Uzasadnienie
Wyrokiem z 6 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 390/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. O. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z [...] marca 2011 r. w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy altanki.
Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:
Decyzją z [...] stycznia 2011 r. Starosta Oleśnicki, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej Prawo budowlane, wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia przez A. O. zamiaru wykonania robót budowlanych obejmujących budowę altanki bez fundamentów o pow. 35 m2, konstrukcji drewnianej, na nieruchomości położonej w [...] gmina M., działka nr [...].
W uzasadnieniu wskazano, że powyższe zgłoszenie wpłynęło do organu w dniu 4 stycznia 2011 r. Postanowieniem z [...] stycznia 2011 r., odebranym przez T. O. 11 stycznia 2011 r., organ nałożył na A. O. obowiązek uzupełnienia zgłoszenia. Pismem z 17 stycznia 2011 r., które wpłynęło do organu pierwszej instancji 20 stycznia 2011 r., A. O. uzupełnił wskazane braki. Analizując zgłoszenie organ I instancji ustalił, że według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Niwki Książęce, zatwierdzonego uchwałą nr XI/63/03 Rady Miejskiej w Międzyborzu z dnia 31 października 2003 r., (Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z 2004 r., Nr 3, poz. 60), działka nr [...] zlokalizowana jest na terenach oznaczonych symbolem R (rola) i ZT (zieleń trwała), na których w myśl § 9 pkt 2 i 3 tej uchwały nie dopuszcza się wprowadzania zabudowy.
Nadto A. O. w zgłoszeniu wskazał, że dotyczy ono budynku gospodarczego związanego z produkcją rolną i uzupełniającego zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, jednakże działka nr [...] jest w całości działką niezabudowaną. Nie można zatem traktować zamierzonej inwestycji jako uzupełnienia zabudowy zagrodowej wobec jej braku.
A. O. w odwołaniu od powyższej decyzji wniósł o jej uchylenie. Zarzucił, że Starosta Oleśnicki wydał decyzję pięć dni po upływie trzydziestodniowego terminu do wniesienia sprzeciwu, bowiem przedmiotowe zgłoszenie wpłynęło do Starosty Oleśnickiego w dniu 4 stycznia 2011 r., a decyzja z dnia [...] stycznia 2011 r., została doręczona odwołującemu się w dniu 7 lutego 2011 r. Odwołujący się podniósł, że.: "zgodnie już z wcześniejszymi postanowieniami Wojewody Dolnośląskiego wyrażone uchyleniami do sprzeciwu na przedmiotowej działce posadowione mogą być dwa budynki o powierzchni: 1,4 m2 i 24 m2 /które obecnie są w realizacji/". A. O. podkreślił, że planowany budynek o powierzchni 35 m2 stanowi uzupełnienie tej zabudowy w taki sposób, by stworzyć kompleks trzech budynków jako zaplecza gospodarstwa rolnego producenta winorośli, a decyzja Starosty narusza zapisy Konstytucji Rzeczpospolitej co do wykonywania zawodu rolnika jak i prawa własności.
Decyzją z [...] marca 2011 r. Wojewoda Dolnośląski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazując, że organ ten nie uchybił terminowi do złożenia sprzeciwu, bo o ile rzeczywiście termin ten liczyć należy od dnia dokonania zgłoszenia, to jednak dotyczy to tylko sytuacji, gdy zgłoszenie jest kompletne i nie wymaga uzupełnienia. W przeciwnym razie organ właściwy do przyjęcia zgłoszenia jest zobowiązany nałożyć na zgłaszającego (w drodze postanowienia) obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w wyznaczonym terminie, wówczas trzydziestodniowy termin do wniesienia sprzeciwu zaczyna biec dopiero od faktycznego uzupełnienia zgłoszenia lub od dnia upływu terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia. Wojewoda Dolnośląski podkreślił, że A. O. dokonał uzupełnienia swojego zgłoszenia dopiero 20 stycznia 2011 r., a zatem termin na wniesienie sprzeciwu upływał 19 lutego 2011 r., natomiast decyzja organu I instancji została mu doręczona 7 lutego 2011 r..
Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane właściwy organ wnosi sprzeciw jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. W przekonaniu Wojewody Starosta Oleśnicki słusznie wskazał, że przedmiotowe roboty budowlane prowadzone będą na terenie, na którym plan miejscowy nie dopuszcza zabudowy. Ten zakaz zabudowy dotyczy również planowanego przez skarżącego budynku gospodarczego o pow. 35 m2.
A. O. wniósł od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
Sąd I instancji stwierdził, że skarga nie może zostać uwzględniona, ponieważ ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest przepis art. 30 Prawa budowlanego, w którym uregulowana została instytucja zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Instytucja zgłoszenia stanowi substytut wniosku o pozwolenie na budowę i tak jak w przypadku takiego wniosku zgłoszenie musi spełniać wiele warunków formalnych i materialnoprawnych. Na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane podmiot dokonujący zgłoszenia obowiązany jest określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Ponadto do zgłoszenia należy dołączyć złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami.
W razie niekompletności zgłoszenia właściwy organ nakłada na inwestora, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w określonym terminie o niezbędne dokumenty. Oznacza to, że niekompletne zgłoszenie nie skutkuje nabyciem przez podmiot korzystający z tej uproszczonej procedury uprawnienia do podjęcia robót budowlanych, również uzupełnienie zgłoszenia nie powoduje, że termin na złożenie przez właściwy organ sprzeciwu nadal kończył się wraz z trzydziestym dniem od wpłynięcia do organu zgłoszenia. Zaprezentowane w odwołaniu odmienne w tej kwestii stanowisko jest sprzeczne z ratio legis art. 30 ustawy Prawo budowlane, ai przyjęcie go prowadziłoby do praktycznego unicestwienia tego przepisu, gdyż właściwy organ często nie miałby realnej możliwości rzetelnego sprawdzenia zgłaszanego przedsięwzięcia. Organ II instancji jednoznacznie wskazał, że uważa termin do wniesienia sprzeciwu za zachowany dlatego, że decyzję doręczono w okresie 30 dni od uzupełnienia zgłoszenia.
Sąd I instancji wskazał, że planowane przez skarżącego roboty naruszają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane właściwy organ wnosi sprzeciw jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Starosta Oleśnicki słusznie wskazał, że przedmiotowe roboty budowlane prowadzone będą na terenie na którym plan miejscowy nie dopuszcza zabudowy. Ten zakaz zabudowy dotyczy zatem również planowanego przez skarżącego budynku gospodarczego o pow. 35 m2. Przywoływane przez skarżącego w skardze okoliczności, że na przedmiotowej działce posadowione mogą być dwa budynki o powierzchni: 1,4 m2 oraz 24 m2 i że przedsięwzięcia te są obecnie są w realizacji, nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa działka jest niezabudowana, więc bezzasadne jest twierdzenie skarżącego, że planowany budynek ma uzupełnić zabudowę zagrodową.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, ponieważ ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wobec powyższego oddalił skargę na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a..
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. O., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy WSA we Wrocławiu do ponownego rozpatrzenia.
Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia prawa procesowego mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia. Skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie przepisów art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U.Nr 153, poz. 1269), w zw. z art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a poprzez dokonanie niepełnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Wojewody Dolnośląskiego z [...] marca 2011 r., w konsekwencji niedostrzeżenie uchybień procesowych organu II instancji w kontekście norm art.7 i 77 k.p.a., polegających na nieprzeprowadzeniu wszystkich dowodów, które powinny stanowić podstawę rozstrzygnięcia.
Uzasadniając powyższy zarzut skarżący kasacyjnie wskazał, że w odwołaniu i skardze powoływał się na okoliczność umożliwienia mu wybudowana na działce nr [...] dwóch innych obiektów. Przedmiotowa altana miała stanowić uzupełnienie tej zabudowy jako zaplecza gospodarczego. Zarzucił, że w postępowaniu przed organem I instancji nie umożliwiono mu powołania i wykazania okoliczności istnienia na przedmiotowej działce zabudowań. Także organ odwoławczy nie poczynił ustaleń co do powołanych okoliczności, w czym skarżący upatruje uchybienie przepisom art. 7 i art. 77 k.p.a. Zdaniem skarżącego zapis w dokumentacji nie może stanowić jedynego dowodu na okoliczność, że na działce nie ma żadnych zabudowań.
Uzupełniając skargę kasacyjną pismem z 11 marca 2013 r. skarżący kasacyjnie przedłożył pismo Kancelarii Prezydenta RP Biuro Praw i Ustroju z 1 lutego 2013 r. oraz własne pismo z 4 marca 2013 r. skierowane do Wydziału Architektury i Budownictwa w Sycowie wnosząc o przeprowadzenie dowodu z tych pism. Pierwsze pismo stanowi odpowiedź na pytanie skarżącego dotyczące interpretacji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie uchwalenia i obowiązywania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Drugim pismem skarżący dokonał zawiadomienia o zakończeniu budowy dwóch obiektów na działce nr [...] i oświadczył, że przystąpił do ich użytkowania. Na rozprawie skarżący kasacyjnie przedłożył pismo Ministerstwa Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 28 lutego 2013 r. dotyczące oceny aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, gdyż wskazane tam zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie znajdują uzasadnienia w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Skarżący kasacyjnie wskazuje na naruszenie przepisów postępowania poprzez brak uwzględnienia okoliczności, że budynek objęty zgłoszeniem stanowić ma uzupełnienie zabudowy istniejącej na działce nr [...] w [...]. W przekonaniu skarżącego kasacyjnie stanowi to naruszenie przepisów art. 7 i 77 k.p.a., które winno skutkować uchyleniem decyzji organu odwoławczego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
W ocenie Sądu II instancji słusznie ustalił organ odwoławczy, a za nim przyjął to Sąd I instancji, że w dacie wydania decyzji odwoławczej na działce nr [...] nie istniała żadna zabudowa. Dokumenty przedstawione przez skarżącego kasacyjnie skutecznie nie podważają tych ustaleń, ponieważ dotyczą aktualnego stanu zabudowy działki, natomiast zaskarżona decyzja podlegała ocenie w stanie faktycznym ustalonym na datę jej wydania. W rozpoznawanej sprawie organy dokładnie ustaliły stan faktyczny po zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, czemu dano wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, brak więc podstaw do uznania za uzasadnione zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 7 i 77 k.p.a.
Za niezasadny uznać należy także zarzut uchybienia przez Sąd I instancji regulacji przepisu art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie dopuścił się w rozpoznawanej sprawie naruszenia tego przepisu, bowiem przepis ten zawiera normy o charakterze ustrojowym, które określają funkcję sądów administracyjnych polegającą na sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając skargę Sąd I instancji nie stosował natomiast innych kryteriów kontroli niż zgodność z prawem.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.