Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 822/21, oddalił skargę M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 lutego 2021 r. znak KOC/382/Ar/21 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Zarząd Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy, po rozpatrzeniu wniosku P.S., decyzją z dnia 15 grudnia 2020 r., Nr 456/WZ/2020, ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz czterech szamb szczelnych na działce ew. nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] w Warszawie.
Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie wskazał, że na dzień podjęcia decyzji teren nieruchomości jest zabudowany budynkiem mieszkalnym przeznaczonym do rozbiórki. Nieruchomość zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem (M2).12 – tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Teren inwestycji nie jest przy tym objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zasadne było wdrożenie postępowania w trybie art. 59 u.p.z.p.
Następnie Zarząd Dzielnicy [...] wskazał, że analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy została przeprowadzona w oparciu o art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust.1 pkt 1-5 u.p.z.p. Zgodnie w wynikami przeprowadzonej analizy urbanistycznej organ określił warunki zabudowy. Inwestycja uzyskała niezbędne uzgodnienia.
Zarząd Dzielnicy [...] stwierdził, że zamierzenie inwestycyjne nie koliduje z zadaniami rządowymi i samorządowymi służącymi realizacji inwestycji celu publicznego w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 53 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p.
Odwołania od powyższej decyzji wniosły: A.M. i M.K. kwestionując zasadność jej wydania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570) w zw. z art. 39 ust. 5 u.s.g., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Zarządu Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 15 grudnia 2020 r. Kolegium nie stwierdziło naruszenia prawa materialnego ani procedury uzasadniającego uchylenie decyzji organu pierwszej instancji.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M.K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.
We wskazanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o niezasadności skargi.
W uzasadnieniu oceniając legalność kontrolowanej decyzji, Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza art. 61 ust. 1 tej ustawy. Sąd podzielił argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, co musiało skutkować oddaleniem skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki, nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu.
Ponadto Sąd I instancji wskazał, że analiza urbanistyczna sporządzona na potrzeby sprawy, zawierała wszystkie niezbędne elementy i została wykonana prawidłowo. Potwierdza ona, że planowana inwestycja związana z budową czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz czterech szamb szczelnych wpisuje się w funkcje istniejącej zabudowy. Planowana inwestycja, zachowuje zasadę dobrego sąsiedztwa. W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, usługowa, a także o funkcji garażowej. Dlatego przyjąć należy, że planowana inwestycja nie wprowadza nowej funkcji (nowego rodzaju zabudowy).
W ocenie Sądu w sposób prawidłowy zostały określone parametry inwestycji, stosownie do rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dotyczy to obowiązującej linii zabudowy (od strony wjazdu na teren inwestycji i granicy terenu inwestycji oznaczonego literami AB jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji), szerokości elewacji frontowej (maksymalnie do 14 m), geometrii dachu (spadzisty lub płaski o kącie nachylenia głównych połaci dachu od 0° do 45°) oraz wysokość elewacji frontowej (do 9,5 m).
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła M.K. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu Sądu I instancji zarzuciła:
- naruszenie zasad postępowania przed sądami administracyjnymi, określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm. dalej: p.p.s.a.) tj.
- art. 141 § 4 p.p.s.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niepełnym wyjaśnieniu podstawy prawnej wyroku, dotyczącej prawidłowości sporządzenia analizy urbanistycznej w zakresie wysokości zabudowy, tj. zastosowania § 1 pkt 4 i pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z Dz. U. Nr 164, poz. 1588),
- art. 151 tej ustawy, przez oddalenie skargi, pomimo wydania decyzji przez organy administracji I oraz lI instancji w warunkach niezgodności z prawem materialnym tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.) oraz § 1 pkt 4 i pkt 5 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co miało wpływ na wynik postępowania;
- naruszenie prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że w niniejszej sprawie został spełniony warunek, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie parametrów i gabarytów obiektów budowlanych;
- naruszenie prawa materialnego w postaci norm § 1 pkt 4 i pkt 5 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez ich niewłaściwe łączne, a zarazem wymienne zastosowanie i uznanie, że wymiar wysokości "górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki" są tożsamy z wymiarem "wysokości kalenicy" dachu.
Wskazując na powyższe, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie decyzji organu I i II instancji w całości, zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych oraz złożyła oświadczenie, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu wskazano, że Sąd nie zauważył błędu organu II instancji w postaci oceny niewłaściwych danych o geometrii dachu ["od 18 do 30 stopni" zamiast "od 0° do 45°"). Sąd bez uzasadnienia nie dał wiary Skarżącej w zakresie podawanych przez nią informacji o wysokości zabudowy w sąsiedztwie terenu inwestycji, pomimo, że do skargi załączono dokumentację zdjęciową. Na skutek tego w uzasadnieniu Sąd błędnie ocenił, że "sąsiednie budynki na działkach nr [...] i [...] (położone przy tej samej ulicy [...] mają wysokość po 9,5 m, to nie można uznać, że doszło do naruszenia § 7 ust. 1 ani § 8 ww. rozporządzenia poprzez ustalenie maksymalnej wysokości projektowanego obiektu, tak w odniesieniu do kalenicy dachu, jak w odniesieniu do wysokości elewacji frontowej- na 9,5 m." Skarżąca dowodziła, że wymiar "9,5" dotyczy wysokości kalenicy dachów spadzistych, natomiast w decyzji wz. ustalono taki parametr dla wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.
Zdaniem Skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji bezpodstawnie zignorował argumentację Skarżącej, dotyczącą niewłaściwego zastosowania przepisów rozporządzenia i potraktował ten zarzut, jako dotyczący oceny stanu faktycznego zagospodarowania obszaru. Na skutek powyższego uzasadnienie wyroku nie wyjaśnia należycie przesłanek orzeczenia oraz bezpodstawnie powołuje argument nieprzedstawienia przez Skarżącą opinii fachowej w sytuacji, gdy dla rozpoznania skargi taka opinia w oczywisty sposób nie jest potrzebna.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Należy zauważyć, że czym innym jest wysokość budynku w ogóle, a czym innym wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Elewacja jest to zewnętrzna powierzchnia ściany budynku (lico budynku), gzyms to element architektoniczny w postaci poziomej listwy wystającej przed lico muru, zaś attyka to górny element budynku w postaci ścianki, względnie balustrady osłaniającej dach. W przypadku budynków o dachu stromym, maksymalną wysokość budynku niewątpliwie wyznaczać będzie najwyższa cześć dachu utworzona na przecięciu połaci dachowych (czyli kalenica), lecz wielkość ta nie zawsze tożsama będzie z parametrem o jakim mowa w § 7 ust. 1 rozporządzenia, to jest z górną krawędzią elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Prawodawca nie definiuje wprawdzie pojęcia wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jednakże odwołując się do zasad wykładni językowej należy przyjąć, iż pojęcie to oznacza odległość od najwyższego widocznego punktu w budynku do średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Wielkość ta tożsama zatem będzie z wysokością obiektu w kalenicy jedynie w sytuacji, gdy frontową elewacją budynku będzie ściana szczytowa (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt II OSK 710/15).
Z przedłożonych przez skarżącą wraz ze skargą zdjęć wynika, że z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Główne wejście do budynku znajduje się na ścianie gdzie znajduje się również kalenica, czyli przecięcie połaci dachowych, stąd zasadnie przyjęto w analizie, że wysokość elewacji frontowej jest równa wysokości kalenicy. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, że wysokość kalenicy nie może stanowić wysokości elewacji frontowej. To, że w tabelce w treści analizy w jeden z rubryk wpisano wysokość, nie oznacza, że był to parametr wysokości budynku, bez odniesienia do wysokość elewacji frontowej, bowiem przy ustalaniu parametru wysokości planowanej zabudowy wskazano, że wysokość elewacji frontowej budynku, jej gzymsu lub attyki mierzonej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku w wymiarze 9,5 m stanowi przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zresztą sama skarżąca kasacyjnie nie przeczy temu, że zabudowa wzdłuż ulicy [...] jest jednolita i nie tworzy uskoku, potwierdza również wysokość kalenicy tych budynków na 9,5 metra, jednak uważa, że nie może ona jednocześnie stanowić wysokości elewacji frontowej, co nie zasługuje na uwzględnienie w świetle poczynionych wyżej uwag.
Błędne przyjęcie w decyzji organu II instancji, że organ I instancji ustalił parametr kąta nachylenia dachu od 18 do 30 stopni zamiast od 0 do 45 stopni, wobec braku wykazania wpływu tego uchybienia na treść zaskarżonej decyzji, nie wiązał się z koniecznością uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji.
W konsekwencji jako pozbawione uzasadnionych podstaw należało uznać zarzuty zawarte w treści skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji nie uwzględnił skargi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczająco uzasadnione i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.
Z kolei naruszenie przywołanego art. 151 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce jedynie wówczas, gdyby sąd - wydając zaskarżone orzeczenie - stwierdził naruszenie prawa, które powinno skutkować uwzględnieniem skargi, a pomimo powyższego ją oddalił. Dopiero ewentualne naruszenie przepisów powiązanych z ww. uregulowaniem decyduje o zasadności zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. Gdy sąd wydając zaskarżone orzeczenie nie stwierdził naruszeń prawa, to nie istniała przesłanka do uwzględnienia skargi, co czyniło zasadnym jej oddalenie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.