Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 929/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r. Rozstrzygnięciem tym Lubelski WINB uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białej Podlaskiej z dnia [...] lipca 2006 r. w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku na J. A., tj. wykonania w budynku gospodarczo-garażowym położonym na działce nr ew. [...] w L., Gm. T. robót budowlanych polegających na wykonaniu wentylacji nawiewnej oraz wywiewnej w ścianie budynku od strony wschodniej i wyposażeniu kanału naprawczego w wentylację mechaniczną nawiewną, wskazując nowy termin do dnia 31 grudnia 2006 r., a w pozostałej zaś części decyzję utrzymał w mocy.
Rozpoznając skargę W. M., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż podstawą odmowy stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji przyjętą przez organ działający w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, było stwierdzenie braku rażącego naruszenie prawa w kontrolowanym postępowaniu organów nadzoru budowlanego. Wbrew twierdzeniom skarżącego, organy orzekające w trybie zwykłym prawidłowo zastosowały przepis art. 81c a następnie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118; zwanej dalej ustawą) w sytuacji, gdy inwestor wykonał już szereg robót budowlanych na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. nakładającej na inwestora J. A. obowiązek wykonania robót budowlanych w budynku garażowo-gospodarczym o długości 14,40 m – m.in. przebudowy dachu z dwuspadowego ze spadkiem połaci dachowej na działkę nr [...] stanowiącej własność inwestora, wykonania ściany oddzielenia p.poż. i odprowadzenie wody opadowej na własną działkę.
Jednakże wobec stwierdzenia nieważności tej decyzji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobligowany był podjąć ponownie czynności kontrolne wobec wybudowanego już z istotnymi odstępstwami obiektu budowlanego. Słusznie zatem, zdaniem Sądu I instancji, zobowiązał on inwestora do dostarczenia organowi oceny technicznej budynku gospodarczo-garażowego. W sporządzonej dla tego celu opinii stwierdzono, że budynek spełnia wszystkie wymagania stawiane przez przepisy bezpieczeństwa pracy, warunki ochrony przeciwpożarowej i nie zagraża sąsiadowi czyli stronie skarżącej. W oparciu o przedstawioną ocenę techniczną budynku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej wybudowanego przez J. A. budynku gospodarczo-garażowego na działce nr ew. [...] położonej w L gm. T nałożył na niego obowiązek wykonania określonych robót budowlanych.
Sąd I instancji wskazał również, iż wprawdzie art. 50 i art. 51 ustawy dotyczą samowoli budowlanej, lecz o zróżnicowanym charakterze. W przypadkach określonych w tych przepisach chodzi jedynie o samowolne odstępstwo od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji obowiązkiem organów budowlanych jest wymusić na inwestorze dokonanie zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami i wymogami określonymi w pozwoleniu na budowę lub w przepisach Prawa budowlanego, a dopiero w razie niewykonania takiego obowiązku, do nakazania zaniechania dalszych robót bądź rozbiórki obiektu lub jego części. Dlatego też w ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r. jest zgodna z obowiązującym prawem i nie ma podstaw do ich uchylenia.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł W. M.. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono, iż zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 81 c ust. 1 i 2 ustawy poprzez nietrafne ustalenie, iż wobec ustalonego w sprawie stanu faktycznego organy nadzoru budowlanego (PINB w Białej Podlaskiej, a ślad za nim Lubelski WINB oraz GINB) prawidłowo zastosowały art. 81 c ust. 2 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, mimo iż wobec zaistnienia istotnych i rażących oraz nieusuwalnych odstępstw J. A. od pozwolenia na budowę, winien mieć zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy.
Ponadto, z ostrożności procesowej, wyrokowi zarzucono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez brak pełnego rozpoznania i ustosunkowania się do istotnych zarzutów zawartych w skardze, przez co kontrolna funkcja postępowania sądowoadministracyjnego nie została zrealizowana.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania do Sądu I instancji oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż bezsporny jest fakt wybudowania przez J. A. budynku o długości blisko trzykrotnie większej niż długość oznaczona w pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 1988 r. Wobec powyższego – zdaniem skarżącego – rażącego naruszenia postanowień decyzji o pozwoleniu na budowę, organy nadzoru budowlanego winny były zastosować art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 50 ust. 4 ustawy, tj. nałożyć obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w określonym terminie, projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.
Skarżący podniósł również, iż decyzja PINB w Bielsku Białej z dnia [...] lipca 2006 r. nakazująca J. A. wykonanie określonych robót budowlanych, nie doprowadziła do zgodności wzniesionego budynku z warunkami i wymogami określonymi w pozwoleniu na budowę. Przede wszystkim, jak wskazuje skarżący, przedmiotowy budynek jest niezgodny z § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem strefa ochronna budynku mieszkalnego nie może być mniejsza niż 8 metrów, tymczasem przedmiotowy budynek znajduje się w odległości ok. 2 metrów od budynku mieszkalnego należącego do J. A.. W dalszej części skargi kasacyjnej skarżący zarzucił Sądowi I instancji, iż w zaskarżonym wyroku, w sposób niewystarczający odniósł się do jego zarzutów zawartych w skardze, co stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu.
Kontrolowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja wydana została w oparciu o uregulowanie zawarte w art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 k.p.a. przy ustaleniu, iż ujawniony materiał sprawy nie daje podstaw do przyjęcia, że kwestionowana decyzja Lubelskiego Wojewódzkiego Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Słusznie z uwagi na tryb nadzwyczajny w jakim zapadła zaskarżona decyzja Sąd I instancji dokonał jej oceny pod względem zgodności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dochodząc w konkluzji swych ustaleń do oceny, iż zaskarżona decyzja nie narusza wymienionego przepisu. Skarga kasacyjna nie sformułowała zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji wymienionego przepisu poprzestając na zarzucie przypisującym zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 4 i art. 81c ust. 1 i 2 ustawy polegające na błędnej wykładni tych przepisów, przy czym równocześnie skarga kasacyjna wywodzi, iż Sąd I instancji wadliwie ocenił, że organ administracji prawidłowo zastosował wymienione przepisy.
Formułując w taki sposób zarzuty względem zaskarżonego orzeczenia skarga kasacyjna nie wiąże naruszenia wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów z zarzutem dokonania przez Sąd I instancji wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Skarga kasacyjna stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na błędnej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 i w związku z art. 81c ust. 1 i 2 ustawy podnosi, iż wobec istotnych i rażących odstępstw od pozwolenia na budowę w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy błędnie utożsamia rozmiar i zakres odstępstwa od pozwolenia na budowę z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Prezentując takie stanowisko skarga kasacyjna pomija całkowicie, iż zgodnie z art. 51 ust. 3 ustawy kwestia legalizacji obiektu zrealizowanego z odstępstwem od pozwolenia na budowę jest uzależniona nie od doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę lecz od możliwości doprowadzenia przez wykonanie określonych czynności wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Stąd podnoszone w skardze kasacyjnej kwestie rażącego odstąpienia od pozwolenia na budowę nie jest kryterium dla dopuszczalności wydania orzeczeń przewidzianych w art. 51 ust. 1-3 ustawy.
W rozpoznawanej sprawie inwestor na podstawie decyzji, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego, wykonał szereg czynności, które doprowadzały roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem i organ nadzoru budowlanego ponownie wydając decyzję przewidzianą w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy nie mógł nią obejmować czynności, które już zostały wykonane przez inwestora na co trafnie zwraca uwagę uzasadnienie zaskarżonego wyroku a co całkowicie pomija skarga kasacyjna.
Kwestia niezachowania odległości między budynkami na działce inwestora stosownie do wymagań § 279 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie wpływa w jakimkolwiek stopniu na uprawnienia wnoszącego skargę kasacyjną w aspekcie art. 5 ust. 2 ustawy, stąd nie musiała być brana pod rozwagę przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji.
Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bowiem w zakresie w jakim było to niezbędne dla oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji odniósł się do zarzutów skargi i trafnie przywołał te okoliczności i stosowną ocenę legalności zaskarżonej decyzji, która determinowała treść rozstrzygnięcia.
Z przyczyn wymienionych na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej.
Wniosek ustanowionego skarżącemu pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym na podstawie art. 250 i 254 p.p.s.a. pozostawiono do rozpoznania Sądowi I instancji.