Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 676/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględnił skargę Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Toruniu i stwierdził nieważność części zaskarżonej uchwały nr VIII/73/07 Rady Gminy Lubicz z dnia 31 maja 2007 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Kopanino, w zakresie obejmującym § 9, § 10 – w jakim określa ustalenia obowiązujące dla terenu oznaczonego jako MU 4; § 11 pkt 1 oraz pkt 3 – pkt 8 – w zakresie w jakim określają ustalenia obowiązujące dla terenów oznaczonych w ewidencji nieruchomości numerami [...],[...],[...],[...].
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że zarówno obszar działek nr [...],[...],[...],[...] jak też obszary oznaczone w planie jako "UO" i "MU 4" – znajdują się wewnątrz obszaru opisanego w Studium jako teren "X-1" – "tereny zalesione i zadrzewione". W części opisowej Studium, znajduje się także szczegółowy opis tego charakterystycznego terenu polityki przestrzennej (s. 102 Studium). Wskazano w nim m.in., że "obowiązuje zasada ochrony istniejącego zalesienia i zadrzewienia. Gospodarkę leśną należy prowadzić w oparciu o specjalistyczne operaty urządzeniowo-leśne sporządzane przez właściwe służby. Zakaz zabudowy z wyłączeniem obiektów leśnictwa i urządzeń odpoczynku w wyznaczonych miejscach. Generalnie lasy są i powinny pozostać terenami otwartymi – publicznymi, z wyjątkiem nielicznych lasów prywatnych".
Sąd przyjął, że z zapisu tego wynika jednoznacznie, że teren X-1, stanowiący wyodrębniony, charakterystyczny obszar w obrębie strefy polityki przestrzennej "ekologiczno-osadniczej", na obszarze przestrzennej jednostki strukturalnej nr IV, objęty jest zakazem zabudowy o innym charakterze niż wspomagający gospodarkę leśną. Przewidywanie zatem w planie zagospodarowania przestrzennego w obrębie terenu X-1 innego rodzaju zabudowy nie jest zgodne ze Studium. Ponadto dopuszczenie w planie zagospodarowania przestrzennego, na obszarach obecnie zalesionych i zadrzewionych, w obrębie wskazanego terenu X-1, zabudowy innego rodzaju niż obiekty leśnictwa prowadzi do niezgodności z ustanowioną w Studium zasadą ochrony istniejącego zalesienia i zadrzewienia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, takie niezgodności należy uznać za istotne, gdyż prowadzą do wykluczenia możliwości kierunku zagospodarowania przewidzianego w Studium, tj. utrzymania istniejącego zadrzewienia i zalesienia. Wskazana niezgodność zaistniała, zdaniem Sądu pierwszej instancji, we wszystkich trzech obszarach wskazanych przez Prokuratora.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w § 9 zaskarżonej uchwały ustalono przeznaczenie terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem UO wskazując, że jego przeznaczeniem podstawowym są "Usługi oświaty, mieszkanie". Ustalono adaptację istniejącego budynku, dopuszczając jego przebudowę i rozbudowę, określono ponadto warunki dotyczące budynku oraz otaczającego go terenu. Przewidzianego rodzaju zabudowy nie obwarowano warunkiem, aby były to obiekty leśnictwa.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że § 10 uchwały, zawiera ustalenia jednolite dla obszarów MU 1-4. W ustaleniach tych przewidziano jako przeznaczenie podstawowe terenu mieszkalnictwo jednorodzinne (pkt 1), dopuszczając również usługi komercyjne nieuciążliwe (pkt 2). Zdaniem Sądu pierwszej instancji zabudowa w postaci mieszkalnictwa jednorodzinnego nie może być uznana za "obiekty leśnictwa", brak także wskazania, aby innego rodzaju, dopuszczalna planem, zabudowa, miała mieć wyłącznie charakter "obiektów leśnictwa". W zakresie zatem, w jakim § 10 określa ustalenia dla terenu MU 4 – przepis ten jest niezgodny ze Studium.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że w zakresie, w jakim § 11 określa ustalenia obowiązujące dla działek nr [...],[...],[...] i [...] w obszarze MN 7 istnieje niezgodność nie tylko co do charakteru zabudowy, ale także niezgodność z przewidzianym w Studium nakazem zachowania istniejącego zadrzewienia.
Od powyższego wyroku Rada Gminy Lubicz złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Toruniu, ewentualnie, o \uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Rada Gminy Lubicz wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 3 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że uchwała nr XXVI/405/2000 (Studium) Rady Gminy Lubicz z dnia 2 października 2000 r. została podjęta pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano, że w okresie od uchwalenia Studium (2 października 2000 r.), do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (31 maja 2007 r.) istniała prawna możliwość, zagospodarowania terenów objętych ustaleniami Studium na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, m.in. na podstawie przepisu art. 4 ust. 2 ww. ustawy, który przewiduje możliwość zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że w sprawie, nastąpiła zmiana stanu faktycznego w czasie podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do stanu faktycznego istniejącego w dniu uchwalenia Studium, a Rada Gminy Lubicz dokonując, na podstawie przepisu art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oceny zgodności projektu miejscowego ze Studium dokonała funkcjonalnej wykładni ustaleń Studium, a także uwzględniła sytuację faktyczną występującą na obszarach objętych ustaleniami projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co doprowadziło do wniosku, iż ustalenia Studium pozostają w zgodności z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W skardze kasacyjnej wskazano, że poprzez wadliwą interpretację istniejących aktów planowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył tzw. instytucję władztwa planistycznego gminy, co powoduje, iż swoim działaniem naruszył samodzielność planistyczną gminy.
W skardze kasacyjnej stwierdzono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając zaskarżone rozstrzygnięcie poprzez nieprawidłowe ustalenie istniejących zapisów Studium błędnie ustalił zgodność przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Kopanino ustanowionego uchwałą nr VIII/73/07 Rady Gminy Lubicz z dnia 31 maja 2007 r. z ww. Studium. Powyższe działanie Sądu naruszyło przepisy art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 a przede wszystkim art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na podstawie przepisu art. 28 ust. 1 istnieje możliwość stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy tylko w przypadku, gdy naruszenie przepisów prawa jest oczywiste, nie można jednak stwierdzić, iż oczywistość naruszenia przepisów prawa wynika z odmiennej interpretacji danego przepisu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Okręgowy w Toruniu wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wbrew twierdzeniom tej skargi Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni przywołanych tam przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zasadnie wychodząc z założenia, że stosownie do regulacji art. 9 ust. 4 ww. ustawy ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a stosownie do brzmienia przepisu art. 20 ust. 1 przedmiotowej ustawy, rada gminy uchwala plan miejscowy po ustaleniu jego zgodności z ustaleniami studium, przy czym bez znaczenia dla oceny zgodności planu ze studium, wbrew temu co twierdzi wnosząca skargę kasacyjną Rada Gminy Lubicz, pozostaje fakt, iż na obszarach, których sposób zagospodarowania w zaskarżonej uchwale w planie został zakwestionowany przez Sąd pierwszej instancji, nie obowiązywał plan miejscowy i w konsekwencji zasady inwestowania na tym obszarze wyznaczały przepisy ustaw, w tym m.in. regulacja art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, statuująca instytucję tzw. dobrego sąsiedztwa.
To, że zasady te inaczej kształtowały możliwość inwestowania na obszarach, o których mowa, niż w studium, w żadnym razie nie uprawniają do twierdzenia, jak chce tego Rada Gminy Lubicz, że zgodność planu należy oceniać z tymi zasadami, a nie ustaleniami studium. Nie można się też zgodzić z twierdzeniem, że do ww. wniosków można dojść w drodze wykładni systemowej przepisów art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Studium wiąże bowiem na obszarze całej gminy, a więc zarówno na obszarach na których obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego i są zmieniane, jak i na obszarach na których plany takie aktualnie nie obowiązują a gmina przystępuje do ich opracowania i uchwalenia. Jeżeli tak, to plan miejscowy sporządzony zarówno na jednych, jak i drugich obszarach musi być zgodny ze studium, a to wyklucza jakąkolwiek inną interpretację przepisów w tej mierze.
W konsekwencji zamierzonego skutku nie może odnieść kolejny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nadużycie tzw. władztwa planistycznego gminy, jako że wbrew temu co twierdzi wnosząca skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji zasadnie doszedł do przekonania, że wymóg zgodności planu ze studium na obszarach pozbawionych planu miejscowego w żadnym razie nie powoduje z tego powodu nadużycia przysługujących gminie uprawnień w tym zakresie (władztwa planistycznego).
Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).