Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 8 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 519/19, po rozpoznaniu skargi Skarbu Państwa – Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie Oddział w L. (dalej: Skarżąca) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w L. z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do ziemi uchylił zaskarżoną decyzję.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu [...] lutego 2019 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w L. ustalił Skarżącej w formie informacji rocznej opłatę stałą za okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. w wysokości 30 zł za wprowadzanie ścieków do ziemi.
W dniu [...] kwietnia 2019 r. Skarżąca złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością opłaty, i zarzuciła wyliczenie spornej opłaty za ścieki bytowe, które nie są wprowadzane do środowiska, ponieważ Stacja Poboru Opłat B. nie funkcjonuje.
Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. organ nie uznał reklamacji za uzasadnioną, wskazując, że opłata stała za wprowadzanie ścieków została wyliczona na podstawie obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego z [...] marca 2012 r. wydanego przez Marszałka Województwa L. na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych oraz wprowadzanie ścieków. Organ zaznaczył, że w związku z naliczeniem opłaty za 241 dni, a nie jak pierwotnie to ustalono za 181 dni, wysokość opłaty wyniosła 39 zł.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Skarżąca zarzuciła powyższej decyzji naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów Prawa wodnego przez naliczenie opłaty dla nieistniejącego obiektu w kwocie wyższej od pierwotnej i przy zastosowaniu maksymalnego, a nie rocznego wskaźnika zrzutu. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie objętym skargą.
Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przywołanym na wstępie wyrokiem wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej P.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że organ nie ustalił, czy istnieje realna możliwość odprowadzania ścieków bytowo-gospodarczych z instalacji Stacji Poboru Opłat B. Zdaniem Sądu faktyczne istnienie urządzenia, z którego byłaby realna możliwość odprowadzania ścieków bytowo-gospodarczych warunkuje ustalenie opłaty stałej za wprowadzanie do ziemi tychże ścieków bytowo-gospodarczych. Pozwolenie wodnoprawne jest źródłem danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej, ale samo dysponowanie takim pozwoleniem wodnoprawnym nie świadczy o tym, iż instalacja, której to pozwolenie dotyczy, istnieje.
Sąd wskazał, że wysokość opłaty stałej ustala się za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, a nie za możliwość ich wprowadzania. Ponadto w przypadku braku budynków, z których mogłyby być odprowadzane ścieki bytowe, nie ma możliwości realizowania usługi odprowadzania ścieków. Zatem istnienie budynków jest niezbędne dla możliwości ustalenia opłaty za usługę odprowadzania ścieków bytowych do wód lub do ziemi. Odpłatność za usługę wodną należy się wówczas, gdy podmiot uprawniony ma możliwość korzystania z niej.
Podsumowując swoje rozważania Sąd I instancji stwierdził, iż skoro Dyrektor Zarządu Zlewni ustalenia stanowiące podstawę rozstrzygnięcia ograniczył do istnienia pozwolenia wodnoprawnego, to uzasadniona jest ocena, iż organ ten nie rozpoznał istoty sprawy naruszając przepisy postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 271 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268, z późn. zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm., dalej: P.p.s.a.) przez przyjęcie, że podstawą dla ponoszenia określonej na podstawie tego przepisu opłaty stałej jest fakt wybudowania urządzenia, a w przypadku gdy takie urządzenie nie zostało wybudowane, opłata nie powinna być wnoszona, mimo że z treści przepisu jednoznacznie wynika, że opłatę stałą oblicza się na podstawie treści pozwolenia wodnoprawnego, w związku z czym sam fakt jego udzielenia determinuje obowiązek uiszczania opłaty stałej, natomiast po wybudowaniu urządzenia i faktycznym odprowadzaniu ścieków podmiot byłby zobowiązany do uiszczania opłaty zmiennej;
- 2) art. 270 ust. 8 Prawa wodnego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że nie istnieje wyraźna wskazówka co do charakteru przesłanki aktywującej obowiązek uiszczania opłaty stałej jako części opłaty za korzystanie z usługi wodnej za odprowadzanie wód do wód, gdy przesłanka aktywująca dla opłaty zmiennej istnienie i jest nią ilość i jakość odprowadzanych ścieków, w sytuacji, w której z normy art. 270 ust. 8 Prawa wodnego bezsprzecznie wynika, że skoro ustawodawca użył przesłanki aktywującej, kwantyfikatora do określenia opłaty zmiennej, to ta przesłanka aktywująca, kwantyfikator dotyczy opłaty zmiennej i nie dotyczy opłaty stałej, a zatem brak przesłanki aktywującej nie jest błędem lub nieścisłością a zamierzonym działaniem ustawodawcy, gdyż opłata stała ma charakter stały, niezależny od istnienia budynków czy urządzeń.
Uzasadniając powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie podniósł, że opłata stała stanowi rekompensatę za rezerwację zasobów wód w ilości, która umożliwia korzystanie z nich w dowolnym momencie w maksymalnym rozmiarze, a jej istotą jest uzyskanie zwrotu kosztów związanych z dostępnością i utrzymaniem zasobów wodnych, a także rozpoznawaniem, bilansowaniem i ochroną wód podziemnych w celu ich racjonalnego wykorzystywania i stanowi realizację zasady zwrotu kosztów usług wodnych. Organ argumentował, że żaden przepis Prawa wodnego nie wskazuje na zwolnienie z opłaty stałej ani zaniechania jej poboru w przypadku niewybudowania budynku czy urządzenia, o którym mowa w decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym. Okoliczności związane z tym, czy podmiot uprawniony faktycznie korzysta z tych zasobów, nie mają wpływu na wysokość opłaty stałej, natomiast wpływa to na wysokość opłaty zmiennej, która jest zależna od faktycznej ilości odprowadzanych ścieków.
Tym samym przyjęcie stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego całkowicie zaprzeczałoby celom, w jakich ustawodawca ustalił dwa rodzaje opłat za usługi wodne, a także wprowadzałoby zwolnienie z obowiązku uiszczania opłaty nieprzewidziane dyspozycją żadnego z obowiązujących przepisów prawa. Argumentacja Sądu przedstawiona w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia jest również sprzeczna z dyspozycją art. 35 ust. 1 Prawa wodnego, który mówi o możliwości korzystania, a nie faktycznym korzystaniu. Zdaniem organu opłata stała naliczana jest bez względu na istnienie lub nieistnienie urządzeń wodnych i budynków.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.
W świetle art. 174 powołanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z wymogiem wykazania istotnego wpływu naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy koresponduje regulacja zawarta w art. 184 P.p.s.a., zgodnie z którą Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, lecz także, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, z którą to sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie.
W realiach niniejszej sprawy istotnym jest podkreślenie, że rozpoznanie sprawy tylko w granicach skargi kasacyjnej oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać, bądź uzupełniać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 P.p.s.a.
Mając na uwadze treść przytoczonych powyżej przepisów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Rozpoznając skargę kasacyjną, należy odnotować, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 5 Prawa wodnego usługi wodne obejmują m.in. wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, obejmujące także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych. Z przepisem tym korespondują postanowienia art. 268 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego, zgodnie z którymi opłaty za usługi wodne uiszcza się za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Jednocześnie zgodnie z art. 270 ust. 8 przywołanej ustawy opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego.
Z kolei w myśl art. 271 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty, przy czym zgodnie z brzmieniem ust. 5 wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s.
Jak wynika z analizy przytoczonych powyżej przepisów, opłata naliczana jest za wykonanie usługi wodnej, a jej wysokość – w przypadku naliczania opłaty stałej – uzależniona jest od parametrów wskazanych w pozwoleniu wodnoprawnym. Tym samym o możliwości naliczenia opłaty za usługę decyduje fakt, że usługa została wykonana, a nie samo udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. W przypadku usługi polegającej na odprowadzaniu ścieków bytowych o rozpoczęciu wykonywania usługi można mówić nie wcześniej niż w momencie wybudowania bądź oddania do użytkowania obiektu, z którego ścieki mają być odprowadzane. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że nie oznacza to, że opłata stała staje się w takiej sytuacji opłatą zmienną. Istotą bowiem opłaty zmiennej jest jej naliczanie w zależności od rzeczywiście wykonanej usługi wodnej, tj. w zmiennej wysokości, podczas gdy opłata stała ma charakter niezmienny, a jej wysokość uzależniona jest od parametrów maksymalnych określonych w pozwoleniu wodnoprawnym.
Sposób naliczania opłaty nie ma wpływu na moment, od którego może być naliczana opłata (stała bądź zmienna). Zgodnie bowiem z zasadą "korzystający płaci" opłata za usługę wodną może być naliczana dopiero w momencie rozpoczęcia korzystania z usługi wodnej.
Nie można bowiem przyjąć, że sama potencjalna możliwość korzystania ze środowiska poprzez korzystanie z określonej usługi wodnej, w tym jak w niniejszej sprawie wprowadzanie ścieków do ziemi stanowi, podstawę do wymierzenia opłaty za tę usługę wodną, w sytuacji, gdy brak jest urządzeń, za pomocą których usługa ta miałaby być realizowana, a więc nie istnieje faktyczna możliwość zanieczyszczania środowiska w ten sposób.
Stanowisko powyższe ugruntowane jest w jednolitym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, czego przykładem są chociażby wyroki NSA z 13 lutego 2020 r., sygn. II OSK 3689/18, II OSK 3686/18 i II OSK 3690/18– dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, czy też z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 674/19 oraz II OSK 677/19 – niepublikowane.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 270 ust. 8 Prawa wodnego zauważyć nadto trzeba, iż przepis ten stanowi, że opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Z treści tego przepisu – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej – nie wynika w żadnym razie, by obowiązek uiszczania opłaty stałej był niezależny od występowania po stronie podmiotu zobowiązanego faktycznej możliwości wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. Przepis ten wyraźnie wskazuje, iż opłata stała jest elementem opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, co a contrario oznacza, iż brak jest podstaw dla uiszczania tej opłaty, w sytuacji gdy dany podmiot nie ma w ogóle faktycznej możliwości korzystania z tej usługi wodnej ze względu na nieistnienie – jak w kontrolowanej sprawie – obiektu generującego powstawanie ścieków, odprowadzania do ziemi których dotyczyło udzielone mu pozwolenie wodnoprawne.
Tym samym w rozpoznawanej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak było podstaw uwzględnienia zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej i uchylenia prawidłowo wydanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.
W myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.