Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 grudnia 2004 r. Sygn. akt II SA/Ka 2713/02 po rozpoznaniu skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] października 2002 r. utrzymującą w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] września 2002 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] sierpnia 1995 r. Nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-motelowego na działkach Nr [...] i [...] w K. - uchylił powyższe decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu i zasądził od SKO na rzecz skarżącego koszty postępowania.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga R. S. zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do końcowego rozstrzygnięcia, a wobec tego nie można wykluczyć, że decyzja ta zapadła z naruszeniem prawa.
Podkreślono, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 kpa). Wszczęcie postępowania następuje w przypadku, gdy zachodzi konieczność ustalenia przesłanek zastosowania tej instytucji wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Stanowi to przedmiot nowej sprawy w stosunku do rozstrzygnięcia zawartego w decyzji mającej być dotkniętą wadą nieważności. Oznacza to, że w postępowaniu rozpoznawczym organ ustala istnienie jednej z wadliwości decyzji wymienionych w art.156 § 1 pkt 1-6 lub też wadliwości określonej w przepisach szczególnych, do których odsyła pkt 7, a także bada, czy nie występują przesłanki negatywne wymienione w art. 156 § 2 kpa. W zależności od wyników przeprowadzonego postępowania rozpoznawczego organ stwierdza nieważność decyzji lub jej wydanie z naruszeniem prawa w takim zakresie, w jakim ustali istnienie wady z art. 156 § 1 kpa, bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę wnioskującą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., Sygn. akt II SA 2164/92).
Sąd podzielił pogląd organu orzekającego w sprawie, że zarzut skarżącego, iż nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 2 sierpnia 1995 r. mógł uzasadniać jedynie żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, nie zaś stwierdzenie nieważności decyzji z powodu przewidzianego w art. 156 § 1 pkt 2 kpa rażącego naruszenia prawa. Jednakże odmowa stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jedynie po ustaleniu powyższej okoliczności była – zdaniem Sądu – przedwczesna i nieuprawniona. Organ bowiem nie przeprowadził czynności mających na celu ustalenie, czy i jakimi wadliwościami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa decyzja ta jest dotknięta.
Po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności było to obowiązkiem organu. Nadto zarzuty skarżącego we wniosku o wszczęcie postępowania i o ponowne rozpatrzenie sprawy wyraźnie wskazywały na kwestionowanie lokalizacji Zajazdu "T." w pobliżu jego domu jednorodzinnego, a więc w istocie zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Twierdzenia organu co do zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego Sąd uznał za niewystarczające. Zostały one bowiem zawarte dopiero w odpowiedzi na skargę, a więc po zakończeniu postępowania, a nadto znajdujący się w aktach Sygn. II SA/Ka 1815/02 (na które wskazano w odpowiedzi na skargę) rysunek, a w szczególności tekst planu dla jednostki "A14M3" zawiera zapis szerszy niż zacytowany w odpowiedzi. Istotnie jest to teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej i zagrodowej z dalszymi ustaleniami: "realizacja w granicach zastanych podziałów własnościowych, lokalizacja innych obiektów o uciążliwości nie przekraczającej granic działki, a nadto obiekty gospodarcze nie mogą powodować nadmiernej uciążliwości dla sąsiadującej zabudowy".
W konkluzji Sąd stwierdził, iż zagadnienie zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego decyzji objętej postępowaniem o stwierdzenie nieważności zostało w postępowaniu pominięte z naruszeniem art. 7 i 77 kpa, a także naruszeniem powołanego już art. 156 § 1 kpa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł uczestnik postępowania A. M. reprezentowany przez radcę prawnego J. L. zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- - art. 77 § 1 kpa poprzez uznanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie wydając swe decyzje w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, nie dokonało w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, podczas gdy ustalenia dokonane przez ten organ nie pozwalają na wyciągnięcie takiego wniosku;
- - art. 157 § 2 kpa w związku z art. 147 i art. 145 kpa poprzez uznanie, że organ rozpoznający wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej powinien dokonywać ustaleń mając na celu sprawdzenie, czy występują w sprawie przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego.
W oparciu o powyższy zarzut wnoszący skargę kasacyjną domagał się zmiany zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi R. S., ewentualnie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wnoszący skargę kasacyjną domagał się orzeczenia zwrotu na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako "ppsa", skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1),
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2).
Stosownie do art. 175 § 1 ppsa skarga kasacyjna musi być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z § 2 i 3. W myśl art. 176 ppsa skarga kasacyjna powinna m.in. czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Wprowadzenie tzw. przymusu adwokackiego (radcowskiego), a więc nałożenie obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez określonych ustawowo profesjonalistów powoduje, iż skarga ta powinna być odpowiednio, w profesjonalny sposób sformułowana. W zależności od występujących braków, skarga kasacyjna nie odpowiadająca ustawowym wymaganiom, podlega oddaleniu a nawet odrzuceniu w razie uznana jej niedopuszczalności ze względów formalnych.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie wskazuje, czy będąca jej przedmiotem decyzja SKO w Częstochowie jest zaskarżona w całości czy w części, zaś jako podstawę kasacyjną powołuje naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).
Wskazana podstawa kasacyjna nie może jednak doprowadzić do wzruszenia zaskarżonego wyroku, bowiem jako naruszone przez Sąd tym wyrokiem przepisy prawa procesowego wymienia się jedynie art. 77 § 1 kpa oraz art. 157 § 2 w zw. z art. 147 i art. 145 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie mógł tych przepisów naruszyć, gdyż są one z natury rzeczy stosowane wyłącznie przez organy administracji publicznej, które orzekają w sprawach administracyjnych, nie zaś Sąd, którego postępowanie normowane jest przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naruszenia konkretnego przepisu tej ustawy w skardze kasacyjnej nie zarzucono ani w części odnoszącej się do podania podstaw kasacji, ani też w jej uzasadnieniu.
Należy podkreślić, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym od orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, przeto jej zarzuty powinny dotyczyć przepisów prawa, w oparciu o które zostało wydane zaskarżone orzeczenie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną sporządzoną (w niniejszej sprawie) przez radcę prawnego nie może przy tym dochodzić, co miał na myśli autor skargi, poza tym byłoby to sprzeczne z unormowaniem art. 183 § 1 ppsa. W myśl tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Innymi słowy nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie i nie może wyjść poza granice zarzutów wyartykułowanych w skardze kasacyjnej, co różni ten Sąd od wojewódzkich sądów administracyjnych, które mogą rozstrzygać w granicach danej sprawy nie będąc związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).
Takie ograniczenie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny może jedynie wykroczyć poza granice skargi kasacyjnej, jeżeli dostrzeże przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 art. 183 ppsa. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które mogłyby wskazywać na nieważność postępowania.
Z przedstawionych wyżej przyczyn podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie może być rozumiany jako naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 ppsa, a w konsekwencji Sąd nie mógł wypowiedzieć się w sprawie merytorycznie.
Ubocznie jedynie wypada zatem zauważyć, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach nie przesądza sposobu rozstrzygnięcia wniosku R. S. o stwierdzenie nieważności kwestionowanej przez niego decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a jedynie uchyla decyzje SKO w Częstochowie o odmowie stwierdzenia nieważności. Oznacza to, że organ ten ponownie będzie rozpoznawał wniosek R. S. Trafnie przy tym Sąd I instancji wytknął organowi administracji zaniechanie czynności mających na celu ustalenie, czy i jakimi ewentualnie wadliwościami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa kwestionowana decyzja jest dotknięta. Dokonanie takich ustaleń po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji było obowiązkiem organu bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę.
Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.