Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2006 r. (sygn. akt II SA/Kr 3313/01) po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. na decyzję Kierownika Urzędu d/s Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia [...] października 2001 r., Nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. 151 - dalej: ppsa)
Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu, iż Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie, decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. Nr [...], działając na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. "a" w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. "c" ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jedn. Dz.U. z 1997 r. Nr 142, poz. 950 z późn. zm.) pozbawił M. S. uprawnień kombatanckich przyznanych przez ZboWiD w K. z tytułu działalności w Ruchu Oporu od 11 września 1942 do 14 stycznia 1945 r., oraz w walkach o utrwalanie władzy ludowej w okresie od 23 marca 1945 r. do 31 grudnia 1947 r. W uzasadnieniu podniesiono, że M. S. podczas służby w organach MO brał czynny udział w walkach z oddziałami "Igły", "Drągala", "Jaremy" i "Potoka" (Igła i Drągal to oddziały Zrzeszenia Wolność i Niezawisłość dowodzone przez T. Z. ps. Igła i A. M. ps. Drągal, Jarema zaś to oddział Narodowych Sił Zbrojnych dowodzony przez S. ps. Jarema, Potok).
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. S. podniósł, że nigdy nie brał udziału w walkach z oddziałami "Igły" i "Drągala" ani też nigdy nie wykonywał zadań śledczych związanych ze zwalczaniem organizacji niepodległościowych. W marcu 1945 r. dowódca zgrupowania Batalionów Chłopskich skierował m.in. odwołującego się do pracy w Milicji Obywatelskiej w ramach której wykonywał podrzędne funkcje. Jeżeli w aktach ZBoWiD napisał, że brał udział w walkach z oddziałami "Igły" i "Drągala" to uczynił tak tylko dlatego, aby otrzymać Krzyż Partyzancki. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownika Urzędu, decyzją z dnia [...] października 2001 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2001 r., podtrzymując jej ustalenia i wnioski.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie na powyższą decyzję złożył M. S. Wnosząc o jej uchylenie zarzucił, że Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych naruszył art. 7-9 i 11-12 kpa oraz art. 75, 77, 80 i 107 § 3 kpa oraz art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. "a" w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit "a" ustawy o kombatantach, bowiem nie przeprowadził wnikliwego postępowania, bezpodstawnie ustalając, że skarżący jest "utrwalaczem władzy ludowej", podczas gdy skarżący w okresie od 1943 do 1945 był członkiem Batalionów Chłopskich i na rozkaz swego dowódcy wstąpił do Milicji Obywatelskiej. W ramach tej służby jednak nigdy nie zwalczał osób i organizacji z tzw. podziemia niepodległościowego, a wprost przeciwnie pomagał b. członkom AK ściganym przez b. PUBP. Ustalenia Kierownika Urzędu o jego udziale w likwidacji WIN nie są oparte na dowodach a na wątpliwym źródle historycznym jakim jest Informator Lubelski. Zdaniem skarżącego ma on prawo do statusu kombatanta na podstawie art. 1 ust. 2 pkt. 3 i 6 ustawy o kombatantach.
W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę jako nieuzasadnioną stwierdził, iż dokonana kontrola sądowa zaskarżonej decyzji nie stwierdziła, aby naruszała ona prawo w takim stopniu aby mogła prowadzić do uwzględnienia skargi na gruncie art. 145 § 1 pkt. 1-3 ppsa. Sąd przedstawiając treść art. 25 ust. 2 oraz art. 21 ust. 2 ustawy o kombatantach odwołał się do ustaleń Kierownika Urzędu, według których skarżący M. S. podczas służby w organach MO brał czynny udział w walkach z oddziałami "Igły", "Drągala", "Jaremy" i "Potoka" (Igła i Drągal to oddziały Zrzeszenia Wolność i Niezawisłość dowodzone przez T. Z. ps. Igła i Aleksandra Młyńskiego ps. Drągal, Jarema zaś to oddział Narodowych Sił Zbrojnych dowodzony przez S. ps. Jarema, Potok). Ustalenia te organ oparł na aktach b. ZBoWiD, w których znajduje się oświadczenie skarżącego we wniosku o przyjęcie do tej organizacji.
Skarżący na rozprawie w dniu 18 stycznia 2006 r., oświadczył, że wypełniając ankietę w sprawie przyjęcia do ZBoWiD świadomie napisał nieprawdę aby być przyjętym w poczet członków tej organizacji a pseudonimy osób z którymi miał walczyć podał mu sekretarz miejski ZBoWiD. Sąd wskazał, iż na gruncie art. 80 kpa, ocena dowodów pozostawiona jest organowi administracji publicznej, a sąd jest uprawniony jedynie do zbadania czy organ nie przekroczył granic tej oceny oraz czy ocena jest zgodna z zasadami doświadczenia życiowego i zasadami prawidłowego rozumowania.
W świetle zebranego w sprawie materiału (potwierdzonego jeszcze oświadczeniem skarżącego na rozprawie w dniu 18 stycznia 2006 r.) nie można w ocenie Sądu przyjąć, że organ naruszył zasady oceny dowodów. Ocena ta stanowiła podstawę oddalenia skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. S., reprezentowany przez adwokata R. H. Strona skarżąca, powołując się na art. 173 § 1 i 2 ppsa, zaskarżyła wyrok w całości, opierając skargę kasacyjną na:
- 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach (...), a w szczególności art. 1 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3 tej ustawy, iż skarżący nie był kombatantem skoro brał udział w oddziałach partyzanckich BCH w okresie od 11 września 1942 r. do 14 stycznia 1945 r., oraz
- 2. naruszeniu przepisów postępowania, a w szczególności art. 107 kpa przez niewskazanie faktów, które Sąd uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz zinterpretowanie na niekorzyść skarżącego jego wyjaśnień, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Na tej podstawie, w oparciu o art. 145 § 1 pkt. a i c oraz art. 185 § 1 ppsa, wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach.
W uzasadnieniu, po przedstawieniu przebiegu postępowania, strona skarżąca wskazuje na fakty, wiążące się z działalnością skarżącego, podkreślając, iż został on skierowany do pracy w organach MO, ale, wykonując "podrzędne czynności", nie wykonywał zadań związanych ze zwalczaniem ruchu i organizacji niepodległościowych oraz osób działających na rzecz niepodległości RP. Wskazuje na kategoryczne zaprzeczenia zainteresowanego w tej kwestii, powtarzając argument, iż treść ankiety w sprawie przyjęcia do ZboWiD związana była z wolą otrzymania Krzyża Partyzanckiego. W konsekwencji podnosi, że ustalenia Kierownika Urzędu oparte były na wątpliwych dowodach, do jakich zalicza "Informatora Lubelskiego", co narusza w sposób oczywisty przepisy ustawy przez dowolną ocenę dowodów w sytuacji, gdy skarżący ma prawo do statusu kombatanta na podstawie art. 1 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3 ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na gruncie przepisu art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ppsa) skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach polegających na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na gruncie art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany podstawami skargi kasacyjnej, rozpoznaje sprawę w granicach tej skargi, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W skardze kasacyjnej powinny zatem zostać powołane konkretne przepisy prawne, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd administracyjny. W uzasadnieniu skargi powinny zostać natomiast wskazane argumenty przemawiające za takim zarzutem uchybienia, a w przypadku gdy podnoszone jest uchybienie przepisom postępowania, wskazanie, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom i tym samym pozbawiona konstytuujących ją podstaw i składników treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ponadto, ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, na gruncie art. 175 § 1 - § 3 ppsa, sporządzenie skargi kasacyjnej obwarowane jest przymusem adwokacko-radcowskim, istotą którego jest założenie merytorycznej kompetencji skutkującego odpowiednim poziomem merytorycznym i formalnym skargi.
Skarga kasacyjna, wniesiona w niniejszej sprawie, nie wskazuje na uzasadnione przyczyny, które mogłyby prowadzić do uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Jako oczywistą omyłkę pisarską należy potraktować powołanie art. 145 § 1 pkt a/ i pkt c/ ppsa (zamiast pkt 1 lit. a/ i c/) w treści wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.
Skarga kasacyjna wskazuje na zarzuty odnoszące się do naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak też przepisów materialnoprawnych, w związku z czym należy najpierw rozpatrzyć te pierwsze zarzuty.
Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, sformułowane są w ten sposób, że po zarzucie ogólnym następuje wskazanie, iż w szczególności idzie o naruszenie przez Sąd I instancji art. 107 k.p.a. Wśród symptomów tego naruszenia strona skarżąca wskazuje, iż Sąd nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz że zinterpretował na niekorzyść skarżącego jego wyjaśnienia.
Sposób wskazania argumentacji, która ma przesądzać o naruszeniu przez Sąd przepisów postępowania nie odpowiada w ten sposób prawidłowemu modelowi formułowania skargi kasacyjnej w tym względzie.
Skarga kasacyjna, jako środek odwoławczy, odnosić się może na gruncie art. 174 pkt 2 ppsa do naruszenia przepisów proceduralnych przez podmiot, który wydał zaskarżone orzeczenie. Tym orzeczeniem jest wyrok sądu pierwszej instancji, stąd też zarzut powinien dotyczyć naruszenia przepisów postępowania przez wojewódzki sąd administracyjny. Przepisami postępowania stosowanymi przez sąd I instancji są przepisy ustawy ppsa. Nie wystarcza jednak jedynie werbalne wskazanie na naruszenie przepisów postępowania przez sąd. Należy wskazać przepisy, ktore Sąd stosował. Zarzutem może być więc objęte naruszenie przez ten sąd przepisów postępowania administracyjnego ale nie w znaczeniu błędnego bezpośredniego zastosowania lecz w znaczeniu błędnej kontroli sposobu zastosowania lub wykładni przepisu postępowania administracyjnego przez organ administracji, co może mieć związek z odpowiednim przepisem ustawy ppsa.
Jak to wynika z orzecznictwa, podstawa skargi kasacyjnej wymieniona w art. 174 pkt 2 ppsa odnosi się do postępowania sądowego a nie administracyjnego. Podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania należy więc w skardze kasacyjnej wskazać przepisy procedury sądowej. Dlatego zarzut taki może być uznany za skuteczny tylko wtedy, gdy następuje wskazanie konkretnych przepisów ustawy ppsa (wyrok NSA z dn. 6 września 2005 r., FSK 2139/04, LEX nr 173185, wyrok NSA z dn. 23 marca 2006 r., II FSK 1031/05, LEX 173883).
Zawarte w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 107 kpa nie spełniają podstawowych warunków, z jakimi związany jest normatywny model formułowania skargi kasacyjnej. Po pierwsze dlatego, że nie wskazują na konkretny przepis ustawy ppsa, co umożliwiłoby ustosunkowanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zasadności zarzutu naruszenia odpowiedniego przepisu proceduralnego przez wojewódzki sąd administracyjny, rozpatrujący skargę. Po drugie, iż, niezależnie od braku wskazanego wyżej, zarzut nakierowany jest na naruszenie art. 107 kpa, a więc przepisu, którego treść normatywna wiąże się wymaganą zawartością decyzji administracyjnej. Art. 107 kpa nie stanowi jednak normatywnej podstawy uzasadnienia wyroku Sądu I instancji. Prawidłowa argumentacja w tym względzie powinna wskazywać na treść art. 141 § 4 ppsa jeśli intencją skarżącego było wskazanie uchybień co do uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
Ponadto, mimo, że z treści zaprezentowanego zarzutu można wywnioskować, że idzie o uzasadnienie faktyczne decyzji, brak powołania odpowiedniego fragmentu art. 107 kpa nie pozwala na jednoznaczne rozpoznanie, jakie uchybienie odnoszące się do treści tej regulacji strona skarżąca ma na myśli. W szczególności skarga kasacyjna nie określa, czy idzie w skardze o zakwestionowanie zawartości decyzji (§ 1) czy też zawartość uzasadnienia faktycznego lub prawnego (§ 3).
Pojawia się w ten sposób trzecia przyczyna, wskazująca na brak zasadności powyższego zarzutu. Wcześniejsza analiza treści skargi wskazuje, iż strona skarżąca zakwestionowała w istocie treść decyzji administracyjnej, odnosząc ją do działania Sądu I instancji. Przy czym z uzasadnienia skargi wynika, że zakwestionowana przez stroną skarżącą została, mimo, powołania art. 107 kpa nie treść uzasadnienia decyzji, lecz sam proces ustalania stanu faktycznego, który doprowadził do pozbawienia uprawnień kombatanckich. Ten ostatni aspekt postępowania tym bardziej nie należy do postępowania przed sądem administracyjnym i nie może być w ramach tak sformułowanego zarzutu prowadzić do stwierdzenia jego zasadności. Naruszenie przepisów kpa, określających sposób ustalania stanu faktycznego przez organy administracyjne mogłoby stanowić przedmiot takiej kontroli tylko wówczas, gdyby strona skarżąca wykazała związek naruszenia tych przepisów przez organy administracyjne z uchybieniami w zakresie kontroli sadowej w odniesieniu do tych działań na gruncie art. 174 pkt 2 ppsa lub ewentualnie innych przepisów tej właśnie ustawy.
Brak jest także w skardze starannej argumentacji, że wskazane wyżej naruszenie przepisów postępowania przez sąd administracyjny, jeżeli nawet dałoby się je ustalić, mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to jest wymagane na gruncie art. 174 pkt 2 ppsa. Skarga kasacyjna zawiera wprawdzie formułkę ("co mogło mieć wpływ na wynik sprawy"), a z zakończenia uzasadnienia skargi można wywnioskować, że decydujący wpływ na treść orzeczenia miała dowolna ocena zebranych dowodów, jednakże ani nie wskazuje na istotność tego wpływu, ani też nie rozwija argumentacji w tym względzie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Niezależnie od kwestii powyższych, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w zakresie podniesionych w skardze uchybień w ustalaniu stanu faktycznego i oceny dowodów nie wskazuje na błędy lub braki w kontroli postępowania administracyjnego dokonanej przez ten Sąd ani też na braki uzasadnienia wyroku. Sąd wskazał bowiem na dowody, postępowanie dowodowe, na nieprzekroczenie granic tej oceny w związku z wyjaśnieniami skarżącego oraz treścią ankiety.
Nie jest także zasadny zarzut błędnej wykładni wskazanych w skardze przepisów materialnoprawnych - art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jedn. Dz.U. z 1997 r. Nr 142, poz. 950 ze zm.). Wymaga on jednak analizy, mimo, że w skardze kasacyjnej brak jest rozwiniętej argumentacji, wskazującej na czym polega błędna wykładnia, jakie błędne metody prowadzące do błędnych wyników zostały zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa z punktu widzenia jej metodologii i rezultatów. Można jednak wywnioskować, że błędna wykładnia wskazanych przepisów polega na przyjęciu przez sąd, że osoba może być pozbawiona uprawnień kombatanckich, mimo, że spełnia warunki wskazane w tych przepisach.
Na gruncie wykładni językowej art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy w istocie należałoby uznać, iż osoba, która spełnia określone tam warunki, ustalone na podstawie poprawnie ustalonego stanu faktycznego, powinna zostać uznana za kombatanta. Prawidłowa i wszechstronna wykładnia przepisów prawnych nie może jednak polegać na zastosowaniu jedynie reguł językowych, obejmujących wyłącznie jeden, chociażby dostatecznie wyodrębniony w postaci jednostki redakcyjnej fragment regulacji. Wykładnia przepisów powinna odwoływać się także do reguł systemowych, a ponadto, do reguł pozasystemowych, przy czym o ile rola tych ostatnich w zakresie ustalenia wyników wykładni zależy od różnych czynników dodatkowych, to bez zastosowania reguł systemowych interpretacja przepisów ustawy nie może być uznana za poprawną i wystarczającą.
Zastosowanie wykładni systemowej, pozwala na takie ustalenie zakresu normowania, a więc przyznania określonym podmiotom uprawnień o określonej treści lub wyznaczenia im określonych obowiązków czy też upoważnienia organów do określonych czynności i działań, który wynika z kontekstu strukturalnego całej regulacji. Pozwala zatem na niezbędną konfrontację rezultatów wykładni językowej określonego fragmentu regulacji z wyinterpretowaną treścią innych przepisów tej ustawy, a niekiedy także innych aktów normatywnych. Zastosowanie reguł systemowych w odniesieniu do przepisów stanowiących podstawę zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku odmiennego od tego, który wynikałby jedynie z wykładni językowej art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3. W szczególności treść pełnej normy, adekwatnej do rozpatrywanego stanu faktycznego, kształtują także przepisy art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c/ ustawy o kombatantach.
Te ostatnie zaś wskazują na skorygowanie zakresu pojęcia kombatanta, któremu przysługują uprawnienia kombatanckie i nakładają na Kierownika Urzędu obowiązek pozbawienia uprawnień kombatanckich osobę, która spełnia cechy określone m. in. w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c/. W tej sytuacji, wykładnia art. 1 ust. 1 i ust. 2 w powiązaniu z wykładnią art. 25 ust. 2 i art. 21 ust. 2, zastosowana w toku sądowej kontroli nie nosi w żadnym wypadku cech błędności.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.