Uzasadnienie
Wyrokiem z 13 listopada 2018 r., sygn. II SA/Gd 512/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2018 r. w Gdańsku, w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. M. i S. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (WINB) z [...] lipca 2018 r., nr [...], w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów, uchylił zaskarżone oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. (dalej: PINB) z [...] czerwca 2017 r., nr [...] oraz zasądził od WINB solidarnie na rzecz skarżących A. M. i S. M. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W skardze kasacyjnej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (dalej: skarżący kasacyjnie organ) zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucając mu:
- 1. obrazę przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 80 k.p.a. przez nieuzasadnione zakwestionowanie oceny dowodów dokonanej przez organy administracji,
- 2. obrazę przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. przez wskazanie, że organy nadzoru naruszyły przywołane przepisy przy jednoczesnym braku wskazania, na czym konkretnie to naruszenie miałoby polegać,
- 3. obrazę przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji RP przez przekroczenie kontrolnej roli sądu administracyjnego, a konkretnie poprzez wskazanie organom nadzoru konkretnej, przyjętej przez Sąd I instancji, oceny określonych dowodów,
- 4. obrazę przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a konkretnie art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 § 1 z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) poprzez przyjęcie, że kontrolna rola sądu administracyjnego pozwala temu sądowi na wskazanie konkretnej oceny określonych dowodów przez organy administracji w toku ponownie prowadzonego postępowania, co sprowadza się do zastąpienia przez sąd administracyjny organu administracji w zakresie dotyczącym ustalenia stanu faktycznego sprawy.
Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 powołanej ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesiono o:
- 1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku,
- 2. zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Oświadczono, że skarżący kasacyjnie zrzeka sie przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że uchylając zaskarżone postanowienia Sąd I instancji wskazał, że organy nadzoru budowlanego błędnie oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy w zakresie ustalenia daty popełnienia samowoli budowlanej. Skarżący kasacyjnie organ kwestionuje ustalenia i wskazania Sądu I instancji w powyższym zakresie i podnosi, że dokonana przez organy nadzoru budowlanego ocena zgromadzonego materiału dowodowego została wykonana sumiennie, obiektywnie i rzetelnie, a w konsekwencji ustalenia organów nadzoru należy uznać za prawidłowe.
Skarżący kasacyjnie organ podkreśla, że data wykonania samowoli budowlanej przez inwestorów nie stanowiła spornej kwestii przez cały tok postępowania przed organem I instancji, do wydania przez ten organ postanowienia z [...] czerwca 2017 r. włącznie. Przyjmując, że samowola budowlana miała miejsce około dziesięć lat przed wszczęciem postępowania organ nadzoru budowlanego oparł się na oświadczeniu samych inwestorów. Inwestorzy złożyli takie oświadczenie dwukrotnie, w czasie dokonywanych przez organ nadzoru oględzin obiektu ([...] marca 2017 r. oraz [...] maja 2017 r.).
Zasadnicza zmiana stanowiska inwestorów w tym zakresie nastąpiła po doręczeniu im postanowienia organu I instancji z dnia [...] czerwca 2017 r., w którym zawarto informację dotyczącą opłaty legalizacyjnej. Od tego momentu inwestorzy zaczęli przedstawiać sprawę w sposób całkowicie różny od dotychczasowego. Inwestorzy zaczęli twierdzić, że samowola została zrealizowana w 1989 r.
Wobec powyższego organ II instancji, w toku rozpatrywania wywiedzionego przez inwestorów zażalenia, pismem z [...] września 2017 r., zlecił organowi I instancji uzupełnienie dokumentacji o ustalenie daty przedmiotowej rozbudowy, która jest niezbędna do prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Po przeanalizowaniu materiału dowodowego organ II instancji uznał, że organ I instancji prawidłowo ustalił datę wykonania samowoli budowlanej i utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji zmieniając jedynie termin wykonania nałożonych przedmiotowym postanowieniem obowiązków.
PINB ocenił jako wiarygodne oświadczenia i zeznania złożone przez L., K., M. i R. M. Organ nadzoru miał przy tym świadomość, że wskazane osoby pozostają w sporze z inwestorami, ale wbrew stanowisku Sądu I instancji brak jest podstaw do przyjęcia, aby miało to wpływ na treść ich oświadczeń i zeznań.
Przede wszystkim dowody te pozostają w zgodzie z pierwotnym oświadczeniem inwestorów. Ponadto, osoby te nie uczestniczyły w przedmiotowym postępowaniu i wobec tego nie dysponowały wiedzą co do celu pozyskiwania przez organ przedmiotowej informacji. Jest też wysoce wątpliwe, aby osoby te wiedziały, jaki skutek dla inwestorów będzie mieć ustalenie takiej czy innej daty popełnienia samowoli budowlanej. Analizowane oświadczenia zostały złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej. Sam fakt istnienia sporu pomiędzy wskazanymi osobami a inwestorami nie może zatem automatycznie dezawuować informacji pozyskanych od tych osób.
Według skarżącego kasacyjnie organu kwestią, której znaczenie Sąd I instancji umniejsza jest to, że oświadczenia i zeznania złożone przez L., M. i R. M. pozostają w zgodzie z pierwotnym oświadczeniem inwestorów. Jest to podstawowy argument przemawiający za uznaniem za wiarygodne informacji pozyskanych od L., M. i R. M. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał ponadto za wiarygodne pierwotne oświadczenie inwestorów, którzy wskazali, że samowola budowlana została popełniona około 10 lat przed wszczęciem postępowania przez organ I instancji. Należy podkreślić, że inwestorzy konsekwentnie podali tę datę aż dwukrotnie, w czasie oględzin z dnia [...] marca 2017 r. oraz [...] maja 2017 r.
Jednocześnie WINB odmówił wiarygodności późniejszym oświadczeniom inwestorów. Znamienne, że zmiana stanowiska inwestorów nastąpiła po doręczeniu im postanowienia organu I instancji zawierającego pouczenie w przedmiocie obowiązku poniesienia i wysokości opłaty legalizacyjnej. W ocenie organu nadzoru w okolicznościach niniejszej sprawy logiczne jest przyjęcie, że tak zasadnicza zmiana stanowiska inwestorów stanowi właśnie próbę uniknięcia obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Organ nadzoru musiał mieć bowiem na uwadze, że źródłem informacyjnym jest w tym przypadku podmiot bezpośrednio zainteresowany w danej sprawie.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, strona, będąc bezpośrednio zainteresowana sprawą, jest mało wiarygodnym środkiem dowodowym (źródłem informacyjnym).
Mając powyższe na uwadze, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za zasadne przyjęcie jako daty realizacji samowoli budowlanej daty pierwotnie wskazywanej przez inwestorów, tj. około 10 lat przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie. Inwestorzy wszak konsekwentnie podali tę datę aż dwukrotnie, w czasie oględzin z dnia [...] marca 2017 r. oraz [...] maja 2017 r. Wskazana data jest ponadto zgodna z innymi, niepochodzącymi od inwestorów źródłami informacji. Taka ocena materiału dowodowego została przeprowadzona w zgodzie z art. 80 k.p.a. i nie doszło do przekroczenia przyznanej organom swobody w ocenie dowodów. W konsekwencji stanowisko Sądu I instancji przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku musi zostać uznane za nieprawidłowe.
Na zakończenie skarżący kasacyjnie organ podnosi, że Sąd I instancji wykroczył poza rolę kontrolną sądu administracyjnego. Sąd I instancji nie tylko wskazał bowiem, że miałoby dojść do błędnej oceny zebranych dowodów, ale też wskazania Sądu co do dalszego postępowania wprost narzucają organom nadzoru dokonanie określonej przez Sąd I instancji oceny konkretnych dowodów. Dokonując konkretnej oceny określonych dowodów i wskazując organom nadzoru na dokonaną przez siebie ocenę jako prawidłową, Sąd I instancji wykroczył poza funkcję kontrolną sądu administracyjnego i wkroczył w sferę zastrzeżoną do właściwości organów administracji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. i S. M. wnieśli o jej oddalenie w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Podniesione w sprawie zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły trafności rozstrzygnięcia Sądu I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do podzielenia zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących błędnej interpretacji i zastosowania.
Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 1 skargi kasacyjnej. Postępowanie w sprawie organów obu instancji nie odpowiadało zasadzie wyrażonej w art. 80 k.p.a., według której organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena na podstawie całokształtu materiału dowodowego nie może polegać na wybieraniu oświadczeń stron, które są zgodne ze stanowiskiem organu prowadzącego postępowanie.
W skardze kasacyjnej na str. 7 skarżący kasacyjnie organ stwierdza, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał ponadto za wiarygodne pierwotne oświadczenie inwestorów, którzy wskazali, że samowola budowlana została popełniona około 10 lat przed wszczęciem postępowania przez organ I instancji. Skarżący kasacyjnie organ w skardze kasacyjnej podkreśla, że inwestorzy konsekwentnie podali tę datę aż dwukrotnie, w czasie oględzin z [...] marca 2017 r. oraz [...] maja 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wiarygodności późniejszym oświadczeniom inwestorów.
Jednocześnie na str. 8 skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ wyjaśnił, że musiał mieć na uwadze, że źródłem informacyjnym jest w tym przypadku podmiot bezpośrednio zainteresowany w danej sprawie. Skarżący kasacyjnie organ, powołując się na orzecznictwo NSA wskazuje, że strona bezpośrednio zainteresowana sprawą jest mało wiarygodnym środkiem dowodowym (źródłem informacyjnym). Powyższa teza nie ograniczała skarżącego kasacyjnie organu w przyjęciu za wiarygodnego pierwotnego oświadczenia inwestorów, że samowola budowlana została popełniona około 10 lat przed wszczęciem postępowania. Uzasadnienie stanowiska skarżącego kasacyjnie organu w kwestii daty powstania samowoli budowlanej jest więc wewnętrznie sprzeczne.
Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że uzasadnienia wydanych w sprawie postanowień nie zawierają racjonalnego wyjaśnienia, dlaczego orzekające w sprawie organy odmówiły wiarygodności dowodom wskazującym, że przedmiotowa rozbudowa wykonana została w 1989 r. oraz dlaczego wiarygodność tę przyznały oświadczeniom złożonym przez M. M., R. M. i L. M., z którymi to osobami skarżący pozostają w sporze cywilnym. Wiarygodności tych oświadczeń nie może ponadto potwierdzać złożone przez skarżących podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] maja 2017 r. oświadczenie z uwagi na późniejsze konsekwentne wskazywanie odmiennej daty powstania przedmiotowej przybudówki.
Należy podkreślić, że od prawidłowego ustalenia daty budowy przedmiotowego budynku, zależy ocena, czy w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., a więc czy sprawa powinna być rozpatrywana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, czy też w przedmiotowej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. Zmiana stanowiska inwestorów w kwestii daty budowy przedmiotowego budynku nie może prowadzić do tego, że organ zwolniony jest obowiązku oceny, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 2 skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stan faktyczny sprawy nie został należycie ustalony. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.).
Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest ściśle związany z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze, opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa.
Po drugie, ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie, organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. Po czwarte, rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki (por. wyrok NSA z 15 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3301/17, LEX nr 2743481). W rozpoznawanej sprawie organy nie ustaliły jednoznacznie, kiedy została popełniona samowola budowlana, a to, jak słusznie podkreślił Sąd I instancji, stanowiło naruszenie przez organy administracji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 3 skargi kasacyjnej. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu Sąd I instancji nie przekroczył funkcji kontrolnej. Z wywodów Sądu I instancji wynika, dlaczego stwierdził, że w sprawie doszło, w jego ocenie, do naruszenia prawa wskazanego w skardze A. M. i S. M. Sąd I instancji nie dokonał ustaleń faktycznych, a jedynie stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, dalej: p.u.s.a.) dokonał kontroli zaskarżonych postanowień pod względem zgodności z prawem, co polegało na badaniu, czy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie narusza reguł postępowania administracyjnego, oraz czy ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada rzeczywistości.
Ponadto Sąd I instancji badał, czy organ prawidłowo wyłożył i zastosował prawo materialne. Dokonana przez Sąd I instancji kontrola zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku odpowiada tym kryteriom. Sąd I instancji nie naruszył również art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997 nr 78 poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 4 skargi kasacyjnej. Powtórzyć należy, że Sąd I instancji nie naruszył art. 184 Konstytucji RP. Natomiast przepis art. 1 § 1 p.u.s.a. ma charakter przepisu ustrojowego. Do jego naruszenia może dojść, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Takie sytuacje nie wystąpiły w niniejszej sprawie
Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.