prawach strony w postępowaniu administracyjnym jedynie w przypadku, gdy uprzednio brał udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony poprzez np. zaskarżenie decyzji środowiskowej. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.
Stosownie do treści art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej "p.p.s.a.") uprawnionymi do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi został w art. 50 § 2 p.p.s.a. rozszerzony o inne podmioty, którym ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Zgodnie zaś z art. 76 ust. 1 ustawy środowiskowej w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez organy, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 2-4, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska kieruje wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji.
W przypadku skierowania wystąpienia, o którym mowa w ust. 1, Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu przed sądem administracyjnym (art. 76 ust. 2 ustawy środowiskowej).
Przedmiotowe wystąpienie jest więc pierwszą czynnością jaka musi zostać podjęta przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w konkretnej sprawie, jeszcze na etapie postępowania administracyjnego. Oznacza to, że aby Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzyskał uprawnienia analogiczne z uprawnieniami strony musi przede wszystkim skierować wystąpienie w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego (środowiskowego). Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie może więc wnieść skargi z pominięciem etapu postępowania administracyjnego, tj. jeżeli wcześniej nie skierował wystąpienia i nie "nabył" statusu analogicznego ze statusem strony postępowania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2613/11, LEX nr 1104201). Za wystąpienie, o którym mowa w art. 76 ust. 1 ustawy środowiskowej nie może być uznana skarga. Jej adresatem jest bowiem sąd administracyjny, natomiast adresatem wystąpienia jest właściwy organ wydający decyzję środowiskową (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 523/11, LEX nr 1110359).
W niniejszej sprawie bezspornym jest, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie wniósł wystąpienia, o którym mowa w art. 76 ust. 1 cytowanej ustawy, w konsekwencji brak było po stronie organu uprawnienia do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zatem Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę jako wniesioną przez podmiot nieuprawniony.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej odmiennej interpretacji cytowanego przepisu nie uzasadnia jego wykładnia celowościowa, zmierzająca do zapewnienia Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska możliwości podejmowania wszelkich działań mających eliminować zagrożenia dla środowiska. Nie ulega wątpliwości, że kompetencje do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, zwłaszcza przez podmioty, które nie są bezpośrednio zainteresowane w rozstrzygnięciu (nie są stronami postępowania administracyjnego), należy wykładać ściśle, bowiem co do zasady to podmiot legitymujący się interesem prawnym jest uprawniony do wniesienia skargi. Udział Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w postępowaniu jest więc regulacją wyjątkową, a wyjątków, zgodnie z regułami wykładni, nie należy wykładać rozszerzająco. Niewątpliwie celem przepisu art. 76 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej jest zapewnienie wspomnianej wyżej możliwości podejmowania działań mających eliminować zagrożenia dla środowiska.
Działanie te muszą mieć jednak odpowiednią formę, którą ustawodawca określił jako "wystąpienie". Oznacza to, że takie wystąpienie niewątpliwie kierowane musi być do właściwego organu, którego właściwość będzie zależna od charakteru wystąpienia i określana na podstawie odrębnych przepisów. Wskazanie w art. 76 ust. 2 ustawy środowiskowej, że w przypadku skierowania wystąpienia, Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska przysługują prawa strony także w postępowaniu przed sądem administracyjnym, oznacza tylko tyle, że ustawodawca przewidział możliwość udziału tego organu również w postępowaniu sądowoadministracyjnym, które może się ewentualnie toczyć w wyniku wniesienia skargi przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska czy to przez inny uprawniony podmiot, na decyzję bądź postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, toczącym się na skutek wystąpienia w trybie art. 76 ust. 1 cytowanej ustawy.
Zasadą jest bowiem, jak już wyżej wskazano, że źródłem uprawnienia strony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest istnienie po jej stronie interesu prawnego, którym w takim postępowaniu Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie będzie się legitymował.
Z tych względów, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.