Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia 6 czerwca 2005 r., odmawiającą poświadczenia posiadania obywatelstwa polskiego przez B. F. (poprzednio: B. Fo.), oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] kwietnia 2005 r.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Skarżący w dniu 1 kwietnia 1980 r. wystąpił do Rady Państwa z wnioskiem o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na niemieckie w związku z wyjazdem na pobyt stały do Republiki Federalnej Niemiec. W tym samym roku skarżący, na podstawie dokumentu podróży z prawem jednokrotnego przekroczenia granicy, wyjechał z Polski, a następnie nabył obywatelstwo niemieckie. Zdaniem organów administracji w takim przypadku miała zastosowanie ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 28, poz. 353 ze zm.) oraz uchwała Rady Państwa Nr 37/56 z dnia 16 maja 1956 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego repatriantom niemieckim, a wobec tego skarżący utracił obywatelstwo polskie.
Stanowiska tego nie podzielił Sąd pierwszej instancji, który uchylając decyzje administracyjne obu instancji argumentował, iż uchwała Nr 37/56 Rady Państwa z dnia 16 maja 1956 r. - jako akt wykonawczy do ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim, w dacie wszczęcia postępowania o zmianę obywatelstwa polskiego przez skarżącego utraciła już moc prawną (art. 20 ustawy z dnia 15 lutego 1951 r. o obywatelstwie polskim). Sąd uznał, że w tej sytuacji organy powinny rozważyć, czy w rozpoznawanej sprawie, na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy z 1962 r. o obywatelstwie polskim, mogła nastąpić utrata obywatelstwa polskiego pomimo nabycia obywatelstwa niemieckiego.
Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, podnosząc zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, w brzmieniu na dzień 1 kwietnia 1980 r. Zdaniem organu uchwała Nr 37/56 Rady Państwa z dnia 16 maja 1956 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego repatriantom niemieckim stanowiła generalny akt stosowania prawa, który wywoływał skutki prawne także po wejściu w życie ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, aż do czasu uchylenia tej uchwały w 1984 r. Skoro zaś ustawa o obywatelstwie polskim z 1951 r. nie określiła w jakiej formie ma być wydawane przez Radę Państwa zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego, to wyrażenie takiego zezwolenia w formie przyjętej w uchwale było skuteczne. Rada Państwa, korzystając z swych konstytucyjnych i ustawowych uprawnień, wydała przedmiotową uchwałę będącą generalnym pod względem podmiotowym zezwoleniem na zmianę obywatelstwa polskiego osobom, które złożyły prośby o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego i opuściły terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej jako repatrianci niemieccy.
Tym samym, nie podlegając rygorom określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, Rada Państwa zrezygnowała z wydawania w tych sprawach odrębnych uchwał zawierających zezwolenie na zmianę obywatelstwa dla każdego obywatela z osobna. Dlatego też, skoro skarżący złożył wniosek o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego oraz zadeklarował, iż zamierza opuścić terytorium Polski i udać się na stały pobyt do Republiki Federalnej Niemiec, to miała do niego zastosowanie uchwała Nr 37/56 Rady Państwa z dnia 16 maja 1956 r. i nie było wymagane wydanie indywidualnej uchwały. Oznacza to, że opuszczenie Polski oraz nabycie obywatelstwa niemieckiego spowodowało utratę przez skarżącego obywatelstwa polskiego. Z tego względu decyzja odmawiająca potwierdzenia posiadania przez skarżącego obywatelstwa polskiego nie narusza prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona, albowiem zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
W stanie faktycznym tej sprawy ustalonym przez organy administracji i przyjętym przez Sąd w zaskarżonym wyroku, przytoczona w skardze kasacyjnej podstawa kasacyjna i jej uzasadnienie sprowadza się do oceny, czy skarżący uzyskał zezwolenie władzy polskiej na zmianę obywatelstwa w rozumieniu art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, w brzmieniu na dzień 1 kwietnia 1980 r. Należy przypomnieć, iż rozpoznając sprawę w przedmiocie stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez określoną osobę, na podstawie art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, trzeba odnieść się do zdarzeń, których skutkiem jest nabycie i utrata obywatelstwa polskiego. Takim zdarzeniem, które w ocenie organów spowodowało utratę obywatelstwa polskiego przez skarżącego, było wystąpienie o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego w związku z wyjazdem do Republiki Federalnej Niemiec oraz uzyskanie obywatelstwa niemieckiego, a także uzyskanie takiego zezwolenia w drodze uchwały Nr 37/56 Rady Państwa z dnia 16 maja 1956 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego repatriantom niemieckim.
Tak więc w okolicznościach tej sprawy rozstrzygnąć należy, czy w czasie obowiązywania przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, powołana uchwała Rady Państwa z dnia 16 maja 1956 r. mogła stanowić zezwolenie na zmianę obywatelstwa skarżącego, wywołując skutek w postaci utraty przez skarżącego obywatelstwa polskiego.
Ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim przewidywała możliwość utraty obywatelstwa polskiego na skutek nabycia obywatelstwa obcego jedynie po uzyskaniu zezwolenia właściwego organu polskiego na zmianę obywatelstwa, z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych (art. 13). Zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z 1962 r. o obywatelstwie polskim, o zezwoleniu na zmianę obywatelstwa polskiego orzekała Rada Państwa, przy czym zezwolenie następowało na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych. Z przepisów tych wynika, iż orzekanie o zezwoleniu na zmianę obywatelstwa polskiego, ze skutkiem w postaci utraty obywatelstwa polskiego z chwilą nabycia obywatelstwa obcego, odnosiło się do określonej osoby - obywatela polskiego, który wystąpił o uzyskanie zezwolenia na zmianę obywatelstwa. Użycie określeń "zezwolenie na zmianę" i zwrot o "zezwoleniu na zmianę (...) orzeka Rada Państwa" wskazuje, iż ustawa z 1962 r. traktowała zezwolenie na zmianę obywatelstwa jako akt stosowania prawa rozumiany w ten sposób, że określony w ustawie organ (Rada Państwa), z powołaniem się na określoną w ustawie podstawę prawną, orzeka w sprawie określonych osób o zezwoleniu tym osobom na zmianę obywatelstwa polskiego.
Tak rozumiana ówczesna regulacja ustawowa nie wskazywała jednak w jakiej formie i w jakim trybie postępowania jest załatwiana przez Radę Państwa sprawa o zezwolenie na zmianę obywatelstwa. Należy zgodzić się z poglądem, że nie jest to sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej w postępowaniu regulowanym przepisami rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), a później Kodeksu postępowania administracyjnego (zob.: postanowienie NSA z dnia 18 kwietnia 1985 r., III SA 404/05, ONSA z 1985 r., z. 1, poz. 23). Oznacza to, że ustawa o obywatelstwie polskim samodzielnie określała tryb wydawania przez Radę
Państwa orzeczeń w przedmiocie zezwolenia na zmianę obywatelstwa.
Stanowisko, iż zezwolenie na zmianę obywatelstwa jest aktem stosowania prawa w sprawie dotyczącej określonej osoby jest przyjmowane zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w doktrynie. Przykładowo można wskazać wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 września 2001 r., III RN 56/01 (OSNAPiUS z 2002 r. nr 13, poz. 299), w którym przyjęto, iż zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego jako przesłanka utraty obywatelstwa polskiego musi mieć charakter indywidualnego i skierowanego do określonego adresata aktu Rady Państwa. Opinia taka została wyrażona również w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2005 r., II OSK 267/05 i z dnia 27 października 2005 r., II OSK 1001/05. W doktrynie odnośnie udzielania zezwolenia na zmianę obywatelstwa również prezentowany jest pogląd, że zezwolenia dotyczące zmiany obywatelstwa mają indywidualny charakter (J. Jagielski, Obywatelstwo polskie, Warszawa 1998, str. 123; W. Ramus, Instytucje prawa o obywatelstwie polskim, Warszawa 1980, str. 248), jednakże W. Ramus dopuszcza możliwość udzielenia generalnego zezwolenia na zmianę obywatelstwa, gdy zmiana obywatelstwa dotyczy większej liczby osób.
Stanowisko to uzasadnione jest tym, że zezwolenie dotyczące zmiany obywatelstwa wywoływało skutek prawny tylko wobec oznaczonej osoby i tylko w odniesieniu do nabycia obywatelstwa obcego konkretnie określonego w orzeczeniu Rady Państwa o zmianie.
W ówcześnie obowiązującym porządku prawnym nie było podstaw do wydania przez Radę Państwa aktu normatywnego określającego zasady i tryb orzekania w sprawach o zezwolenie na zmianę obywatelstwa. Ustawa o obywatelstwie polskim z 1962 r. nie zawierała bowiem przepisu upoważniającego Radę Państwa do wydania aktu normatywnego wykonawczego. W systemie źródeł prawa PRL przyjmowano, że w dziedzinach objętych wyłącznością ustawy oraz w sferze ustawowo uregulowanej Rada Państwa może podejmować uchwały o charakterze normatywnym jako akty normatywne o charakterze wykonawczym tylko na podstawie upoważnienia ustawowego. W tych dziedzinach nie mogły być więc podejmowane uchwały samoistne Rady Państwa (S. Rozmaryn, Ustawa w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, PWN 1964, str. 282). Oznacza to, że zasady i tryb załatwiania spraw o zezwolenie na zmianę obywatelstwa określała wyłącznie ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim.
Przenosząc przedstawione wyżej rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zasadniczy problem sprowadza się do oceny, czy uchwała Nr 37/56 Rady Państwa z dnia 16 maja 1956 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego repatriantom niemieckim może być uznana za zezwolenie na zmianę obywatelstwa skarżącego ze skutkiem utraty obywatelstwa polskiego. W ocenie Sądu I instancji powołana uchwała Rady Państwa z dnia 16 maja 1956 r. nie może być traktowana jako zezwolenie na zmianę obywatelstwa ze skutkiem powodującym utratę obywatelstwa polskiego, ponieważ zakończyła swój byt prawny w dacie, w której nowa ustawa o obywatelstwie polskim z dnia 15 lutego 1962 r. weszła w życie. Organy administracji powołując się na tę uchwałę zasadnie przyjęły, że był to generalny akt, podjęty na podstawie art. 13 ust.1 i 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1851r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 4, poz. 25 ze zm.), jednakże nie można przyjąć, że obowiązywał on także pod rządem ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r., pomimo że uchwała z dnia 16 maja 1956 r. została uchylona uchwałą Nr 26/84 Rady Państwa z dnia 8 marca 1984 r. Tak więc z tego powodu Sąd pierwszej instancji nie zgodził się z postawioną przez organy tezą, że akt ten stanowił zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na obywatelstwo Republiki Federalnej Niemiec zarówno w stosunku do osób, które złożyły prośbę o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego i opuściły Polskę, jak i w stosunku do osób, które złożą prośbę o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego i opuszczą Polskę, po wejściu w życie ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r.
Warto przypomnieć, iż w wyroku NSA z dnia 14 października 2005 r., II OSK 267/05(ONSAiwsa z 2006 r., z. 2, poz.
- 66) oraz wyroku NSA z dnia 27 października 2005 r., II OSK 965/05 (ONSA iwsa z 2006 r., z. 2, poz.
- 67) wyrażono stanowisko, iż uchwała Nr 5/58 Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na stały pobyt do państwa Izrael nie mogła stanowić zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego w stosunku do osób, które do daty jej podjęcia nie występowały o zezwolenie na zmianę obywatelstwa, gdyż nie sposób mówić o udzieleniu zezwolenia osobie, która o takie zezwolenie nie występowała. Nie można przyjąć, że zezwolenie może dotyczyć wniosków jeszcze nie złożonych i mieć charakter generalnej zgody udzielanej na przyszłość. W powołanych wyrokach NSA wyjaśnił, że uchwała Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r. nie jest normatywnym aktem wykonawczym do ustawy o obywatelstwie polskim z 1951 r. lecz aktem stosowania prawa. Pogląd powyższy pozostaje odpowiednio aktualny odnośnie do uchwały Nr 37/56 z dnia 16 maja 1956 r. Z art. 16 ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r. wynika wyraźnie następująca kolejność zdarzeń: najpierw złożenie podania przez zainteresowaną osobę do właściwego organu, następnie przedstawienie wniosku przez właściwego ministra i dopiero wówczas Rada Państwa orzeka w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa określonej osoby. Nie można kolejności tej odwrócić, gdyż naruszałoby to istotne wymagania wprowadzone przez ustawę, od których spełnienia zależy utrata obywatelstwa polskiego. Uchwała z dnia 16 maja 1956 r., w stosunku do podań złożonych po podjęciu tej uchwały, mogła być traktowana jedynie jako zapowiedź udzielenia zezwolenia na zmianę obywatelstwa. Reasumując, gdyby podzielić argumentację skargi kasacyjnej, iż możliwe jest udzielenie zezwolenia osobom, które nie zostały wymienione z imienia i nazwiska w uchwale, to w żadnym razie zezwolenie to nie mogło odnosić się do osób, które wniosku nie złożyły, a więc w dacie podejmowania tej uchwały nie występowały o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego.
Z tych względów zaskarżony wyrok uchylający decyzję organów obu instancji odpowiada prawu, jednakże powodem takiego rozstrzygnięcia jest nie to, iż uchwała Nr 37/56 Rady Państwa z dnia 16 maja 1956 r. utraciła moc jako normatywny akt wykonawczy na skutek wejścia w życie ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r., ale to, iż uchwała ta nie mogła stanowić zezwolenia na zmianę obywatelstwa skarżącego, skoro podanie o zezwolenie na zmianę obywatelstwa zostało złożone w 1980 r.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.