Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę T.T. na bezczynność Lubuskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Zielonej Górze w przedmiocie regulacji stosunków wodnych.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 26 października 2005 r. skarżący poinformował Wójta Gminy Trzebiel o konieczności odkopania zamulonego rowu we wsi Żarki Wielkie. Następnie analogiczne podania skarżący skierował do Wojewody Lubuskiego i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze (pismo z dnia 2 września 2006 r.). O złym stanie utrzymania rowu we Wsi Żarki Wielkie oraz sposobie załatwienia jego wniosków w tej sprawie, skarżący poinformował Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi w piśmie z dnia 15 listopada 2006 r.
Postanowieniem z dnia 9 listopada 2005 r. Wójt Gminy Trzebiel przekazał podanie skarżącego z dnia 26 października 2005 r. do Starostwa Powiatowego w Żarach, jako organu właściwego w sprawie.
W piśmie z dnia 10 stycznia 2006 r. Starosta Żarski poinformował skarżącego, że przedmiotowy rów figurujący w rejestrze ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 169 o powierzchni 0,05 ha stanowi własność Skarbu Państwa. Rów ten, jako urządzenie melioracji wodnej szczegółowej, przebiega pomiędzy użytkami rolnymi stanowiącymi własność osób fizycznych i osób prawnych, których grunty oznaczone są w rejestrze ewidencji gruntów numerami [...]. Z ewidencji gruntów wynika, że skarżący nie jest właścicielem lub współwłaścicielem gruntów rolnych przyległych do przedmiotowego rowu.
W związku z powyższym brak konserwacji rowu nie może oddziaływać negatywnie na grunty wnioskodawcy. Ponadto Starosta Żarski powołał się na treść pisma Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi Departament Gospodarki Ziemią z dnia 10 października 2005 r., w którym wyrażono stanowisko, że rowy melioracji szczegółowej podlegają włączeniu do powierzchni działek przyległych. Docelowo rowy melioracji szczegółowych nie powinny być wykazywane w rejestrze ewidencji gruntów i budynków jako odrębne działki. Utrzymywanie rowów melioracji szczegółowej należy do właścicieli gruntów przyległych odnoszących korzyści z funkcjonowania takiego urządzenia (obszary konkurencyjne). Konserwacją rowów szczegółowych zajmowały się dotychczas spółki wodne, które za wykonane prace obciążały kosztami właścicieli gruntów przyległych.
Odnosząc się do kwestii "zakazania puszczania wody do tego rowu z zastawki wodnej", Starosta wskazał, że w tej sprawie należy zwrócić się do administratora cieku podstawowego rzeki Chwaliszówka, to jest do Lubuskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Inspektorat w Lubsku.
W piśmie z dnia 16 lutego 2007 r. Lubuski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Zielonej Górze, w odpowiedzi na podanie skarżącego z dnia 15 listopada 2006 r. skierowane do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, poinformował go, że do czasu przeprowadzenia gruntownej konserwacji rowu i doprowadzenia jego parametrów technicznych do wymaganego stanu, piętrzenie wody na zastawce zostanie zlikwidowane. Jednocześnie wskazano, że na mocy art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) – zwanej dalej Prawo wodne - utrzymanie rowu w sprawności technicznej należy do zainteresowanych właścicieli gruntów. W piśmie zobowiązano Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Inspektorat w Lubsku do niezwłocznego obniżenia poziomu piętrzonej wody.
Przeciwko likwidacji zastawki wodnej na rzece Chwaliszówka wystąpiła Rada Sołecka w Żarkach Wielkich (pismo z dnia 1 marca 2007 r.). Z korespondencji kierowanej przez Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Zielonej Górze, wynika że od likwidacji piętrzenia wody odstąpiono.
W pismach z dnia 7 grudnia 2007 r., 17 listopada 2010 r., 26 grudnia 2010 r., 26 stycznia 2011 r. i 10 maja 2011 r., skarżący informował Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Zielonej Górze oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze o tym, że przedmiotowy rów we Wsi Żarki Wielkie nadal jest w złym stanie technicznym oraz o konieczności zlikwidowania zastawki na rzece Chwaliszówka.
Pisma kierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze, na podstawie art. 227 i 228 k.p.a., przekazane zostały Zarządowi Województwa Lubuskiego, jako organowi sprawującymi zwierzchni nadzór nad Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w Zielonej Górze.
W piśmie z dnia 19 sierpnia 2011 r. członek Zarządu Województwa Lubuskiego S.T. poinformował skarżącego, że zagrożeniem dla gruntów przyległych do rowu (Na-14) nie jest kierowanie wody z jazu na rzece Chwaliszówka, lecz zły stan techniczny rowu. Niezbędne jest przeprowadzenie gruntownej odbudowy rowu (Na-14) na całej jego długości. Odbudowa rowu nie leży w gestii LZMiUW.
Skarżący wniósł skargę na bezczynność Lubuskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Zielonej Górze. W skardze wskazał, że jest właścicielem nieruchomości – gruntów rolnych położonych we Wsi Żarki Wielkie. Lubuski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Zielonej Górze jest właścicielem cieku podstawowego – rzeki Chwaliszówka, który wydał decyzję o piętrzeniu wody i kierowaniu go do rowu, co powoduje zalewanie nieruchomości skarżącego.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że rzeka Chwaliszówka jest wodą powierzchniową istotną dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, w stosunku do której wykonywanie uprawnień właścicielskich powierzono Marszałkowi Województwa Lubuskiego. Lubuski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Zielonej Górze w imieniu Marszałka Województwa nadzoruje i utrzymuje tenże ciek wodny. Jest to organ pomocniczy Marszałka Województwa w wykonywaniu określonych, powierzonych mu zadań. W ocenie Sądu I instancji, analiza przepisów art. 5 § 1 pkt 3 i pkt 6 k.p.a. oraz art. 1 pkt 2 k.p.a., dowodzi, że Lubuski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Zielonej Górze nie jest organem administracji publicznej i nie posiada zdolności do prowadzenia postępowań w sprawach administracyjnych (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Ustawa Prawo wodne nie daje żadnych uprawnień władczych tego rodzaju organom. Oznacza to, że Lubuski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Zielonej Górze nie mógł pozostawać w bezczynności w wydaniu decyzji o obniżeniu poziomu piętrzonej wody na rzece Chwaliszówka.
Sąd I instancji wskazał ponadto, że w piśmie z dnia 17 grudnia 2010 r. Starosta Żarski stwierdził, iż – jako organ właściwy w sprawie – nie wydawał pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wody na rzece Chwaliszówka, co mogłoby wskazywać, iż piętrzenie wody ma miejsce bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Stosowne do treści art. 77 ust. 1 ustawy Prawo wodne utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej - do tej spółki. W myśl art. 77 ust. 2 jeżeli obowiązek, o którym mowa w ust. 1, nie jest wykonywany, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania.
Sąd I instancji wskazał, że w zakresie utrzymania rowu (Na-14) w prawidłowym stanie technicznym, istnieje zatem możliwość zwrócenia się do właściwego miejscowo starosty o wydanie na podstawie art. 77 ust. 2 ustawy Prawo wodne, decyzji określającej zakres, terminy oraz podmioty zobowiązane do wykonywania powyższych obowiązków.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez uznanie, że Lubuski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Zielonej Górze nie mógł pozostawać w bezczynności, a także art. 7 k.p.a. przejawiające się naruszeniem zasady praworządności poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i naruszenie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli przejawiające się w nierzetelnym wyjaśnieniu sprawy.
Skarżący wniósł o zmianę wyroku poprzez uznanie bezczynności Lubuskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Zielonej Górze, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Lubuski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Zielonej Górze wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że wszystkie zarzuty kasacyjne nie są zasadne.
Po pierwsze, należy stwierdzić, że całkowicie chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczy naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego z powodu błędnej wykładni art. 3 § 2 pkt 1-4a cyt. ustawy p.p.s.a. Wynika to z tego, że autor skargi kasacyjnej w ogóle nie podaje w treści skargi kasacyjnej, które to przepisy prawa materialnego miałby naruszyć Sąd I instancji dokonując błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy p.p.s.a. Należy także zaznaczyć, że nie może oczywiście jednocześnie wystąpić błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie danego przepisu prawa materialnego. Ponadto dyspozycja art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy p.p.s.a. reguluje jedynie zakres sądowej kontroli działalności administracji publicznej, zaś o bezczynności organów administracji publicznej w tym zakresie stanowi art. 3 § 2 pkt 8, który nie został nawet powołany w skardze kasacyjnej.
Po drugie, chybiony jest również zarzut kasacyjny dotyczący bezczynności Lubuskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Zielonej Górze. W tym przypadku nie budzi żadnych wątpliwości, że nie jest to organ administracji publicznej w świetle dyspozycji art. 5 § 2 pkt 3 i 6 k.p.a. w związku z art. 1 pkt 1 k.p.a. Jest to bowiem tylko wojewódzka samorządowa jednostka organizacyjna w świetle art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) w związku z § 1 Statutu Lubuskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Zielonej Górze będącego załącznikiem do uchwały nr 31/327/2003 Zarządu Województwa Lubuskiego z dnia 10 czerwca 2003 r. Stąd § 11 pkt 11 powyższego Statutu stanowi tylko, że do zadań Zarządu należy w szczególności "przygotowanie decyzji na wykonanie melioracji wodnych szczegółowych na koszt Skarbu Państwa, ze zwrotem przez zainteresowanych części kosztów".
Oznacza to, że organem administracji publicznej jest Marszałek Województwa Lubuskiego, który może tylko danego Dyrektora Zarządu upoważnić do wydawania - w ramach swojej właściwości - rzeczowej decyzji z jego upoważnienia. Stąd, nie może pozostawać w bezczynności powyższa samorządowa wojewódzka jednostka organizacyjna, ponieważ nie jest to właściwy miejscowo i rzeczowo organ administracji publicznej w świetle k.p.a., który jest kompetentny do rozstrzygania tego rodzaju spraw w świetle odpowiednich przepisów prawa materialnego (postanowienie NSA z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt II OW 90/11). Oczywiście dotyczy to także wydawania pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wody na rzece Chwaliszówka, które wydaje właściwy miejscowo i rzeczowo organ administracji publicznej, tj. starosta, zgodnie z dyspozycją art. 122 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 37 pkt 4 ustawy Prawo wodne. Dlatego też, brak jest również jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 7 k.p.a. w zakresie zasady praworządności, z powodu błędnej kontroli stanu faktycznego ustalonego przez właściwe organy, a ponadto Sąd I instancji nie stosuje oczywiście przepisów k.p.a. tylko dokonuje kontroli ich stosowania przez kompetentne organy administracji publicznej.
Z tych względów na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.