Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 29 września 2011 r., III SA/Lu 152/11 oddalił skargę Międzygminnego Związku Celowego z siedzibą we Włodawie na uchwałę Rady Gminy Włodawa z 26 stycznia 2011 r. nr IV/23/11 w przedmiocie wystąpienia z Międzygminnego Związku Celowego z siedzibą we Włodawie. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zaskarżona uchwała podjęta została w sprawie z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) ujmowane jest stosunkowo szeroko. Przyjmuje się, że wszelka działalność jednostek samorządu terytorialnego, wykonywana w formach publicznoprawnych, mająca na celu realizację zadań publicznych należy do kategorii administracji publicznej. Związki międzygminne tworzone są przez zainteresowane gminy w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych (art. 64 ust. 1 u.s.g.).
Chodzi tu o zadania publiczne należące do gmin, a więc sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym. Prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku (art. 64 ust. 3). Związek wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 65 ust. 1). Z treści przytoczonych przepisów wynika, że zarówno uchwały o utworzeniu związków międzygminnych, jak i uchwały w sprawie przystępowania i występowania poszczególnych członków ze związku zaliczyć należy do spraw z zakresu administracji publicznej – por. np. M. Brzeski: Glosa do uchwały OPS 2/04, Gdańskie Studia Prawnicze 2006, nr 4, s.
- 3. Również, w powołanej uchwale NSA podkreślił, że uchwały w sprawie utworzenia związku międzygminnego i nadaniu mu statutu nie są umowami cywilnoprawnymi.
Legitymacja do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przyznana została każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy. Interes prawny wywodzić można tylko z treści prawa materialnego. Musi istnieć związek materialnoprawny między określoną przepisami prawa powszechnie obowiązującego sferą indywidualnych praw i obowiązków konkretnego podmiotu a uchwałą organu gminy (szerzej: por. A. Kisielewicz, Skarga na akt organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w świetle orzecznictwa sądowego, Samorząd Terytorialny 2003, nr 10, s. 56). Taką materialnoprawną podstawą interesu prawnego skarżącego są przepisy art. 64 i 65 u.s.g., stanowiące o wykonywaniu przez związek zadań publicznych należących do kompetencji zrzeszonych w nim gmin.
Zgodnie z przepisami u.s.g., tworzenie związków międzygminnych oparte jest na zasadzie dobrowolności, wynikającej z zasady samodzielności gmin (art. 64 ust. 1). Obowiązek utworzenia związku może być nałożony tylko w drodze ustawy (art. 64 ust. 4). Statut związku nie może pozbawiać gminy prawa do wystąpienia ze związku. Jak zauważył NSA w uchwale OPS 2/04, ustawa o samorządzie gminnym stanowi jedynie wprost o podejmowaniu przez radę gminy uchwały o utworzeniu związku i przyjęciu jego statutu, nie ulega jednak wątpliwości, że również przystąpienie gminy do związku oraz wystąpienie gminy ze związku wymaga podjęcia uchwały przez radę gminy. Skoro bowiem wystąpienie ze związku jest odwrotnością uchwały o utworzeniu związku lub przystąpieniu do związku, to już z tych przepisów trzeba wyprowadzić prawo rady gminy do podjęcia uchwały o wystąpieniu ze związku. Sprawa ta należy do spraw z zakresu współdziałania z innymi gminami w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 12 u.s.g. Prawo gminy Włodawa do wystąpienia z Międzygminnego Związku Celowego z siedzibą we Włodawie nie może być zatem kwestionowane.
Zgodnie z art. 67 ust. 2 pkt 7 u.s.g., zasady przystępowania i występowania członków oraz zasady rozliczeń majątkowych określa statut związku. Bezpodstawny jest zarzut skarżącego, że zaskarżona uchwała o wystąpieniu gminy Włodawa ze Związku narusza § 35 statutu Międzygminnego Związku Celowego z siedzibą we Włodawie. Powołany przepis stanowi, że członek może wystąpić ze Związku za wcześniejszym 3-miesięcznym wypowiedzeniem. Przepisy statutu nie określają formy wystąpienia ze związku i wypowiedzenia członkostwa, jak jednak była już o tym mowa wyżej, wystąpienie ze związku wymaga podjęcia uchwały przez radę gminy. Treść uchwały może być różna, uchwała musi jednak wyraźnie określać zamiar gminy wystąpienia ze związku i wypowiedzenia członkostwa. Dla ważności uchwały nie jest konieczne określanie w treści samej uchwały, że wystąpienie ze związku następuje za 3-miesięcznym wypowiedzeniem, czyli powtarzanie uregulowania statutowego.
Zastrzeżenie okresu wypowiedzenia w statucie oznacza, że uchwała rady gminy o wystąpieniu ze związku wywiera skutek w postaci ustania członkostwa gminy w związku międzygminnym dopiero z upływem okresu wypowiedzenia. Zatem, gdyby nawet w uchwale nie wskazano, że wystąpienie następuje za 3-miesięcznym wypowiedzeniem, skutek w postaci ustania członkostwa nastąpiłby dopiero z upływem terminu określonego w statucie. Błędne jest zatem stanowisko skarżącego, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem, ponieważ nie uwzględnia 3-miesięcznego okresu wypowiedzenia.
Nie jest także sprzeczne ze statutem stwierdzenie w uchwale, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia (§ 4 zaskarżonej uchwały). Wejście w życie uchwały oznacza, że uchwała uzyskuje moc obowiązującą i może być stosowana oraz wykonywana, w szczególności może być doręczona związkowi międzygminnemu w celu zakomunikowania woli gminy wystąpienia ze związku. Z chwilą doręczenia uchwały rozpocznie się także bieg terminu wypowiedzenia.
W § 2 uchwały zawarte zostało upoważnienie wójta gminy do złożenia oświadczenia woli o wypowiedzeniu członkostwa. Z przepisów ustawy nie wynika, by oprócz wymogu podjęcia uchwały przez radę gminy dodatkowo obowiązywał wymóg złożenia oświadczenia o wystąpieniu przez organ wykonawczy gminy (por. M. Brzeski: glosa do uchwały OPS 2/04, Gdańskie Studia Prawnicze 2006, nr 4, s. 3 i przytoczoną tam literaturę). Wymóg taki nie wynika również z postanowień statutu. W ocenie Sądu I instancji, takie postanowienie uchwały, aczkolwiek zbędne, nie powoduje jej sprzeczności z prawem, a w konsekwencji nieważności. Wprawdzie o wystąpieniu ze związku decyduje gmina, a zatem sama uchwała rady gminy wywołuje bezpośrednie skutki prawne i nie stanowi upoważnienia dla organu wykonawczego gminy do złożenia określonego oświadczenia woli, jednak zawarcie w uchwale upoważnienia dla wójta gminy do wykonania uchwały i wypowiedzenia członkostwa, nie powoduje nieważności uchwały, skoro o wystąpieniu zadecydowała rada w formie przewidzianej przepisami ustawy.
Ubocznie zauważono, że zaskarżona uchwała została doręczona Związkowi Międzygminnemu i upłynął już przewidziany w statucie okres wypowiedzenia. Nie ma przy tym podstaw do twierdzenia, że rada powinna podjąć dwie uchwały: najpierw o wypowiedzeniu członkostwa, a po upływie 3-miesięcznego terminu - o wystąpieniu ze związku.
Powyższy wyrok został zaskarżony w całości poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, w której zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności § 35 Statutu Międzygminnego Związku Celowego we Włodawie, polegające na błędnej jego wykładni, zakładającej że akt wystąpienia członka ze Związku nie musi być poprzedzony odrębnym aktem wypowiedzenia członkostwa. Podnosząc powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi.
W uzasadnieniu tej skargi stwierdzono, że ze stanowiskiem Sądu nie można się zgodzić, gdyż § 35 Statutu jednoznacznie stanowi, że wystąpienie ze związku może nastąpić po uprzednim wypowiedzeniu. Niewątpliwie wypowiedzenie jest czynnością prawną, która dla zachowania swojej mocy zgodnie z przepisem art. 61 k.c. musi dotrzeć do adresata. Wystąpienie ze związku jest aktem publicznoadministracyjnym, który może być wyrażony wyłącznie w formie uchwały, w tym przypadku Rady Gminy członka Związku. Skoro Statut stanowi, że wystąpienie może nastąpić po uprzednim wypowiedzeniu to zdaniem skarżącego winna zostać zachowana kolejność postępowania ustalona w § 35 Statutu. W przypadku zaskarżonej uchwały akt wystąpienia ze związku, a więc uchwała wyrażająca wystąpienie został podjęty bez uprzedniego wypowiedzenia jak stanowi Statut, lecz samo wypowiedzenie nastąpiło faktycznie po podjęciu aktu wystąpienia.
Upoważniony do wypowiedzenia członkostwa Wójt Gminy Włodawa złożył oświadczenie o wypowiedzeniu członkostwa 25 stycznia 2011 r., a zatem w dniu kiedy zgodnie z uchwałą Rady Gminy we Włodawie wystąpiła ze Związku. Wypowiedzenie członkostwa biorąc pod uwagę dyspozycję art. 61 k.c. stało się skuteczne, a więc dotarło do adresata 27 stycznia 2011 r. Zatem wystąpienie ze Związku nastąpiło faktycznie przed wypowiedzeniem. W tym stanie rzeczy, podjęcie uchwały o wystąpieniu ze związku nastąpiło z naruszeniem § 35 Statutu Związku. Związek nie kwestionuje samego prawa członka związku do jego opuszczenia, lecz stosując § 35 Statutu muszą być zachowane wymogi formalne do wypowiedzenia członkostwa. Tym wymogiem formalnym jest uprzednie wypowiedzenie członkostwa. Przyjmując stanowisko Sądu statutowy zapis "uprzednim" nie ma znaczenia i akt wystąpienia może być podjęty jednocześnie tylko z upoważnieniem organu wykonawczego Gminy do złożenia oświadczenia woli o wypowiedzeniu.
Wyjaśnienie sporu przez Naczelny Sąd Administracyjny jest konieczne w opinii wnoszącego skargę kasacyjną również z tego względu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzygając takie same sprawy, a więc tą zaskarżoną niniejszą skargą kasacyjną oraz zakończoną wyrokiem z 13 października 2011 r., III SA/Lu 354/11 zajął w uzasadnieniu dwa odmienne stanowiska co do interpretacji § 35 Statutu Międzygminnego Związku Celowego. Zgodnie z jednym stanowiskiem konieczne jest złożenie oświadczenia woli o wypowiedzeniu, zaś WSA w uzasadnieniu w wyroku z 29 września 2011 r. stwierdza, że nie ma wymogu złożenia oświadczenia woli o wypowiedzeniu członkostwa.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Podniesiono w niej w szczególności, że Rada Gminy we Włodawie podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesiony w niej zarzut przeciwko zaskarżonemu wyrokowi nie jest trafny.
Analiza przepisów rozdziału 7 u.s.g. prowadzi do wniosku, że poza wyjątkiem, o którym mowa w art. 64 ust. 4, tworzenie związków międzygminnych oparte jest na zasadzie dobrowolności wynikającej z zasady samodzielności gmin. Zasada dobrowolności oznacza, że gmina ma prawo suwerennego decydowania zarówno o utworzeniu związku (przystąpienie do związku), jak też wystąpieniu ze związku. Przepis art. 67 ust. 2 pkt 7 u.s.g., który nakłada obowiązek określenia w statucie związku zasad występowania członków, może być rozumiany tylko w ten sposób, że statut związku nie może pozbawiać gminy prawa do wystąpienia ze związku. Pozbawienie gminy tego prawa jest niedopuszczalne zarówno w ten sposób, że statut wprost wprowadza zasadę, że gmina nie może wystąpić ze związku, jak i w ten sposób, że statut nie zawiera jakichkolwiek postanowień określających wystąpienie gminy ze związku. Inaczej mówiąc, jeżeli przyjmie się, że sprzeczne z ustawą o samorządzie gminnym byłoby postanowienie statutu wyłączające możliwość wystąpienia gminy ze związku, to również sprzeczne z tą ustawą byłoby stanowisko, że brak w statucie postanowień o zasadach występowania członków ze związku, oznacza, że członek związku nie może z tego związku wystąpić.
Za takim stanowiskiem przemawia nie tylko zasada samodzielności gmin oraz zasada dobrowolności tworzenia związków, ale także określenie w ustawie obligatoryjnych wymagań, które powinien spełniać statut, w tym nałożenie obowiązku określenia w statucie zasad występowania członków. Zatem, Statut Międzygminnego Związku Celowego z siedzibą we Włodawie jest zgodny z ustawą o samorządzie gminnym, ponieważ określono w nim (§ 35) zasady występowania ze związku, jednoznacznie stanowiąc, że wystąpienie ze związku może nastąpić po uprzednim wypowiedzeniu.
Niemniej należy pamiętać, że uchwały zainteresowanych rad gmin o utworzeniu związku, o przystąpieniu do związku oraz o przyjęciu statutu związku nie są same w sobie umowami cywilnymi, ani oświadczeniami woli o nawiązaniu stosunku cywilnoprawnego, a wobec tego te czynności podlegają ocenie, zarówno co do ich treści, jak i formy ich podjęcia, z punktu widzenia przede wszystkim prawa publicznego. Co oczywiście nie wyklucza oceny następstw tych czynności także z punktu widzenia prawa cywilnego. Jakkolwiek ustawa o samorządzie gminnym stanowi jedynie wprost o podejmowaniu przez radę gminy uchwały o utworzeniu związku i przyjęciu jego statutu, to nie ulega wątpliwości, że także przystąpienie gminy do związku oraz jej wystąpienie ze związku następuje w drodze podjęcia uchwały przez radę gminy. Skoro bowiem wystąpienie ze związku jest odwrotnością uchwały o utworzeniu związku lub przystąpieniu do związku, to już z tych przepisów należy wyprowadzić prawo rady gminy do podjęcia uchwały o wystąpieniu ze związku.
Sprawa ta należy do spraw z zakresu współdziałania z innymi gminami w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 12 u.s.g., a zatem uchwała rady gminy w przedmiocie wystąpienia ze związku celowego nie jest oświadczeniem woli o rozwiązaniu stosunku cywilnoprawnego.
Trafnie zatem przyjął Sąd I instancji, że przedmiotowa uchwała jest zgodna z prawem, ponieważ została ona podjęta przez właściwy organ gminy i wyraźnie określiła zamiar wystąpienia ze związku przez Gminę Włodawa oraz wypowiedzenie przez nią członkostwa. Dla ważności tej uchwały nie było natomiast konieczne określanie w treści samej uchwały, że wystąpienie z Międzygminnego Związku Celowego z siedzibą we Włodawie następuje za 3-miesięcznym wypowiedzeniem, czyli powtarzanie uregulowania zawartego w Statucie. Zastrzeżenie okresu wypowiedzenia w § 35 Statutu oznacza bowiem, że uchwała rady gminy o wystąpieniu ze związku wywiera skutek w postaci ustania członkostwa gminy w związku międzygminnym dopiero z upływem okresu wypowiedzenia. Z treści § 35 Statutu wynika zatem, że wystąpienie ze Związku nie może nastąpić przed zakończeniem wskazanego w nim okresu wypowiedzenia.
Natomiast nie można go interpretować w ten sposób, że do wystąpienia ze Związku wymagane jest podjęcie dwóch uchwał, pierwszej – w przedmiocie wypowiedzenia i drugiej – w przedmiocie wystąpienia ze Związku. Istotą bowiem uregulowania zawartego w § 35 Statutu jest określenie terminu, w którym dochodzi do wystąpienia gminy ze Związku w następstwie wypowiedzenia przez nią członkostwa.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.