Uzasadnienie
Wyrokiem z 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 997/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę L. B. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z [...] lipca 2011 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:
Do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zduńskiej Woli wpłynęło pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi Rejon w Sieradzu z wnioskiem o skontrolowanie zgodności z prawem budowlanym prac powodujących zmianę zagospodarowania działki nr [...] położonej w Z. przy ul. [...] oraz w sprawie przebudowy ogrodzenia tej działki w granicy pasa drogowego drogi krajowej Nr [...]. W wyniku przeprowadzonych 7 października 2010 r. oględzin Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zduńskiej Woli stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość została otoczona nowym ogrodzeniem. Od strony północnej i zachodniej postawiono ogrodzenie z płyt betonowych pełnych o wysokości 2,10 m, a wzdłuż drogi krajowej Nr [...] zamontowano ogrodzenie z prefabrykowanych elementów betonowych, podmurówki i przęseł stalowych, ażurowych. Obecna podczas oględzin właścicielka nieruchomości L. B. nie przedstawiła zgłoszenia budowy ogrodzenia.
Postanowieniem z [...] grudnia 2010 r. PINB w Zduńskiej Woli, na podstawie art. 81c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. - dalej Prawo budowlane), nałożył na L. B. obowiązek przedłożenia oceny technicznej, mającej wyjaśnić wątpliwości dotyczące usytuowania przedmiotowego ogrodzenia działki, w terminie do 25 stycznia 2011 r. Obowiązek nie został wykonany. Powiatowy organ nadzoru budowlanego postanowieniem z [...] lipca 2011 r. uchylił powyższe postanowienie.
Postanowieniem z [...] kwietnia 2011 r. organ I instancji uznając, że ogrodzenie od strony ul. [...] zrealizowane zostało w warunkach samowoli budowlanej, wszczął procedurę legalizacyjną i na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni wymienionych w tym przepisie dokumentów. Organ poinformował, że niewykonanie nałożonego obowiązku spowoduje wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę ogrodzenia. Inwestor nie wykonał nałożonych na niego obowiązków.
Decyzją z [...] czerwca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zduńskiej Woli nakazał L. B. rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia ogrodzenia od strony ul. [...].
Odwołanie od tej decyzji złożyła L. B., zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 8 i 11 k.p.a., w związku z art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego oraz naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego. Odwołująca się podniosła, że organ I instancji nieprawidłowo zrezygnował z dokończenia procedury wynikającej z art. 81c ust. 4 ustawy. Ponadto zarzuciła, że nie zostało wyjaśnione, czy wykonane roboty nie były konserwacją, a także czy nowy płot jest posadowiony na tym samym miejscu co poprzedni.
Decyzją z [...] lipca 2011 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że z protokołu oględzin przeprowadzonych 7 października 2010 r. wynika, że na terenie przedmiotowej nieruchomości, wzdłuż drogi krajowej Nr [...], wybudowano samowolnie ogrodzenie z prefabrykowanych elementów betonowych, podmurówki i przęseł stalowych, ażurowych.
Stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 23 pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzeń. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 1 pkt 3 zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m.
Budowa ogrodzenia w przedmiotowej sprawie objęta była obowiązkiem zgłoszenia właściwemu organowi, zatem prawidłowo zastosowano art. 49b Prawa budowlanego. W myśl tego przepisu właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Z kolei ust. 2 powołanego artykułu stanowi, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo w przypadku jego braku ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni określonych dokumentów. Zatem zastosowanie sankcji wymienionych w art. 49b ust. 1 jest możliwe dopiero po wykluczeniu możliwości legalizacji, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie.
Organ I instancji postanowieniem z [...] kwietnia 2011 r. wszczął postępowanie legalizacyjne. Jednakże inwestor nie skorzystał z możliwości zalegalizowania stwierdzonej samowoli budowlanej, wobec czego organ I instancji był zobowiązany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia od strony drogi krajowej.
Organ odwoławczy podniósł także, że nie kwestionuje faktu usytuowania ogrodzenia w tym samym miejscu co poprzednie. Jednakże okoliczność ta nie ma znaczenia w sprawie. Budowa ogrodzenia objęta jest obowiązkiem zgłoszenia właściwemu organowi bez względu na to, czy nowe ogrodzenie usytuowane jest na miejscu poprzedniego czy w innym miejscu. Nie zgodził się również ze stanowiskiem strony, że dokonała jedynie konserwacji starego ogrodzenia. Przedmiotowa działka od strony drogi krajowej została otoczona ogrodzeniem z prefabrykowanych elementów betonowych, podmurówki i przęseł stalowych, ażurowych. Natomiast stare ogrodzenie wykonane było z siatki na słupkach metalowych. Nie można zatem mówić o konserwacji starego ogrodzenia, lecz o wybudowaniu nowego. Organ II instancji ustalił również, że działka nr [...] znajduje się na terenie, dla którego nie ma obecnie uchwalonego planu miejscowego.
Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła L. B., domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji.
W uzasadnieniu skargi strona stanęła na stanowisku, że dokonała wyłącznie konserwacji istniejącego ogrodzenia, co nie wymagało zgłoszenia. W jej ocenie, w związku z postępem technologicznym w produkcji materiałów budowlanych aktualnie wyremontowane ogrodzenie nie będzie miało identycznego wyglądu jak przed odnowieniem.
W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i wyrokiem z 8 listopada 2011 r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 997/11 oddalił skargę.
Sąd I instancji ustalił, że skarżąca zrealizowała na należącej do niej nieruchomości inwestycję polegającą na ogrodzeniu całej działki nr [...]. Nakaz rozbiórki dotyczył wyłącznie części ogrodzenia usytuowanego od strony ul. [...].
W myśl art. 30 pkt 3 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg. Nie miał Sąd I instancji wątpliwości, że przystępując do realizacji inwestycji, skarżąca nie dokonała uprzednio zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru budowy nowego ogrodzenia. Z pisma Starostwa Powiatowego w Zduńskiej Woli z 6 lipca 2011 r. wynika, że w rejestrach zgłoszeń Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa nie znaleziono dokumentów dotyczących takiego zgłoszenia. Braku zgłoszenia nie kwestionowała również sama skarżąca.
Dalej Sąd I instancji podkreślił, że w myśl art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.
Zasadnie zatem organy nadzoru budowlanego wszczęły procedurę przewidzianą w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, wskutek czego postanowieniem z [...] kwietnia 2011 r. organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w zakreślonym terminie dokumentów wymaganych przepisem art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Z uwagi na brak reakcji inwestora, który nie złożył żadnego z wymaganych dokumentów, organ miał obowiązek wydać nakaz rozbiórki ogrodzenia od strony drogi krajowej Nr [...], wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia.
Nie podzielił Sąd I instancji argumentacji skarżącej, jakoby dokonała bieżącej konserwacji starego ogrodzenia. Wskazano, że przez pojęcie "bieżącej konserwacji", o jakiej mowa w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, należy rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót mających na celu utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie, w celu jego zabezpieczenia przed szybkim zużyciem, czy też zniszczeniem i dla utrzymania go w stanie zgodnym z przeznaczeniem tegoż obiektu. Zakwalifikowanie określonych robót do prac konserwacyjnych jest kwestią ocenną, wynikającą z konkretnych warunków, a przede wszystkim z odniesienia zakresu prowadzonych robót do konkretnego obiektu, jego wielkości i przeznaczenia. Tymczasem z zebranych w sprawie dowodów (w szczególności ze zdjęć wykonanych w 2007 r.) wynika, że stare ogrodzenie zbudowane było ze słupków metalowych i statki, nowe zaś wzniesiono z prefabrykowanych elementów betonowych, podmurówki i przęseł stalowych. Zatem w żadnym wypadku nie można mówić w niniejszej sprawie o bieżącej konserwacji starego ogrodzenia, bowiem zostało ono rozebrane i w jego miejsce postawiono nowe.
Bez znaczenia dla niniejszej sprawy, zdaniem Sądu I instancji, pozostaje kwestia czy nowe ogrodzenie znajduje się dokładnie na miejscu starego. Okoliczność ta, niezależnie czy nowe ogrodzenie usytuowane jest w tym samym miejscu co poprzednie, czy też zostało przesunięte, nie zmienia faktu, że inwestycję zrealizowano bez dokonania zgłoszenia. W tej sytuacji podnoszona w skardze okoliczność, że organ I instancji uchylił już na etapie postępowania odwoławczego swoje postanowienie z dnia [...] grudnia 2010 r. o nałożeniu obowiązku przedstawienia oceny technicznej mającej wyjaśnić wątpliwości dotyczące usytuowania nowego ogrodzenia, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia kwestii jego legalności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła L. B., domagając się uchylenia wyroku WSA w Łodzi i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej P.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi pomimo, że decyzje organu I i II instancji na tyle obrażają prawo, że uwzględnienie skargi było uzasadnione. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie dostrzegł, że nie ustalono w postępowaniu przed organami jak było wykonane ogrodzenie przed dokonaniem przez skarżącą prac konserwacyjnych jak również pominięto okoliczność, że ze względu na postęp technologiczny w budownictwie niemożliwa jest konserwacja przy pomocy takich materiałów budowlanych jak pierwotne, bo są one niedostępne. Stan ogrodzenia sprzed wykonania robót budowlanych nie został ustalony we właściwy sposób, ponieważ organ arbitralnie uznał, że poprzednie ogrodzenie wykonane było z siatki na słupkach metalowych. Zdaniem skarżącej kasacyjnie postanowienie z [...] lipca 2011 r. narusza prawo, gdyż wydane zostało po zakończeniu postępowania, ponadto procedura nim uruchomiona nie została zakończona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W rozpoznawanej sprawie nieważność postępowania sądowoadministracyjnego nie wystąpiła, zatem wniesioną skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami, zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano przepis art. 174 pkt 2 P.p.s.a., formułując tym samym wyłącznie zarzuty procesowe. Skarżąca kasacyjnie zmierzała w nich do wykazania, iż Sąd I instancji powinien był rozstrzygnąć sprawę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., do czego obligowały uchybienia popełnione w toku postępowania administracyjnego.
Naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie upatruje w nieuwzględnieniu skargi mimo, że organy nie podjęły wszelkich niezbędnych działań w celu dokładniejszego wyjaśnienia stanu faktycznego, ponadto naruszyły procedurę w toku sprawy. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zdaniem skarżącej organy uchybiły przepisom postępowania nie ustalając stanu ogrodzenia przed wykonaniem robót oraz wydając postanowienie z [...] lipca 2011 r. o uchyleniu postanowienia z [...] grudnia 2010 r., dotyczącego przedstawienia odpowiedniej oceny technicznej mającej wyjaśnić wątpliwości dotyczące usytuowania ogrodzenia działki.
Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut niezastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a, pomimo niewyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym stanu faktycznego sprawy uznać należy za nieusprawiedliwiony. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zasadnie nie dopatrzył się wadliwości postępowania organów administracyjnych w dokonaniu przez nie ustaleń faktycznych. Podkreślenia wymaga, że ustalenia faktyczne sprawy dokonane zostały na podstawie protokołów oględzin spornego ogrodzenia z uwzględnieniem pełnych wyjaśnień składanych przez skarżącą kasacyjnie. Skarżąca kasacyjnie nie kwestionowała zakresu wykonanych prac ani czasu ich wykonania. Traktowała te prace jako prace remontowe, a więc odmiennie niż organ. Istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności zostały należycie ustalone, a to wyklucza w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słuszność zarzutu braku wyjaśnienia sprawy i wyczerpującego zebrania dowodów.
Nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy z czego pierwotnie wykonane było poprzednie ogrodzenie czy też w jakim było stanie technicznym. Bezsporne jest, że skarżąca kasacyjnie nie dokonała zgłoszenia robót budowlanych przed wybudowaniem nowego ogrodzenia, zaś prawidłowo wykonane roboty zostały uznane przez organy i Sąd I instancji jako budowa ogrodzenia wymagająca zgłoszenia.
Odnośnie zarzutu naruszenia prawa poprzez wydanie postanowienia z [...] lipca 2011 r. po zakończeniu postępowania należy wskazać, że naruszenie przepisów prawa procesowego może być przyczyną uwzględnienia skargi kasacyjnej jedynie wtedy, gdy ma charakter kwalifikowany, przez co rozumieć należy istotny wpływ tego naruszenia prawa na treść zaskarżonego orzeczenia. Zacytowanie w petitum skargi kasacyjnej treści art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie zwalnia jej autora od głębszego wywodu w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny powinien uzyskać sformułowaną w skardze kasacyjnej informację, w czym skarżący kasacyjnie upatruje taki wpływ i dlaczego wpływ ten oceniony został jako istotny. Rygoryzm formalny w stosunku do skargi kasacyjnej ma na celu umożliwienie ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości dopuszczalnego zakresu rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przedłożonej składowi orzekającemu skardze kasacyjnej brak jest wykazania expressis verbis związku przyczynowego pomiędzy dostrzeżonymi uchybieniami, a treścią zaskarżonego wyroku.
W petitum skargi stwierdzono jedynie, że zarzucane uchybienia procesowe miały istotny wpływ na wynik sprawy, nie rozszerzając tego o dalszy wywód w jej uzasadnieniu. Z tych też względów należy uznać, że skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie nie spełnia w tym zakresie wymogów formalnych nałożonych na jej autora mocą art. 176 P.p.s.a., zatem Sąd II instancji nie może odnieść się merytorycznie do tak wadliwie sformułowanego zarzutu.
Skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieskuteczne należało orzec, jak w sentencji na mocy art. 184 P.p.s.a.