Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 691/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Z. i W. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia 18 stycznia 2021 r., znak: DON.7100.316.2020.JSK, którą utrzymano w mocy decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia 10 listopada 2020 r., znak: OA.771.1.29.2020, o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w Strzyżowie z dnia 25 lipca 2005 r., znak: PINB-7355/4/4/2005, zatwierdzającej na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) projekt budowlany zamienny budynku handlowo-usługowo-administracyjnego "C." na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w S., uwzględniający dokonane odstępstwa od pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Starosty Strzyżowskiego z dnia 14 marca 2005 r., znak: AB-7351/4/11/2005 i zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego. Jednocześnie PINB udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budową ww. budynku oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 16 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1960 r. Nr 30 poz. 168 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", skutkujące niesłusznym oddaleniem skargi w trybie art. 151 p.p.s.a., przejawiające się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji w sposób nieprawidłowy zaakceptował jej rozstrzygnięcie i uznał, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB, w sytuacji gdy skarżący szczegółowo wskazali przepisy prawa, których zestawienie z treścią rozstrzygnięcia ww. decyzji PINB wskazuje na ich oczywistą niezgodność, a co za tym idzie, przemawia za stwierdzeniem nieważności decyzji objętej wnioskiem;
- - art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niedopełnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie obowiązku rozpoznania skargi na ww. decyzję GINB w granicach skargi, poprzez nierozpoznanie zarzutów objętych skargą, znajdujących oparcie w stanie faktycznym, błędnie ocenionych przez organ, skutkujące niesłusznym oddaleniem skargi w trybie art. 151 p.p.s.a.;
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych w skardze.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – T. C. wniósł o jej oddalenie.
Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.
Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 K.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Jednak oczywistość naruszenia prawa nie jest wystarczająca do stwierdzenia zaistnienia wady "rażącego naruszenia prawa".
Jak wielokrotnie wskazywano w ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na co też trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, o "rażącym naruszeniu prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r., II OSK 397/14). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.
Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. m.in. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2016 r., II OSK 2868/14; z 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10; z 11 maja 1994 r., III SA 1705/93). Brak któregoś z wymienionych powyżej elementów wyklucza możliwość uznania, że doszło do wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa.
W tym miejscu wskazania wymaga, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 16 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. bazuje na stwierdzeniu, że ww. decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego w sposób oczywisty narusza przepisy prawa. Jednak tego rodzaju argumentacja to za mało dla stwierdzenia zaistnienia wady "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ponieważ poza oczywistym naruszeniem prawa, o czym już wyżej była mowa, wymagane jest dodatkowo wykazanie, charakteru przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Już chociażby z tych względów zarzut skargi kasacyjnej nie zawiera usprawiedliwionych, a jako taki nie może prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Poza tym, co symptomatyczne, skarga kasacyjna w rzeczywistości, pomimo postulowanego w niej "oczywistego naruszenia prawa" z jakim została wydana ww. decyzja, w całości została oparta na przywołaniu okoliczności faktycznych (dotyczących uzgodnienia projektu zamiennego z konserwatorem zabytków; zmianą zagospodarowania terenu związaną z budową nowej sieci kanalizacji; powiększenie pierwotnie przewidywanego do realizacji budynku), z których skarżący wywodzą określone wnioski.
Tak sformułowana skarga kasacyjna pozbawiona jest jednak treści, która wskazywałaby jakie konkretnie przepisy prawa zostały naruszone przy wydaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, nie wspominając o rażącym naruszeniu prawa. Samo powołanie się na treść art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie wyjaśnia, że decyzja "rażąco narusza prawo", ponieważ najpóźniej w skardze kasacyjnej skarżący powinni wykazać, które z przepisów uznają za rażąco naruszające prawo, tak aby umożliwić Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczną kontrolę w tym zakresie zaskarżonego wyroku. O czym była mowa na wstępie, stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
A zatem w głównej mierze to treść skargi kasacyjnej decyduje o możliwym merytorycznym zakresie kontroli sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jeżeli w skardze kasacyjnej skarżący nie przywołali stosownych przepisów prawa w odniesieniu do przesłanki rażącego naruszenia prawa, to nie jest uprawnione w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. niejako domyślanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny, o jakie przepisy skarżącym chodzi jeżeli chodzi o konstrukcję zarzutu skargi kasacyjnej. Oznacza to, że w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, który wskazał na podstawie jakich przepisów Prawa budowlanego została wydana decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego.
W tym miejscu należy zaakcentować, że na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego przedmiotem oceny organu nadzoru budowlanego jest przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny. Oczywiście powinność złożenia takiego projektu wynika z dokonanych przez inwestora w trakcie procesu budowlanego istotnych odstępstw od pierwotnie zatwierdzonego projektu budowlanego, co właśnie miało miejsce w niniejszej sprawie. Niemniej nie zmienia to faktu, że to inwestor decyduje o kształcie projektu budowlanego zamiennego (jego treści np. o powiększeniu powierzchni obiektu o 150 m2 piwnic względem projektu pierwotnego) oczywiście jako sporządzonego w granicach obowiązującego prawa. Jeżeli więc inwestor w przedstawionym projekcie zamiennym zdecydował się na powiększenie parametrów budynku, to tego rodzaju działanie mieści się w ramach pojęcia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, bo dotyczy przecież charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, tj. "kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości, liczby kondygnacji i elewacji".
Niezależnie od tego, w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z budową tego samego obiektu budowlanego, tj. budynku handlowo-usługowo-administracyjnego "C." na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w S., a dla tej oceny nie ma znaczenia argumentacja skarżących dotycząca zwiększenia jego parametrów.
Poza tym właśnie na taką okoliczność ustawodawca przewidział instytucję "istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę", umożliwiając inwestorom legalne dokończenie budowy obiektu, który pierwotnie miał powstać w innym kształcie.
W niniejszej sprawie sami skarżący przyznali, że trakcie realizacji robót budowlanych odsłonięto nowe budowle, tj. odkopano piwnice po stronie zachodniej, które miały zostać poddane generalnemu remontowi i włączone do użytkowania, oraz że projekt zamienny w zakresie piwnic jest powiększony o powierzchnię piwnicy wychodzącej poza obrys budynku w kierunku zachodnim. Ponadto skarżący argumentowali, że w plombie pomiędzy budynkami nr [...] i [...] przy ul. [...] w S. są wykonane piwnice wychodzące poza obrys budynku nr [...], które w części objęte są projektem zamiennym będącym przedmiotem tego postępowania, a w pozostałej części, stykającej się z budynkiem nr [...], stanowią samowolę budowlaną nie objętą projektem zamiennym. A zatem skarżący w istocie powołują się na okoliczności, które w określonym zakresie nie miałyby być przedmiotem projektu budowlanego zamiennego jeśli chodzi o samowolną budowę części piwnic.
Tego rodzaju okoliczności faktyczne nie uprawniają do stwierdzenia, że projekt budowlany zamienny został wydany z "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jeżeli inwestorzy, jak twierdzą skarżący, części piwnic nie objęli projektem budowlanym zamiennym, to uczynili to przecież na swoje ryzyko, narażając się na ewentualną możliwość stwierdzenia, że część piwnic powstała samowolnie (co wymaga oceny, ale w odrębnym postępowaniu). Poza tym argumentacja skarżących w tym zakresie nie jest przekonująca, ponieważ w sprawie wyjaśniono zarzut rozbieżności w części opisowej projektu z częścią graficzną, tj. braku dodatkowych 150 m2 powierzchni, o którą został sporny budynek rozbudowany. A mianowicie, organ na podstawie opisu do projektu zagospodarowania terenu wyjaśnił, że projektant w chwili sporządzenia projektu budowlanego zamiennego nie miał wiedzy jakie wymiary posiadają odkryte piwnice, a zatem, jak ocenił organ, niewskazanie w części opisowej zmian w powierzchni całkowitej piwnic nie stanowi naruszenia prawa w przedmiocie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż o tych zmianach poinformował w części opisowej i w części graficznej.
Odnośnie zaś kwestii zmiany trasy i przebudowy istniejącej sieci kanalizacyjnej argumentację skarżących uznano za nieuzasadnioną. W tym także zakresie oceniono, że w wyniku działań inwestora budynek nie został rozbudowany, zaś czynności dokonano wyłącznie pod obiektem. Poza tym także i w tym zakresie projekt zamienny zawiera określone rozwiązania projektowe; inną zaś kwestią jest ocena czy inwestorzy wykonali ewentualnie w inny sposób sieć kanalizacji niż uwidacznia to projekt. Jest to bowiem kwestia legalności wykonanych robót budowlanych, co nie jest przedmiotem oceny w niniejszej sprawie, ponieważ to decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego stanowi przedmiot oceny w aktualnie rozpatrywanym postępowaniu nieważnościowym, w którym zapadła zaskarżona decyzja GINB o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Strzyżowie z dnia 25 lipca 2005 r., znak: PINB-7355/4/4/2005.
Ponadto Sąd I instancji uwzględnił okoliczność, że w procedurze legalizacyjnej i naprawczej to nie inwestora obciąża obowiązek uzyskania odpowiedniego uzgodnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków, lecz całą złożoną przez niego dokumentację organ nadzoru budowlanego powinien samodzielnie przedstawić wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków do uzgodnienia, co następuje w trybie art. 106 K.p.a. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że postanowienie uzgadniające wydawane jest w toku postępowania legalizacyjnego (naprawczego), podobnie jak w toku postępowania o pozwolenie na budowę. W tym zakresie Sąd zwrócił uwagę, że z akt sprawy wynika, iż to nie organ nadzoru budowlanego, a pełnomocnik inwestorów zwrócił się do organu konserwatorskiego o uzgodnienie projektu zamiennego. Niemniej pomimo wykazanych nieprawidłowości Sąd I instancji trafnie ocenił, że organ konserwatorski nie zajął stanowiska w terminie i formie przewidzianych w art. 39 ust. 4 P.b.
Wynika z tego, że pomimo stworzenia możliwości organowi konserwatorskiemu dokonania stosownego uzgodnienia, organ ten nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia w terminie, a taka sytuacja nie uprawnia do twierdzenia, że w omawianym zakresie doszło do rażącego naruszenia prawa jeśli chodzi o zarzut braku uzgodnienia konserwatorskiego. Stąd Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że rację ma GINB, iż przedstawienie przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków stanowiska w formie odwołania od decyzji PINB w Strzyżowie z dnia 25 lipca 2005 r., a więc wydanej po upływie 30 dni od przedłożenia przez inwestora opinii konstrukcyjnej i projektu budowlanego zamiennego nie jest w żaden sposób wiążące.
Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 16 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W konsekwencji przedstawionej powyżej oceny także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że wskazywane za ich pomocą naruszenia prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy, tym bardziej, że najpóźniej w skardze kasacyjnej skarżący nie wykazali aby ww. decyzja PINB w Strzyżowie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., o czym wyżej była już mowa.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.