Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 460/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej WSA albo sąd I instancji) odrzucił skargę W. K. (dalej skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej w Bytowie z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie rozbiórki pomnika oraz orzekł o zwrocie skarżącemu kwoty 300 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.
Postanowienie wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy:
W dniu [...] września 2013 r. Rada Miejska w Bytowie podjęła stanowisko w sprawie rozbiórki pomnika zlokalizowanego na [...], w którym wyraziła pogląd, że rozbiórka pomnika jest uzasadniona w związku z brakiem możliwości zapewnienia warunków dla jego dalszego bezpiecznego użytkowania.
Pismem z dnia 24 lutego 2014 r. skarżący wezwał Radę Miasta do uchylenia powyższego stanowiska i podjęcia konkretnych czynności z uwagi na zaistnienie działań na szkodę jego oraz lokalnej społeczności. Wezwał również Burmistrza do przywrócenia właściwego stanu pomnika.
Sąd I instancji postanowieniem z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 350/14, odrzucił skargę, wniesioną na stanowisko Rady Miejskiej z dnia [...] września 2013 r. w sprawie rozbiórki pomnika. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 3368/14, uwzględnił skargę kasacyjną, uchylając powyższe postanowienie. W uzasadnieniu NSA wskazał m.in., że z mocy art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej u.s.g.), do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach wznoszenia pomników. Ta kompetencja obejmuje podejmowanie uchwał o budowie pomnika, o przeniesieniu istniejącego pomnika w inne miejsce, jego remoncie lub rozbiórce. "Decyzja" rady gminy podejmowana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. powinna przybrać formę uchwały.
W ocenie NSA, sąd I instancji nie rozważył należycie, czy stanowisko Rady Miejskiej w sprawie rozbiórki pomnika nosi cechy uchwały rady gminy, jaką była procedura podjęcia tego stanowiska, czy odbyło się posiedzenie Rady Miejskiej, jaki był porządek obrad tego posiedzenia, czy sporządzony został protokół i czy zamiar rozbiórki pomnika był poddany pod głosowanie i jaki był wynik tego głosowania. Sąd I instancji wydał zaskarżone postanowienie bez uprzedniego wyjaśnienia powyższych kwestii i bez zażądania od organu stosownych dokumentów. NSA wskazał też, że aprobata dla zamiaru likwidacji pomnika oznaczać może podjęcie "decyzji" o jego rozbiórce. W takiej sytuacji konieczne jest rozważenie, czy powyższe stanowisko nosi znamiona uchwały, czy podjęty akt stanowi obejście przepisów prawa. NSA wskazał ponadto, że WSA nie rozważył sprawy w aspekcie art. 101 u.s.g.
Powtórnie rozpoznając niniejszą sprawę, sąd I instancji w oparciu o zebrany materiał dowodowy uznał, że Rada Miasta podjęła dnia [...] września 2013 r. stanowisko w formie uchwały. Zostało ono zaopiniowane przez komisje Rady, ujęte w porządku obrad sesji rady, poddane pod głosowanie i przyjęte zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu Rady w głosowaniu jawnym, czyli w trybie przewidzianym dla podejmowania uchwał, określonym statutem Gminy. Jest więc ono uchwałą Rady Miejskiej z zakresu administracji publicznej. Sprawy dotyczące budowy pomników, przeniesienia ich w inne miejsce, remontu lub rozbiórki określone w art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. są sprawami z zakresu administracji publicznej, na co wskazał NSA w postanowieniu z dnia 10 marca 2015 r.
W dalszej części uzasadnienia, sąd I instancji dokonując wykładni art. 101 u.s.g. uznał, że ze wskazywanych przez skarżącego okoliczności, jak też całokształtu okoliczności sprawy nie sposób wywieść wniosku, że jakikolwiek interes prawny bądź uprawnienie skarżącego zostały naruszone wydaną uchwałą. Sama przynależność do wspólnoty samorządowej nie może być źródłem interesu prawnego w sprawie, której przedmiotem jest wyrażenie poglądu w kwestii rozbiórki pomnika. Fakt, że pomnik zlokalizowany jest na terenie gminy, w której mieszka skarżący nie jest źródłem żadnych praw skarżącego ani nie nakłada na niego żadnych obowiązków.
Skarżący, który sam wniósł skargę, nie może też skutecznie powoływać się na fakt, że działa w interesie społecznym. Twierdzenie skarżącego, że był rzemieślnikiem, abstrahując nawet od możliwości wskazania konkretnego przepisu prawa w tym zakresie, nie może wykreować interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego naruszonego uchwałą, bowiem interes prawny osoby skarżącej musi istnieć w chwili wnoszenia skargi oraz być aktualny i realny.
W ocenie WSA, skarżący nie przedstawił takiego rodzaju okoliczności, które świadczyłyby o naruszeniu przez zaskarżoną uchwałę jego interesu prawnego lub uprawnienia, którego istota winna być skonkretyzowana i sprecyzowana. Pozostałe twierdzenia i zarzuty skarżącego odnoszą się do samej uchwały, sposobu jej podjęcia i jej treści, czyli są zarzutami merytorycznymi. Jednak z uwagi na to, że nie można uznać, by skarżący wykazał naruszenie interesu prawnego czy uprawnienia, nie jest możliwa ocena zarzutów skarżącego, dotyczących legalności zaskarżonej uchwały. Dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia pozwala na merytoryczną ocenę twierdzeń, zawartych w skardze.
Ponadto sąd I instancji dodał, że nawet w przypadku, gdyby podzielić pogląd, że zaskarżone "stanowisko" nie może być uznane za uchwałę z uwagi na wady procedowania, to i tak skarżący musiałby wykazać naruszenie jego interesu prawnego bądź uprawnienia, aby można było dokonać oceny zarzutów o charakterze merytorycznym. Przepis art. 101a ust. 1 u.s.g. stanowi bowiem, że przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich.
Pismem z dnia 24 lipca 2017 r. W. K. (dalej skarżący kasacyjnie), reprezentowany przez adwokata, zwrócił się o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, załączając jednocześnie środek odwoławczy, w którym zaskarżył w całości postanowienie z dnia 23 marca 2017 r. Rozstrzygnięciu temu zarzucono:
- 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 18 § 2 pkt 13, w zw. z art. 22 § 1 w zw. z art. 101 § 4 w zw. z art. 94 w zw. z art. u.s.g. polegające na:
- a) braku dokonania przez sąd I instancji subsumcji przepisów na etapie badania legalności uchwały Rady Miejskiej w Bytowie z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie rozbiórki Pomnika na [...] w B., który to brak skutkował odrzuceniem skargi na uchwałę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.), w następstwie uznania, że ziściła się podstawa do zastosowania instytucji odrzucenia skargi w postaci braku wystąpienia po stronie skarżącego kasacyjnie interesu prawnego w kwestionowaniu uchwały w trybie art. 101 u.s.g.
- b) podjęciu przez Radę Miejską rozstrzygnięcia kwestii istnienia podstaw do rozbiórki Pomnika na [...] w B. Pomnika w formie zwykłego "stanowiska", mimo że powyższa formuła nie znajdowała podstawy ani w regulacji art. 18 § 1 pkt 13 u.s.g., ani w § 14.1. Statutu Gminy Bytów, który to statut zgodnie z regulacją art. 22 u.s.g. miał charakter wiążący dla trybu i sposobu procedowania przez Radę Gminny.
- c) podjęciu przez Radę Miejską rozstrzygnięcia kwestii istnienia podstaw do rozbiórki Pomnika na [...] w B. w formie zwykłego "stanowiska", a więc w formie uniemożliwiającej osobom kwestionującym powyższe rozstrzygnięcie do jego zaskarżenia w trybie art. 101, lub art. 101a u.s.g. nie kreowało podstaw do stwierdzenia przez sąd I instancji nieważności wskazanej uchwały w związku z istotnym naruszeniem zasad oraz trybu jej przyjęcia, w oparciu o regulację art. 101 § 4, w zw. z art. 94 u.s.g. w zw. z art. 147 p.p.s.a.
Sąd I instancji uznał brak podstaw do zbadania legalności uchwały Rady Miejskiej w trybie art. 101 u.s.g., nie dokonując analizy zasadności ich celowości podjęcia środków prawnych do usunięcia rzeczonej uchwały z obiegu prawnego w związku z wystąpieniem rżącego naruszenia prawa powodującego jej nieważność.
- 2. Naruszenie art. 3 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 2 oraz pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm., dalej u.z.) w zw. z art. 58 § 5a p.p.s.a., wyrażające się w niezastosowaniu wskazanych regulacji przez sąd I instancji, który skutkował uznaniem braku istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego, a finalnie zastosowaniem odrzucenia skargi w trybie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w sytuacji gdy interes prawny skarżącego do kwestionowania uchwały Rady Miejskiej w Bytowie wynikać może z regulacji art. 3 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 2 u.z., biorąc pod uwagę następujące istotne fakty:
- - fakt, że pomnik lokalizowany na [...] jest akcentem planistycznym oraz całość terenu znajduje się w zasadzie w strefie ochrony elementów zabytkowych oraz ochrony archeologiczno-konserwatorskiej,
- - fakt, że zgodnie z u.z., Plac Szymona Krofeya w obecnej formie zagospodarowania jest zabytkiem, ponieważ jako zabytek określa się nieruchomość, jej cześć lub zespół, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną,
- - fakt, że skarżący jako rzemieślnik i członek "rzemiosła bytowskiego" uczestniczył we wznoszeniu pomnika, a więc Pomnik stanowi zabytek będący dziełem skarżącego,
- - fakt, że skarżący prowadzi działalność na rzecz ochrony pomnika jako mieszczącego się w zakresie definicyjnym zabytku przed jego zniszczeniem, uszczerbkiem lub niewłaściwym wykorzystaniem.
W konsekwencji sąd I instancji uznał brak interesu prawnego skarżącego w warunkach pominięcia wskazanych regulacji stanowiących regulacje kształtujące interes prawny skarżącego do złożenia skargi w trybie art. 101 u.s.g.
3. Naruszenie art. 3 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 2 oraz pkt 3 u.z. w zw. z art. 101a w zw. z art. 101 u.s.g. polegające na odrzuceniu przez WSA skargi w następstwie uznania, że skarżący nie wykazał konkretnego naruszenia praw, jakiego doznał wskutek kwestionowanej uchwały z [...] września 2013 r. w warunkach nieprzeprowadzenia przez sąd I instancji szczegółowej analizy, czy nie zachodzi dekodowana z regulacji art. 101a u.s.g. sytuacja wniesienia skargi na naruszenie praw osób trzecich w następstwie czynności prawnej organu gminy.
Finalnie sąd I instancji zawężając badanie skargi w świetle art. 101 u.s.g. uznał błędnie, że warunkiem koniecznym do uznania legitymacji skargowej skarżącego jest wykazanie konkretnego naruszenia prawa wskutek zapisów zawartych w uchwale z [...] września 2013 r., podczas gdy w świetle art. 101a u.s.g., której to regulacji sąd I instancji nie poddał szczegółowej analizie.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozstrzygnięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku zaistnienia którejkolwiek z podstaw stwierdzenia nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, pozostawał związany sformułowanymi we wniesionym środku odwoławczym podstawami, które okazały się niezasadne. Dodatkowo należy zauważyć, że zarzuty kasacyjne nie zostały sformułowane jasno i precyzyjnie. Użyty przez skarżącego kasacyjnie sposób narracji, polegający na wprowadzeniu do samych podstaw elementów ich uzasadnienia, był utrudnieniem dla wiernego odczytania intencji, które zaistniały u podstaw zaskarżenia postanowienia z 23 marca 2017 r.
Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze brzmienie art. 190 zd. drugie p.p.s.a., stosownie do którego niedopuszczalnym pozostaje oparcie skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA.
W postanowieniu z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 3368/14, Naczelny Sąd Administracyjny dokonując wykładni art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. przesądził, że radzie gminy przysługują uprawnienia do podejmowania "decyzji" w zakresie remontu lub rozbiórki pomnika. "Decyzja" rady gminy podejmowana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. powinna przybrać formę przewidzianą obowiązującymi przepisami prawa, które wymagają podjęcia przez radę gminy stosownej uchwały. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał WSA do rozważenia i ustalenia, czy stanowisko Rady Miejskiej w Bytowie z dnia [...] września 2013 r. nosi znamiona uchwały, czy też podjęty akt jest obejściem przepisów prawa.
Sąd I instancji, opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym w postaci pisma w sprawie zwołania sesji Rady Miejskiej na dzień [...] września 2013 r., protokołów z posiedzeń komisji Rady Miejskiej, protokołu z sesji Rady Miejskiej, która odbyła się dnia [...] września 2013 r., wyciągu z tego protokołu z wynikami głosowania oraz listy obecności radnych na sesji w dniu [...] września 2013 r. i statutu Gminy Bytów miał podstawy do ustalenia, że stanowisko z dnia [...] września 2013 r. zostało podjęte w trybie przewidzianym dla uchwał, a zatem jest uchwałą.
W dalszej kolejności sąd I instancji wskazując na art. 101 ust. 1 u.s.g. uznał, że skarżący kasacyjnie nie wykazał naruszenia własnego interesu prawnego na skutek podjęcia uchwały z dnia [...] września 2013 r., czego efektem końcowym było odrzucenie skargi na tę uchwałę, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Sąd I instancji miał podstawy ku temu, aby przyjąć, że przedstawione przez skarżącego kasacyjnie okoliczności nie pozwalały na sformułowanie tezy o naruszeniu interesu prawnego skarżącego kasacyjnie, spowodowanego podjęciem zaskarżonej uchwały.
Sąd I instancji wyjaśnił trafnie, że sama przynależność do wspólnoty samorządowej nie może być źródłem interesu prawnego w sprawie, której przedmiotem jest wyrażenie poglądu w kwestii rozbiórki pomnika. Tak samo twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że jest rzemieślnikiem nie prowadzi do wykreowania interesu prawnego, który został naruszony uchwałą z dnia [...] września 2013 r. Należy w tym miejscu dodać, że naruszenia tego interesu nie powoduje także emocjonalny związek skarżącego kasacyjnie z pomnikiem, w którego budowie brał on udział. Tego rodzaju związek należy niewątpliwie uszanować oraz zrozumieć. Ma on jednak charakter subiektywny i zarazem faktyczny, a nie prawny i wobec tego nie może on korzystać z ochrony sądowej.
Z przedstawionych względów sformułowane zarzuty kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie. W odniesieniu do pierwszego z nich trzeba raz jeszcze podkreślić, że sądowa kontrola uchwały z dnia [...] września 2013 r. nie była możliwa nie dlatego, że wskazany akt nie został uznany za uchwałę, tylko dlatego, że interes prawny skarżącego kasacyjnie nie został naruszony poprzez jej podjęcie. Przedstawione w ramach drugiego zarzutu skargi kasacyjnej argumenty nie mogły doprowadzić do modyfikacji przyjętego w tej materii stanowiska WSA. Indywidualny interes prawny w zaskarżeniu uchwały nie może wynikać z art. 3 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 2 u.z. Pierwszy z tych przepisów zawiera definicję legalną pojęcia zabytek, a drugi stanowi o tym, że ochrona zabytków ma na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków. Z regulacji tych nie wynika indywidualny, realny i obiektywnie weryfikowalny interes prawny skarżącego kasacyjnie w zakwestionowaniu uchwały z dnia [...] września 2013 r.
Na uwzględnienie nie zasługiwał także trzeci zarzut, dotyczący naruszenia art. 101a u.s.g. Wymóg naruszenia praw osób trzecich przez czynności prawne lub faktyczne podejmowane przez organy gminy odnosi się do identycznej grupy podmiotów jak w art. 101 u.s.g. Chodzi tu zapewne o naruszenie praw (interesu prawnego) każdego podmiotu pozostającego na zewnątrz struktury organizacyjnej gminy (B. Dolnicki, Komentarz do art. 101a u.s.g., lex/el.). Naruszenia tak rozumianego interesu prawnego, co zostało już stwierdzonej powyżej, skarżący kasacyjnie nie wykazał.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.