Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 listopada 2020 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 681/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę B. J. i K. J. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 29 listopada 2004 r. nr XXVII/120/04 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uzasadniając powyższy wyrok wskazał, że w sprawie ma zastosowanie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 1999 r. poz. 139, dalej: u.z.p.).
Kolejno zaznaczył, że przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest uchwała Rady Miasta [...] w zakresie, w jakim ustala, że na terenie usług (innych niż Um) dopuszcza się realizację mieszkania lub domu mieszkalnego właściciela, zarządcy lub pracowników usług, przy zachowaniu powierzchni użytkowej obiektów mieszkalnych nieprzekraczającej 30% powierzchni użytkowej usług, przy zachowaniu innych ustaleń planu i przepisów odrębnych.
Sąd wskazał nadto, że uchwała była zaskarżona w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 164/14 i Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju naruszeń, które mogłyby zostać uznane za naruszenie zasad i trybu sporządzania planu.
Następnie w uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżący w dniu 23 lutego 1996 r. nabyli od Gminy Miasta [...] działkę nr [...] położoną w [...], przy ul. [...][...]. Działka ma powierzchnię 3 940m2. W dacie zawarcia umowy obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia 25 lutego 1994 r., Nr 3 w sprawie zatwierdzenia miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Na nieruchomości skarżących znajdował się budynek po dawnym żłobku, a sama działka zlokalizowana była na obszarze usług oświaty z zielenią towarzyszącą, oznaczonym w planie symbolem F47UO, gdzie minimalny wskaźnik terenów zieleni i sportu wynosił 70% powierzchni obszaru. Aktualnie zaś znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 86U UO, na którym ustalono następujące przeznaczenie: tereny usług oświaty oraz nieuciążliwych usług z dopuszczeniem obiektów sportu, rekreacji oraz obsługi turystyki wraz z zielenią towarzyszącą o charakterze parkowym z terenowymi obiektami sportowymi oraz niezbędnymi dojściami, dojazdami i czasowymi miejscami postojowymi.
Sąd doszedł do przekonania, że postanowienia zaskarżonego planu stanowią co do zasady kontynuację przeznaczenia przedmiotowego terenu ujętego w planie miejscowym z dnia 25 lutego 1994 r. Przy czym rozszerzono możliwość zagospodarowania terenu o funkcję mieszkalną. Reasumując powyższe rozważania Sąd stwierdził, zgadzając się z argumentacją organu, że wskutek uchwalenia nowego planu poprawiła się sytuacja skarżących w ten sposób, że w szerszym zakresie mogą realizować swoje prawa w zgodzie z treścią uchwały.
W uzasadnieniu wyroku Sąd zanegował przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkujące niedozwolonym ograniczeniem prawa własności skarżących. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności. W orzecznictwie przyjmuje się, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).
Sąd I instancji podkreślił także, że właściciele działki nie zgłaszali wniosków, protestów bądź zarzutów do projektu planu. Organy gminy nie mogły domniemywać zamierzeń właścicieli. Sąd podzielił nadto zapatrywania organu, że zmieniła się koncepcja skarżących co do zagospodarowania nieruchomości i ta okoliczność stoi u podstaw kwestionowania miejscowego planu, pierwotnie zaś akceptowali sposób zagospodarowania terenu.
Przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bada się m.in. spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium (art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p.). Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd wskazał, że spójność nie oznacza identyczności, bezwzględnej zgodności; spójność to mniej niż zgodność. Przepisy odnoszące się do nieruchomości skarżących stanowią uszczegółowienie, nie są sprzeczne ze stadium – lokalizują sporną nieruchomość w strefie zabudowy mieszkaniowo – usługowej i obsług komunalnych (z przewagą zabudowy jednorodzinnej).
Końcowo Sąd stwierdził, że rozwiązania planistyczne odnoszące się do terenu, obejmującego działkę skarżących, były podyktowane poprzednim sposobem zagospodarowania tego terenu oraz koniecznością zachowania spójności studium i zaskarżonej uchwały.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli B. J. i K. J., działając przez profesjonalnego pełnomocnika. Orzeczeniu zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego (pkt 1 skargi kasacyjnej), tj.:
- a) art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 3, art. 6 ust. 1 i 4, art. 18 ust. 2 pkt 2a, art. 33 u.z.p. – w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. 2019, poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) poprzez ich niezastosowanie skutkujące uznaniem, że podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło bez naruszenia podstawowych zasad, którymi organ powinien się kierować przy planowaniu i zagospodarowaniu terenu, podczas gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego m. [...] w zakresie działki nr [...] jest sprzeczny z założeniami obowiązującego studium, a także w sposób nieuzasadniony i nadmierny ogranicza prawo własności Skarżących,
- b) art. 27 u.z.p. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.) poprzez ich niezastosowanie i pominięcie, że naruszenie trybu postępowania przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części,
- b) art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 2019 r., poz. 1145, 1495, dalej: k.c.), w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności, zasady równości oraz zasady proporcjonalności i wprowadzenie mocą zaskarżonych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rygorystycznych ograniczeń prawa własności do nieruchomości - przy braku adekwatnych, wiarygodnych, miarodajnych, koniecznych i realnych wymogów uzasadnionych szczególnym interesem publicznym, zwłaszcza przy uwzględnieniu faktu, że nieruchomość należąca do Skarżących od lat nie była wykorzystywana przez gminę zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tj. na cele oświatowe,
- c) art. 145 § 1 pkt a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 4 pkt 1 i 4 u.z.p. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i pominięcie, że przy sporządzaniu studium organ winien uwzględnić dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowanie terenu, na którym znajduje się nieruchomość Skarżących, oraz prawo własności gruntów - skutkujące uznaniem, że organ miał podstawy do przeznaczenia działki Skarżących na cele oświatowe - w sytuacji, gdy na przedmiotowej działce co najmniej od 1996 r. nie jest prowadzona żadna inwestycja służąca oświacie, i w czasie trwania procedury planistycznej przeznaczenie budynków znajdujących się na działce nr [...] nie miało nic wspólnego z publiczną działalnością oświatową i potrzebami miasta [...] w tym zakresie.
A ponadto zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2 skargi kasacyjnej), tj.:
- a) art. 147 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. - poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niezbadanie zgodności zaskarżonego planu miejscowego z założeniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] 1999-2000, co doprowadziło do uznania zaskarżonej uchwały Rady Miasta [...] za ważną, podczas gdy: zaskarżony plan jest niezgodny z założeniami obowiązującego studium, gdyż przewiduje, że działka nr [...] znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem 86 U, UO, w którym ustalono następujące przeznaczenie: tereny usług oświaty oraz nieuciążliwych usług z dopuszczeniem obiektów sportu, rekreacji oraz obsługi turystyki wraz z zielenią towarzyszącą o charakterze parkowym z terenowymi obiektami sportowymi oraz niezbędnymi dojściami, dojazdami i czasowymi miejscami postojowymi oraz dopuszczających w terenach usług (innych niż Um) realizację mieszkania lub domu mieszkalnego właściciela, zarządcy lub pracowników usług nieprzekraczającą 30% powierzchni usług, a założenia obowiązującego studium - także po zmianach wprowadzonych uchwałą nr XLII/190/2013 - wskazują, że działka należąca do Skarżących ma przeznaczenie MNU, a zatem jest przeznaczona na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy usługowej takiej jak m.in. handel, gastronomia, rzemiosło, usługi nieuciążliwe, a dodatkowo podkreślili, że studium nie przewiduje dla takiej zabudowy jakichkolwiek ograniczeń dotyczących możliwości przeznaczenia budynku położonego na tym terenie na cele mieszkaniowe, a działka nr [...] od wielu lat stanowi własność prywatną i nie była wykorzystywana przez gminę zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tj. na cele oświatowe, wobec czego brak było uzasadnienia do ograniczenia wolności poprzez ustalenie jej przeznaczenia jako terenów usług oświaty, biorąc również pod uwagę fakt, że zapewnienie usług oświaty to zadania własne gminy,
- b) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i ograniczenie się przez Sąd do zbadania sprawy jedynie w tym kontekście przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dotyczy obowiązującej Skarżących maksymalnej powierzchni mieszkaniowej, nieprzekraczającej 30% powierzchni usługowej - skutkujące pominięciem w analizie sprawy, że prawa Skarżących ogranicza także czysto teoretyczne przeznaczenie należącej do nich działki na tereny usług oświaty, a ograniczenia tego w żaden sposób nie uzasadnia istniejący od chwili ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stan faktyczny czy potrzeby miasta [...], gdyż działka nr [...] od wielu lat nie była wykorzystywana przez gminę zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tj. na cele oświatowe.
W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania albo uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi w przypadku uznania, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. przeprowadzenia rozprawy.
Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Całkowicie chybione okazały się zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania (punkt 2 lit. a i b skargi kasacyjnej). Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu zawiera odniesienia do stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] 1999-2000. Nie ulega wątpliwości zatem, że Sąd uwzględnił zapisy stadium przy rozpoznawaniu sprawy.
Skarżący kasacyjnie próbowali podważyć prawidłowość Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, twierdząc, że przy sporządzaniu tego aktu należało uwzględnić dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowanie terenu. Zarzut taki w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zainicjowanym skargą na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może odnieść skutku zamierzonego przez skarżących, gdyż sprzeciwia się temu treść art. 134 § 1 p.p.s.a., obligująca do rozstrzygania w granicach danej sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać za całkowicie chybiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 4 pkt 1 i 4 u.z.p. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.
Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd administracyjny I instancji - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy (por. m. in. wyrok NSA z 13 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 2349/17, wyrok NSA z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1695/17).
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił ocenę Sądu Wojewódzkiego w zakresie tego, że miejscowy plan zagospodarowania jest spójny z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, takie zaś kryterium przewidywał art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p. Spójność nie oznacza identyczności, jest również niższym kryterium niż wymóg zgodności (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 764/10). Doprecyzowanie w planie miejscowym przeznaczenia działki skarżących w żaden sposób nie narusza ustaleń stadium. Ustalenia zostały poczynione z zachowaniem spójności co do kierunków planowania.
Za nietrafione należało także uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 3, art. 6 ust. 1 i 4, art. 18 ust. 2 pkt 2a, art. 33 u.z.p. oraz art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 i 4 Konstytucji RP w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. (punkt 1 lit. a i druga lit. b skargi kasacyjnej).
Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego ze swej istoty wprowadzają ograniczenie prawa własności nieruchomości. Kluczowe jest jednak to, aby ograniczenie to nastąpiło z zachowaniem zasady proporcjonalności. Ingerencja w sferę prawa własności musi być racjonalna, proporcjonalna do celów, do osiągnięcia których ustanowione są ograniczenia.
Należy mieć w polu widzenia to, że skarżący kasacyjnie w dniu 23 lutego 1996 r. nabyli nieruchomość od miasta, mając świadomość tego, że wcześniej na jej terenie funkcjonował żłobek; ponadto wówczas z działki mogli korzystać w węższym zakresie niż aktualnie jest to dopuszczalne. Działka była położona na terenach usług oświaty z zielenią towarzyszącą. Podkreślić zatem należy, że skarżący nie mogli być w żaden sposób zaskoczeni rozwiązaniami aktualnego miejscowego planu zagospodarowania, które korespondują z poprzednim.
Trafnie Sąd I instancji wskazał, że na skutek wejścia w życie zaskarżonej uchwały doszło do rozszerzenia dopuszczalnego sposobu wykonywania prawa własności skarżących. Aktualny plan przewiduje możliwość zagospodarowania działki na cele mieszkalne. Nadto początkowo skarżący kasacyjnie wykorzystywali nieruchomość wyłącznie do celów gospodarczych.
Zaskarżony miejscowy plan wprowadził możliwość zagospodarowania działki na cele mieszkalne w zakresie nieprzekraczającym 30% powierzchni użytkowej usług, dając wyraz dążenia do zachowania proporcjonalności między poszanowaniem prawa własności a innymi wartościami, uwzględnianymi przy zagospodarowaniu przestrzennym. Potwierdzeniem powyższego jest fakt, że skarżący w latach 2008-2009 wystąpili z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę sposobu użytkowania budynku usługowego na budynek mieszkalny, na podstawie którego wyodrębniono powierzchnię użytkową części usługowej (1.757,97 m2, co stanowiło 70,15% całkowitej powierzchni użytkowej) oraz część mieszkalną (524,66 m2, co stanowi 29,85% całkowej powierzchni użytkowej). Wskutek powyższego skarżący wydzielili w swoim budynku usługowym cześć mieszkalną, która zajmuje 524,66 m2. Wskutek uchwalenia nowego planu sytuacja skarżących znacznie się poprawiła wobec wprowadzenia możliwości zagospodarowania działki na cele mieszkaniowe (z czego skarżący skorzystali), a podnoszona przez skarżących argumentacja o woli przeznaczenia na cele mieszkaniowe większości posiadanej przez siebie nieruchomości nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności zapisów planu w odniesieniu do działki skarżacych.
Należy podkreślić, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się również m.in. wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki, architektury, walory ekonomiczne przestrzeni (art. 1 ust. 2 u.z.p.). Uczynione ustępstwo na rzecz prawa własności nie może prowadzić do wyeliminowania przyjętego od wielu lat (co najmniej od 1994 r.) przeznaczenia terenu głównie na cele usługowe, szczególnie usługi światowe.
Podsumowując powyższe rozważania podzielić należy stanowisko Sądu
I instancji, że wprowadzone w zaskarżonym planie ograniczenia mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy. Nieruchomość skarżących jest w sposób ścisły powiązana z obszarami przeznaczonymi na cele usługowe. Zachowano również ciągłość przeznaczenia działki na wskazane cele – na gruncie aktualnego i poprzedniego planu zagospodarowania.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 27 u.z.p. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. Procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie była wadliwa w takim zakresie, który miał charakter istotny. Słusznie Sąd I instancji wskazał, że przedmiotowa uchwała była już badana w postępowaniu sądowoadministracyjnym w zakresie legalności, a skarga w tym przedmiocie została prawomocnie oddalona (wyrok z dnia 23 maja 2014 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 164/14). Wyjaśnić należy również, że art. 156 § 1 k.p.a. nie ma zastosowania przy ocenie legalności zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Z powyższych względów uznać należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej uchwały, co czyni podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty bezzasadnymi.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.