Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 5 września 2013r., sygn. akt II SAB/Gd 11/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. M. i A. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie przewlekłości postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych: 1) umorzył postępowanie dotyczące przewlekłości postępowania, 2) stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny, 4) zasądził od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz G. M. i A. M. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Dnia 8 stycznia 2013 r. G. M. i A. M. (dalej skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] w przedmiocie przewlekłości postępowania w sprawie wykonywanych robót budowlanych. W skardze skarżący podali, że domagają się stwierdzenia zawinionej przewlekłości postępowania prowadzonego od listopada 2004 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie nr [...]. Skarżący wskazali, że domagają się zasądzenia i zapłaty na ich rzecz kwoty 2000 zł z tytułu odszkodowania za zawinioną przewlekłość i przeprowadzenia dowodu z akt sprawy organu nr [...].
W uzasadnieniu skargi wskazano, że postępowanie w przedmiotowej sprawie trwa już 9 rok. Skarżący w szczególności podnieśli, że przy rozpatrywaniu sprawy organy nadzoru nie uwzględniają prawomocnych orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i zawartych w nich wskazań co do dalszego postępowania; przy prowadzeniu postępowania naruszają zasady postępowania administracyjnego w zakresie terminu, udziału stron, doręczeń. Skarżący od kilku lat zabiegają w organie nadzoru o wydanie decyzji administracyjnej kończącej przewlekłe postępowanie.
W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB bądź Powiatowy Inspektor) wniósł o jej oddalenie twierdząc, że w sprawie nie zachodzi przewlekłość postępowania. W uzasadnieniu odpowiedzi PINB wyjaśnił, że sprawa, której dotyczy skarga, prowadzona jest w przedmiocie wykonania przez skarżących robót budowlanych polegających na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w [...], do wykonywania których przystąpiono bez wymaganego pozwolenia na budowę. W sprawie tej zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 23 marca 2011 r., II SA/Gd 802/10 (dalej wyrok z 23 marca 2011 r. bądź wyrok II SA/Gd 802/10), uchylający decyzję organów nadzoru budowlanego obu instancji. Organ nadzoru w odpowiedzi na skargę opisał czynności podjęte po zwrocie akt administracyjnych, wskazując że postępowanie w sprawie zakończono decyzją z [...] 2013 r., nakazującą rozbiórkę części budynku wykonanego bez pozwolenia na budowę.
Skarżący w piśmie procesowym z 4 marca 2013 r. oświadczyli, że skargę podtrzymują.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w uzasadnieniu wyroku II SAB/Gd 11/13 podkreślił, że w niniejszej sprawie G. M. i A. M. wnieśli skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie wykonania robót budowlanych. Z załączonych do skargi akt administracyjnych wynika, że przedmiotem sprawy jest doprowadzenie robót wykonywanych bez pozwolenia na budowę w budynku przy ul. [...] w [...], do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Wniesiona skarga spełniła formalne wymogi jej dopuszczalności. Z akt sprawy wynika, że skarżący dnia 17 października 2012 r. wnieśli pismo (uzupełnione następnie pismem z 7 listopada 2012 r.), kierowane do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej WINB bądź Wojewódzki Inspektor), skarżąc się na rażącą przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]w sprawie [...].
Skarga zawarta w pismach została rozpatrzona przez Wojewodę [...] w dniu 23 listopada 2012 r., który uznał, że postępowanie w sprawie jest prowadzone przewlekle i zobowiązał Powiatowego Inspektora do wystąpienia do Sądu Okręgowego w Gdańsku o zwrot akt lub ich wypożyczenie w celu kontynuowania i zakończenia postępowania. Sąd I instancji uznał, że kierowane do organu II Instancji pisma stanowiły w istocie zażalenie na niezałatwienie sprawy, rozpoznane przez organ II instancji, w których podnoszono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nadzoru budowlanego.
Skarżący uczynili zadość dyspozycji art. 52 § 1 ppsa, zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeśli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie a przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Wniesienie do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania dopuszczalne jest po wyczerpaniu tryby przewidzianego w art. 37 § 1 kpa, zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
Skarżący mieli legitymację do wniesienia skargi w niniejszej sprawie i tym samym wypełnili dyspozycję art. 50 § 1 ppsa, zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny.
W ocenie Sądu I instancji, postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi G. M. i A. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie robót budowlanych w budynku zlokalizowanym przy ul. [...] w [...] – podlegało umorzeniu. Niesporne jest bowiem, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał w toku postępowania sądowoadministracyjnego, dnia 4 lutego 2013 r., decyzję kończącą postępowanie administracyjne w sprawie doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W tym stanie rzeczy Sąd umorzył postępowanie dotyczące przewlekłości postępowania na podstawie art. art. 161 § 1 pkt 3 ppsa.
Nie zwalnia to Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa i czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 1 i 2 ppsa. Zgodnie z art. 149 § 1 ppsa sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.
Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może nadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 ppsa). Z przepisu tego wynika, że rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd może podjąć trzy rozstrzygnięcia: zobowiązać organ do dokonania czynności; stwierdzić czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzyć organowi grzywnę. W przypadku bezprzedmiotowości nałożenia na organ zobowiązania do dokonania czynności z uwagi na jej wykonanie, Sąd winien rozstrzygnąć pozostałe przewidziane w przepisie kwestie: czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a w przypadku zgłoszonego wniosku, orzec w tym przedmiocie.
Ustawodawca wprawdzie użył w treści przepisu zwrotu "jednocześnie", co mogłoby wskazywać, że orzekanie o rażącym naruszeniu prawa i grzywnie może nastąpić jedynie w razie zobowiązania do dokonania czynności, jednakże zdaniem Sądu taka wykładnia pozostaje w sprzeczności z wykładnią celowościową przepisu.
Merytorycznej ocenie Sądu poddana została skarga wniesiona przez G. M. i A. M. na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] postępowania w doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w budynku położonym w [...] przy ul. [...] w zakresie żądania stwierdzenia, że w postępowaniu oznaczonym numerem PINB –[...] dopuszczono się przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd wskazał, że procedowanie w tym zakresie wynika z wykładni art. 149 ppsa, która przyjmuje, że uwzględnieniem skargi w rozumieniu tego przepisu jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. Odwołał się w tym miejscu do naczelnej zasady postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 12 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1).
Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, winny być załatwienie niezwłocznie (§ 2). Zgodnie z art. 35 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie winny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwu miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, a w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). W rozumieniu art. 104 § 1 kpa "załatwienie sprawy" oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej.
W sytuacji, gdy organ administracji obowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w tych terminach, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona mamy do czynienia z prawną bezczynnością organu. Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację działania przez organ w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że tylko formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłością postępowania będzie również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania" przez organ różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ podejmuje skuteczne działania na podstawie przepisów kpa, dzięki którym nie wydaje rozstrzygnięcia w terminie przewidzianym w art. 35 kpa.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyraża się pogląd, że pojęcie "przewlekłość postępowania" charakteryzuje się "wykonywaniem szeregu czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniem czynności pozornie".
Rozważając w tym kontekście kwestę przewlekłego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie Sąd I instancji ocenił, że prowadzone przez Powiatowego Inspektora postępowanie w sprawie decyzji dotyczącej nałożenia obowiązków i wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego prawem – było prowadzone przewlekle. Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd orzeka w granicach danej sprawy. Tym samym Sąd nie mógł objąć w tym zakresie kontrolą i oceną wcześniej prowadzonego przez organy nadzoru postępowania w opisanej sprawie, zakończonej m.in. ostateczną decyzją z 22 września 2010 r., uchylonej wyrokiem Sądu z 23 marca 2011 r. Postępowania te stanowiły bowiem sprawy administracyjne, odrębne od przedmiotowego postępowania, które jest prowadzone po uchyleniu przez Sąd zaskarżonej decyzji z 22 września 2010 r. W sprawie dotyczącej bezczynności i przewlekłości przedmiotowego postępowania sąd nie bada legalności i zasadności podejmowanych rozstrzygnięć, które mogą być przedmiotem kontroli instancyjnej, a następnie kontroli sądowej, w wypadku wydania decyzji ostatecznej. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie jest uprawniony do badania prawidłowości decyzji z 4 lutego 2013 r. kończącej postępowanie przed organem I instancji.
Odnośnie czynności podejmowanych przez organ Sąd wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 23 marca 2011 r. w sprawie skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nałożenia obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] 2010 r. i poprzedzającą ją decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] 2010 r. W wyroku zawarto wskazania co do dalszego postępowania. Wskazania zawarte w prawomocnym wyroku Sądu wiążą organ orzekający w sprawie i jest on obowiązany je uwzględnić. Zakres ustaleń do jakich organ I instancji jest obowiązany wyznaczone zostały w wyroku z 23 marca 2011 r. i dotyczyły one w szczególności pokrycia dachu i konieczności nałożenia precyzyjnie ustalonych obowiązków dotyczących pokrycia dachowego, rodzaju materiałów i sposobu wykonania, jak również wskazania co do dalszego postępowania, wynikające z ochrony konserwatora zabytków, jaką obiekt jest objęty. Termin na załatwienie sprawy biegnie od daty otrzymania prawomocnego wyroku z aktami sprawy. Akta sprawy z opisanym rozstrzygnięciem wpłynęły do PINB dnia 27 czerwca 2011 r.
Dla oceny zarzutu przewlekłości znaczenie ma ustalenie, czy podejmowane czynności były konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy, przy uwzględnieniu wskazań zawartych w wyroku z 23 marca 2011 r. W związku z treścią uzasadnienia wyroku, organ w dniu 25 lipca 2011 r. wezwał skarżących do uzupełnienia opinii dotyczącej budynku przy ul. [...] w [...] w części dotyczącej pokrycia dachu przez określenie szczegółowego rodzaju materiału pokryciowego, doprecyzowania zakresu robót budowlanych z wykazem połaci dachowych przeznaczonych do pokrycia, z zastrzeżeniem, że materiał winien spełniać wymagania określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla tej części [...] (uchwała nr [...] z [...] stycznia 2006 r.). W Planie ustalono m.in. ochronę konserwatorską obiektu położonego przy ul. [...], a konsekwencją objęcia tą ochroną na podstawie miejscowego planu i ujęcia w gminnej ewidencji zabytków jest konieczność uzgadniania pozwolenia na budowę z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Wskazano, że w zakresie zastosowanych materiałów należy uzyskać stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...]. Dnia 29 sierpnia 2011 r. skarżący złożyli opinię uzupełniającą dot. ww. budynku zawierającą m.in. informacje dotyczące pokrycia dachu. Wskazano konkretny rodzaj papy asfaltowej i na konieczność pokrycia elementów drewnianych opisanym środkiem ognioochronnym do drewna w kolorze mahoń. Konserwator Zabytków Miasta [...] decyzją z [...] 20011 r. pozwolił na remont dachu budynku w sposób opisany w opinii. Decyzją z [...] 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nałożył na skarżących obowiązek wykonania w terminie do 15 kwietnia 2012 r.: 1) robót budowlanych polegających na pokryciu papą asfaltową wierzchniego krycia [...] producenta [...], i pokryciu środkiem ogniochronnym do drewna w kolorze mahoń drewnianych elementów dachu i drewnianych elementów dachu;
2) czynności polegającej na przedłożeniu organowi uzgodnienia Konserwatora Zabytków Miasta [...] dotyczącego robót budowlanych polegających na przebudowie budynku obejmujących okna, balkon, zadaszenie nad drzwiami w elewacji wschodniej, przemurowane fragmenty ścian przy zastosowaniu pustaków szklanych i nadmurowane ściany. Dnia 14 kwietnia 2012 r. skarżący poinformowali o wykonaniu obowiązku zawartego w punkcie 1) decyzji z [...] 2011 r., informując że użyli zamiennego produktu, łatwiej dostępnego na rynku o podobnych parametrach i innego środka ognioochronnego, lecz zawierającego stosowne aprobaty i atesty; nie wykonali zaleceń z pkt 2, z przyczyn od nich niezależnych, załączając pisma kierowane do Konserwatora Zabytków w [...]. W odpowiedzi na powyższe w piśmie z 26 kwietnia 2012 r. organ wskazał, że w związku z zastosowaniem odmiennych rozwiązań dotyczących rodzaju materiałów, które miały być użyte do wykonania robót, zachodzi konieczność ich oceny przez autora opinii i konieczność złożenia wymaganego uzgodnienia Konserwatora Zabytków Miasta [...]. W konsekwencji organ wskazał, że nakazy nałożone w decyzji z [...] 2011 r. nie zostały wykonane. Dnia 7 maja 2012 r. organ nadzoru przekazał akta sprawy [...] Sądowi Okręgowemu w Gdańsku. Decyzją z [...] 2012 r. Konserwator Zabytków Miasta [...] nałożył na skarżących obowiązki dotyczące zmiany kolorystyki całości budynku i zaakceptował rozwiązania dla wykonanych otworów okiennych, balkonu, zadaszenia nad drzwiami i innych wymienionych w decyzji. Dnia 28 sierpnia 2012 r. skarżący złożyli odpis ww. decyzji i wyjaśnili, że nie przedłożyli opinii uzupełniającej, gdyż użyte przez nich środki zamienne posiadają identyczne certyfikaty dopuszczalności do stosowania w Polsce w zakresie ochrony ppoż. a w opinii zawarto jedynie sugestię by wybrać jeden z dopuszczonych do używania w Polsce środków ochrony i papy ognioodpornej. Dnia 4 października 2012 r. organ wezwał skarżących do przedłożenia oceny technicznej w związku z wykonaniem robót przy zastosowaniu odmiennych materiałów. W odpowiedzi na powyższe skarżący powołali się na złożone do akt sprawy certyfikaty dopuszczające materiały p.poż., które jak podniesiono, decydują o tym, czy spełniają one normy ochrony p.poż. Dnia 20 listopada 2012 r. organ zwrócił się do Sądu Okręgowego w Gdańsku o zwrot akt sprawy, ewentualnie o ich wypożyczenie. Akta sprawy zwrócono dnia 4 grudnia 2012 r. Po zwrocie akt sprawy organ nadzoru dnia 27 grudnia 2012 r. wyznaczył termin wizji lokalnej na dzień 22 stycznia 2013 r. celem sprawdzenia wykonania obowiązków zawartych w decyzji z 16 listopada 2011 r. Dnia 7 stycznia 2013 r. skarżący wnieśli skargę do Sądu Administracyjnego. Dnia [...] 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał decyzję kończącą postępowanie.
W ocenie Sądu I instancji, przedstawione okoliczności wskazują, że podczas trwającego od 27 czerwca 2011 r. postępowania organ podejmował czynności, których konieczność wykonania wynikała z wyroku Sądu. Sąd ten wskazał, że koniecznym jest precyzyjne ustalenie sposobu pokrycia dachu i dokonanie uzgodnienia z konserwatorem zabytków. Czynności te mogłyby zostać wykonane niewątpliwie w krótszym okresie, a wykonanie ich w tak długim czasie świadczy właśnie o przewlekłym prowadzeniu postępowania. W szczególności przerwa w prowadzeniu postępowania trwająca w okresie od maja 2012 r. do września 2012 r. i wydanie decyzji o nałożeniu obowiązków dopiero w listopadzie 2011 r. wskazuje na istnienie przewlekłości w postępowaniu.
Sąd nie może uznać, że podejmowane czynności były pozorowane czy też zbędne, bo de facto musiałoby to skutkować oceną prawidłowości postępowania w sprawie nałożenia obowiązków, do czego niniejsza kontrola sądowa nie służy.
Mając powyższe na uwadze i wobec przedstawionego wykazu podejmowanych czynności, Sąd uznał, że przewlekłość prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując tej oceny Sąd uznał, że tempa dokonywanych czynności nie można uznać za rażąco przewlekłe. Maksymalna przerwa w prowadzeniu postępowania wynikła z wypożyczenia akt do Sądu Okręgowego, jednakże organ zwrócił się o ich zwrot niezwłocznie po nakazaniu przez organ II instancji. W związku z treścią punktu 2) decyzji z [...] 2011 r., prowadzenie postępowania było również uzależnione od stanowiska Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...]. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 ppsa, jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty.
Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w kpa przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Za rażące naruszenie tych przepisów można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy, nie uzasadniają ustalenia, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w piśmie procesowym z 12 sierpnia 2013 r., kwestionującym decyzję z [...] 2013 r. i zawierającym zarzuty dotyczące jej nieprawidłowości Sąd wskazał, że w niniejszym postępowaniu nie może dokonywać merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. W wyroku NSA z 28.2.2013 r., II GSK 2172/11 wskazano "Wobec faktu, że istota i charakter sprawy ze skargi na bezczynność organu ogranicza możliwości formułowania przez sąd administracyjny wiążącej oceny prawnej jedynie do okoliczności związanych z samą bezczynnością i usunięcia stanu jej trwania, wyrok uwzględniający skargę nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności.
Sąd I instancji nie może nakazać organowi wydania decyzji, czy też innego aktu lub podjęcia czynności o określonej treści". Uwzględniając przytoczone okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 149 § 1 ppsa, orzekł jak w punkcie drugim wyroku.
Z tych samych względów Sąd nie uznał za celowe wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] grzywny i na podstawie art. 149 § 2 ppsa, w punkcie trzecim wyroku, oddalił wniosek skarżących o wymierzenie grzywny. Stosownie do treści tego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może nadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.
Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania zasądzenia na rzecz skarżących odszkodowania w kwocie 2000 zł od Skarbu Państwa reprezentowanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], Sąd wskazał, że grzywna, o jakiej mowa w art. 154 ppsa nie jest zasądzana na rzecz strony postępowania lecz jest uiszczana na rzecz Skarbu Państwa. Grzywna ta nie może być utożsamiana z odszkodowaniem. W niniejszym postępowaniu nie istnieją podstawy prawne dla zasądzenia jakiejkolwiek kwoty tytułem odszkodowania, nawet w razie stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa, zasądzając na rzecz skarżących równowartość uiszczonego wpisu sądowego.
G. M. i A. M. zaskarżyli wyrok II SAB/Gd 11/13 skargą kasacyjną w części dotyczącej pkt. 1-3, zarzucając mu:
- 1) obrazę przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, w tym:
- a) art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, przez bezprawne odrzucenie skargi w sprawie rażącej przewlekłości strony przeciwnej, przez pozbawienie prawa do rzetelnego procesu;
- b) złamanie szeregu zasad Konstytucji RP, w tym zasady wyrażonej w: art. 2 Konstytucji RP, że Polska jest demokratycznym państwem prawa; art. 7, że władza publiczna działa w granicach i na podstawie prawa; art. 32, ustalającej równość wszystkich podmiotów wobec prawa; art. 45 przez nierzetelne przeprowadzenie procesu i pozbawienie skarżących prawa do sprawiedliwego sądu; nadto rażącej obrazy art. 87 Konstytucji RP, zgodnie z którym źródłem prawa jest Konstytucja i umowy międzynarodowe ratyfikowane przez Polskę;
- 2) obrazę art. 134 § 1 ustawy [Prawo] o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez nieuwzględnienie okoliczności opisanych w art. 35-37 kpa, w tym niezałatwienia sprawy przez organ administracji w ustawowym terminie, niezawiadamiania o przyczynach zwłoki, rażącej przewlekłości w załatwieniu sprawy przez organ.
Skarżący wskazali, że domagają się zasądzenia kosztów procesu według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o odmowę przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania, ewentualnie oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.
Wymóg rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że dokonując tej kontroli Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r., IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r., FSK 299/04, OSP 2005/3/36).
Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa).
W skardze kasacyjnej zakwestionowano naruszenie przez Sąd I instancji art. 134 § 1 ppsa przez nieuwzględnienie okoliczności opisanych w art. 35-37 kpa, w tym niezałatwienia sprawy przez organ administracji w ustawowym terminie, nie zawiadamiania o przyczynach zwłoki i rażącej przewlekłości w załatwieniu sprawy przez organ. Podkreślić należy, że stosownie do powołanego wyżej art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie powołanego wyżej przepisu, podkreśla się, że sąd administracyjny ma obowiązek zajęcia się sprawą co najmniej w zakresie, w jakim domaga się strona skarżąca, formułując konkretne zarzuty skargi.
Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji, w oparciu o akta sprawy, dokonał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie mając na uwadze przedmiot skargi i przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące terminy załatwiania spraw, obowiązki organu w sytuacji ich przekroczenia oraz uprawnienia strony w sytuacji niezałatwienia przez organ sprawy w terminie (art. 35-37 kpa). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji wnikliwie przeanalizował czynności podjęte w przedmiotowej sprawie zarówno przez organ jak i przez skarżących, i doszedł do wniosku, mając na względzie przywołane w podstawach skargi kasacyjnej regulacje kodeksowe oraz wyrażone na ich temat poglądy doktryny i orzecznictwa, że organ prowadził niniejsze postępowanie w sposób przewlekły (s. 9 uzasadnienia II SAB/Gd 11/13). Wskazał jednak, że przewlekłość ta, z uwagi na tempo dokonywanych czynności, nie miała charakteru rażącego.
Podkreślenia wymaga przy tym, że samego rozstrzygnięcia w tym zakresie skarżący nie kwestionowali, zatem, mając na względzie związanie granicami skargi kasacyjnej, niemożliwe było odniesienie się Naczelnego Sądu Administracyjnego do tej kwestii.
W świetle wyżej poczynionych uwag zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 35-37 kpa uznać należy więc za nietrafny.
Nie zasługiwał na uwzględnienie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem przez Sąd I instancji art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji [o Ochronie] Praw Człowieka [i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. - Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 ze zm., dalej Konwencja] przez bezprawne odrzucenie skargi w sprawie rażącej przewlekłości strony przeciwnej przez pozbawienie skarżących prawa do rzetelnego procesu. W art. 6 ust. 1 Konwencji ustanowiono prawo do rzetelnego procesu sądowego (orzeczenie De Cubber v. Belgia, 26.10.1984, A. 86, § 66, akceptowane przez M. A. Nowickiego, Europejska Konwencja Praw Człowieka. Wybór orzecznictwa, C.H. Beck 1999, s. 135, uw. 471). Proces przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku w sprawie II SAB/Gd 11/13, był rzetelnym procesem sądowym. Prawo do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie nie zostało naruszone.
Skarżący wielokrotnie korzystali z prawa do sądu: prawomocnym wyrokiem z 6 lipca 2006 r., II SA/Gd 383/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] 2005 r. nr [...] i poprzedzająca ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] 2005 r. nr [...], którą nakazano G. M. i A. M., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.), w terminie do 30 maja 2005 r. dostarczyć inwentaryzację budowaną wraz z orzeczeniami technicznymi, wykonanych robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w [...]; prawomocnym wyrokiem z 27 lutego 2008 r., II SA/Gd 785/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] 2007 r. nr [...] i poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta [...] z [...] 2007 r. nr [...] w części dotyczącej odmowy wydania zaświadczenia o zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego balkonu w budynku przy ul. [...] w [...]; prawomocnym wyrokiem z 23 listopada 2011 r., II SA/Gd 802/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] 2010 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta naprawach powiatu w [...] z [...] 2010 r. nr [...]; nieprawomocnym wyrokiem z 13 lutego 2013 r. II SA/Gd 624/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] 2012 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta naprawach powiatu w [...] z [...] 2012 r. nr [...] odmawiającą zatwierdzenia "Projektu zamiennego rozbudowy budynku usługowo-mieszkalnego – zamiana sposobu użytkowania w obrębie piętra przy ul. [...] w [...]" (cbosa).
W przedmiotowej sprawie II SAB/Gd 11/13, Sąd I instancji wbrew zarzutowi, nie odrzucił skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania (art. 58 § 1 i 2 ppsa), a umorzył postępowanie w tym przedmiocie (art. 161 § 1 pkt 3 ppsa). Wyrok sądowy jest oświadczeniem woli i wiedzy (K. Knoppek, Dokument w procesie cywilnym, Poznań 1993, s. 90-91), i podlega wykładni jako całość. Sąd I instancji rozpoznał skargę merytorycznie, czemu dał wyraz stwierdzając istnienie przewlekłości w postępowaniu (s. 9 uzasadnienia wyroku II SAB/Gd 11/13); stwierdzając, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku – zatem przestankowo stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania, a jedynie stwierdził, że nie miało ono miejsca z rażącym naruszeniem prawa) i oddalając wniosek o wymierzenie organowi grzywny (pkt 3 sentencji wyroku). Mimo że prawidłowość umorzenia przez Sąd I instancji, w punkcie 1 sentencji wyroku, postępowania dotyczącego przewlekłości postępowania budzi wątpliwości co do intencji Sądu I instancji w zestawieniu z rozstrzygnięciem zawartym w punkcie 2 zaskarżonego wyroku jak i z zawartym w uzasadnieniu tego wyroku argumentem co do przyczyn tego umorzenia (postanowienie NSA z 26.7.2012 r., II OSK 1360/12, ONSAiWSA 2013/1/7, akceptowane przez J. P. Tarno, Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, Casus 2013/69/s. 10 i n. – pkt 8.4), to wadliwie sformułowanie przez autora skargi kasacyjnej zarzutu w tym zakresie uniemożliwiło odniesienie się Naczelnego Sądu Administracyjnego do tej kwestii.
Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku norm konstytucyjnych (art. 2, art. 7, art. 32, art. 45 ust. 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. Dz.U. nr 78, poz. 483, sprost. z 2001 r., nr 28, poz. 319, zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471, z 2009 r., nr 114, poz. 946), nie mógł podlegać ocenie w oderwaniu od zarzutu naruszenia konkretnych przepisów, które stosował Sąd, służących realizacji zasad ukształtowanych we wskazanych przepisach Konstytucji RP (wyrok NSA z 17.6.2005 r., I FSK 46/05, Lex 173351).
Błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (wyrok NSA z: 13.9.2005 r., II OSK 16/05, Lex 192124; 23.2.2005 r., OSK 539/04, Lex 165771;
2. 2.2005 r. OSK 1026/04, Lex 171170). W przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest nie tylko wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego naruszonych przez sąd zaskarżonym wyrokiem, ale i wyjaśnienie, na czym polegała błędna interpretacja wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, i jakie jest prawidłowe znaczenie tych przepisów (wyrok NSA z 30.6.2004 r., FSK 208/04, ONSAiWSA 2004/3/55). Tego w skardze kasacyjnej zabrakło.
Zarzut niezastosowania się przez Sąd do norm prawa konstytucyjnego może uzasadniać naruszenie przez Sąd przepisów, które miały zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wojewódzki Sąd nie stosował bezpośrednio (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP) przepisów art. 2, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, naruszenia której z wielu zasad, zawartych w art. 2 Konstytucji RP (B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C. H. Beck 2012 r., s. 18-19, nb 2, 3; s. 23-47 nb 9), się dopatruje. Autor skargi kasacyjnej, wielokrotnie w skardze kasacyjnej podnosząc "złamanie szeregu zasad Konstytucji RP", ogólnikowo powołując "zasady Konstytucji RP" (s. 1 zarzut 2; s. 2, 3, 7 skargi kasacyjnej), nie doprecyzował żadnej z zasad Konstytucji RP, które zaskarżony wyrok miałby naruszać, nie wychodząc poza ogólnikowość tego zarzutu.
W praktyce organów administracji publicznej i sądów administracyjnych wielokrotnie pojawia się konflikt dóbr, chronionych normami konstytucyjnymi. Zasada sprawiedliwości społecznej składa się na "zasadę zasad" – zasadę państwa demokratycznego, prawnego i sprawiedliwego (W. Sokolewicz w: red. L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2007, t. V, s.10, uw. 2 do art. 2). Postulat sprawiedliwości odnosi się do treści tworzonego prawa, jak i jego rozumienia w praktyce. W przypadku kolizji między wartościami, zawierającymi się w zasadę państwa demokratycznego, prawnego i sprawiedliwego, winna być ona rozstrzygana a casu ad casum, przy czym gdy kwestia ma bardziej charakter materialnoprawny, pierwszeństwo częściej będą miały wymogi płynące z zasad sprawiedliwości społecznej i demokracji. Zasada sprawiedliwości społecznej ma bezpośrednie odniesienie do zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji), uwzględniając tamtą zasadę, zarazem ją korygując, przez eliminację sytuacji, w której równe traktowanie wywoływałoby rażącą niesprawiedliwość (W. Sokolewicz – op. cit. s. 11-12, uw. 8; s. 16, uw. 13).
Skarżący nie wskazuje, czy zaskarżonym wyroku Sąd dał prymat konstytucyjnej zasadzie sprawiedliwości społecznej nad zasadą praworządności i demokratycznego państwa prawa, w tym nad zasadami pochodnymi – zasadą zaufania obywateli do państwa i zasadą legalizmu. Zaskarżony wyrok nie narusza obu wskazanych zasad podstawowych, wyrażonych wprost w art. 2 Konstytucji.
Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP; B. Banaszak, op. cit. s. 43-44, nb 9, pkt 10; s. 77-81, nb 1-5), realizując swe zadania na podstawie i w granicach prawa. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, w czym przejawić się miało naruszenie zasady praworządności zaskarżonym wyrokiem.
Przepis art. 32 składa się z dwu ustępów, a zróżnicowanej treści normatywnej. Niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie przepisu o złożonej budowie, jeśli skarga kasacyjna nie spełnia wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutów i każdy z tych zarzutów nie jest należycie uzasadniony. W art. 32 ust. 1 Konstytucji RP ustawodawca sformułował zasadę równości wobec prawa. W ust. 2 art. 32 Konstytucji RP sformułowano zakaz dyskryminacji. Autor skargi kasacyjnej dopatruje się "złamania szeregu zasad Konstytucji RP, w tym:...wyrażonej w art. 32, ustalającej równość wszystkich podmiotów wobec prawa", lecz nie wskazuje jakiegokolwiek naruszenia wobec skarżących zasady równości wobec prawa. W sprawie nie zachodziły przesłanki zastosowania zasady równości wobec prawa. W doktrynie i orzecznictwie trafnie podkreśla się związek zasady równości z zasadami sprawiedliwości społecznej (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej.
Komentarz, Wyd. Sejmowe 2003, t. III, s. 22-23, uw. 22 do art. 32 ust. 2 Konstytucji RP; M. Masternak-Kubiak, Prawo do równego traktowania, w: red. B. Banaszak, A. Preisner, Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Warszawa 2002, s. 123). Zaskarżony wyrok żadnej z tych zasad nie narusza.
W doktrynie trafnie wskazuje się, że zastosowanie konkretnego kryterium te same podmioty mogą być uznane już to za "podobne" (co uzasadni ich równe traktowanie), już to za odmienne (co wyłączy odnoszenie do nich konsekwencji zasady równości). Kluczowy charakter dla rozważania zasady równości ma zawsze ustalenie "cechy istotnej", bo przesądza o uznaniu porównywanych podmiotów za podobne lub odmienne (L. Garlicki – op. cit., s. 6-7, uw. 6 do art. 32). Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, jaki podmiot miałby być potraktowany przez Sąd i instancji korzystniej niż skarżący, w takiej samej sytuacji prawnej.
Sąd I instancji nie naruszył art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Nie doszło do naruszenia prawa skarżących do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Przeciwnie – skarżący skutecznie dochodzili ochrony swych praw przed właściwym, niezależnym, bezstronnym i niezawisłym sądem, uzyskując korzystne dla siebie rozstrzygnięcia w sprawach zakończonych wyrokami: II SA/Gd 383/05, II SA/Gd 785/07, II SA/Gd 802/10, II SA/Gd 624/12 – dotyczących samowoli budowlanej w budynku usługowo-mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. Udział Sędzi WSA Doroty Jadwiszczok w sprawie zakończonej wyrokiem II SAB/Gd 11/13, nie stanowił naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Uprzednio Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok orzekała w sprawie ze skargi skarżących, zakończonej wyrokiem II SA/Gd 785/07, stwierdzającym nieważność zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego.
Sprawa o przewlekłość postępowania administracyjnego jest sprawą, która nie należy do kategorii określonej w art. 18 § 1 pkt 6a ppsa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że w art. 18 § 1 pkt 6a ppsa mowa jest o wyłączeniu sędziego z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących "skargi na decyzję albo postanowienie". Wyłączenie to nie dotyczy orzekania w sprawach skargi o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 154 § 1 ppsa za niewykonanie wyroku sądu (wyrok z 9.5.2013 r., II OSK 3044/12, Lex 1343900) bądź w sprawach o bezczynność czy przewlekłość postępowania (wyrok z 20.4.2011 r., I OSK 1996/10, Lex 1080984).
Za pozbawiony jakichkolwiek uzasadnionych podstaw uznać należy także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 87 Konstytucji RP wskazujący na źródła powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Przede wszystkim zarzut ten nie został w żaden sposób przez skarżących uzasadniony. Sąd I instancji prowadził przedmiotowe postępowanie sądowoadministracyjne w oparciu o obowiązujące przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ustawa jest jedynym ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa, wymienionym w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. To, że Konstytucja RP i ratyfikowane umowy międzynarodowe są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, nie było kwestionowane przez Sąd w zaskarżonym wyroku.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sopocie orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 ppsa.