Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 listopada 2005 r. o sygn. akt II SA/Łd 667/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (zwany dalej WSA, Sądem lub Sądem I instancji) oddalił skargę M. K. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi (dalej ŁWINB) z dnia [...] maja 2005 r., nr [...]. Wymienioną decyzją ŁWINB, po rozpatrzeniu odwołania M. K. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (dalej PINB) z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] znak: [...] w całości oraz zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił E. i A. R. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego z urządzeniami na działce nr 115 w miejscowości W. ŁWINB na mocy zaskarżonej decyzji nałożył na E. i A. R. obowiązek uzyskania pozwoleniu na użytkowanie obiektu mieszkalnego.
Zawarte w uzasadnieniu motywy wyroku były następujące: w dniu [...] marca 2005 r. PINB, po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją nr [...], zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił E. i A. R. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr 115 w miejscowości W. Od powyższej decyzji odwołała się do ŁWINB M. K. wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem strony odwołującej się jej działka, która sąsiaduje z działką inwestowaną jest zalewana przez wody opadowe spływające z dachu budowanego obiektu mieszkalnego E. i A. R. Tego problemu nie rozwiąże założenie na wznoszonym budynku rynien. Poza tym nie zachowano prawidłowej odległości wznoszonego budynku od granicy jej działki.
Po rozpatrzeniu odwołania M. K., ŁWINB opisaną na początku decyzją z dnia [...] maja 2005 r. uchylił decyzję organu I instancji w całości; jednocześnie ŁWINB orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, udzielił E. i A. R. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zdaniem organu odwoławczego, decyzja PINB nakładająca na inwestorów obowiązek przedłożenia określonych dokumentów odpowiada treści art. 51 ust. 1 pkt 3 – Prawa budowlanego, gdyż dotyczy istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i zakresem swym obejmuje wykonanie projektu budowlanego, który stanowi tzw. projekt zamienny w stosunku do projektu stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę. Wedle oceny organu odwoławczego przedłożony przez inwestorów projekt zamienny spełnia wymagania określone przepisami – Prawa budowlanego. Położenie obiektu jest zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w uzasadnieniu nie podano miejsca publikacji cyt. rozporządzenia). Szerokość realizowanego obiektu wynosi 10,25 m, a ściany usytuowane są w odległości 3,68 m od strony granicy z działką o nr 114, stanowiącą własność skarżącej oraz w odległości 2,80 m od strony granicy z działką nr 118. Ściany wznoszonego obiektu zostały zaprojektowane jako ściany pełne bez otworów okiennych i drzwiowych. Nie istnieją też podstawy do kwestionowania sposobu odprowadzenia wód opadowych z dachów i tarasów, gdyż projekt budowlany zamienny przewiduje odprowadzanie tych wód za pomocą orynnowania na nieutwardzony teren działki inwestorów. Przedłożony projekt nie przewiduje zmiany naturalnego spływu wody.
O uchyleniu decyzji PINB zadecydowało nieuwzględnienie przez ten organ pełnej treści art. 51 ust. 4 – Prawa budowlanego. Zmiana przytoczonego przepisu nastąpiła w dniu 31 maja 2004 r. na mocy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93 poz. 888 z 2004 r.). Po przeprowadzonej nowelizacji, organy nadzoru architektoniczno – budowlanego wydając decyzję na podstawie art. 51 ust. 4 – Prawa budowlanego powinny nakładać na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Ponieważ decyzja organu I instancji nie rozstrzygała o tego rodzaju obowiązku, ŁWINB postanowił ją uchylić w całości i orzec co do istoty sprawy. Weryfikację decyzji pierwszoinstancyjnej organ odwoławczy oparł na regulacji zawartej w art. 138 § l pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.). W miejsce uchylonej decyzji ŁWINB wydał decyzję reformatoryjną o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, o udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i o nałożeniu na E. i A. R. obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie.
Od decyzji ŁWINB skargę do WSA złożyła M. K.. Strona skarżąca zażądała uchylenia decyzji organu odwoławczego. Jej zdaniem, wybudowany przez E. i A. R. dom dwukondygnacyjny niszczy mienie skarżącej i powoduje zagrożenie dla ludzi. Budynek jej sąsiadów został wzniesiony niezgodnie z prawem oraz dokumentacją. W rzeczywistości budynek sąsiadów jest wyższy niż wynika to z załączonej dokumentacji. Orynnowanie budynku nie rozwiąże problemu z zalewaniem nieruchomości M. K. wodą opadową z dachu wznoszonego budynku.
WSA po rozpatrzeniu skargi M. K. na decyzję ŁWINB z dnia [...] maja 2005 r., podjętą w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, wyrokiem z dnia 23 listopada 2005 r. (sygn. akt II SA/Łd 667/05) skargę oddalił. Według Sądu, wydając zaskarżoną decyzję ŁWINB słusznie przyjął, że w sprawie miały zastosowanie przepisy – Prawa budowlanego z 1994 r. w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 maja 2004 r., tj. po wejściu w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy -Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r., Nr 93, poz. 888). Zmiana przepisów prawa była podstawą do merytorycznej korekty decyzji organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy na podstawie art. 51 ust. 4 – Prawa budowlanego z 1994 r., po spełnieniu przez inwestorów wszystkich nałożonych obowiązków. Projekt przedłożony przez inwestorów spełniał zdaniem Sądu wymagania wynikające z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w szczególności warunki dotyczące usytuowania realizowanego budynku oraz odprowadzania wód opadowych z dachu tego budynku. Nie było także prawnych podstaw do kwestionowania sposobu odprowadzania wód opadowych z dachów i tarasów, gdyż projekt budowlany zamienny przewiduje odprowadzanie tych wód za pomocą orynnowania na nieutwardzony teren działki inwestorów. Sąd powołał się na przepisy § 28 ust. 2 i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie, które dopuszczają w razie braku możliwości podłączenia do sieci kanalizacyjnej deszczowej lub ogólnodostępnej odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił także, iż zaskarżona decyzja zezwala inwestorom na wznowienie robót na podstawie przedłożonego projektu zamiennego, co nie przesądza o możliwości użytkowania wybudowanego budynku. E. i A. R. będą musieli uzyskać po zakończeniu procesu inwestycyjnego pozwolenie na użytkowanie obiektu. Oddalając skargę M. K., Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogłoby ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Opisany wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 listopada 2005 r. został zaskarżony skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez umocowanego adwokata, reprezentującego M. K. Skarga kasacyjna oparta została na podstawach prawnych wymienionych w przepisie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 51 – Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Min. Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie (w skardze nie podano miejsca publikacji wskazanych aktów prawnych). Zrzucono też niedopuszczenie opinii biegłych przez organ odwoławczy.
W skardze kasacyjnej wniesiono o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania,
- zwolnienia skarżącej od wpisu od skargi,
- zasądzenia kosztów postępowania w /g norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano głównie na to, iż skarżąca w swych odwołaniach podnosiła, że budynek sąsiadów został wzniesiony niezgodnie z przepisami – Prawa budowlanego; organ odwoławczy powinien zwrócić uwagę w swej decyzji z dnia [....] maja 2005 r., iż w sprawie są wymagane wiadomości specjalne i zobowiązać PINB, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zasięgnął opinii biegłych. To zaniechanie organów miało wpływ na dalsze postępowanie. WSA pominął fakt, że opinia biegłego jest nieodzowna odnośnie okoliczności co jest powodem zalewania działki skarżącej. Należało zbadać, czy tym powodem nie są wody spływające z orynnowania domu Państwa R., które podskórnie przedostają się na działkę skarżącej i zalewają jej piwnicę. Te okoliczności decydują o tym, że Sąd I instancji uchybił przepisowi art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez naruszenie art. 51 – Prawa budowlanego oraz art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie opinii biegłego.
Pełnomocnik strony skarżącej pismem z dnia 18 lutego 2006 r. cofnął wniosek o zwolnienie od obowiązku uiszczenia wpisu sądowego od skargi kasacyjnej, uzasadnił to tym, że skarżąca na wcześniejszym etapie postępowania uzyskała w tym zakresie prawo pomocy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Skarga kasacyjna sporządzona została przez właściwie umocowanego pełnomocnika w rozumieniu art. 175 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny bada sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod uwagę z urzędu przyczyny nieważności postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przypadki skutkujące nieważnością postępowania. Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny ma powinność rozpoznania sprawy w granicach objętych zarzutami skargi kasacyjnej.
Przedmiotem przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli była decyzja administracyjna podjęta przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi (dalej ŁWINB) z dnia [...] maja 2005 r. o nr [...] (na marginesie należy zauważyć, że zaskarżona decyzja nosiła także dodatkowe oznaczenie, którego nie dostrzegł WSA, nie podano ich w sentencji i uzasadnieniu wyroku; pominięto podane wcześniej pełne oznaczenie decyzji, które umiejscowione było w jej lewej górnej części, pierwszej strony w wersie 5.) Materialno - prawną podstawę decyzji ŁWINB stanowił przepis art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 z późn. zm.; dalej – Prawo budowlane), w brzemieniu nadanym przez art. 1 pkt 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888 z późn. zm.). Przepis art. 51 ust. 4 – Prawa budowlanego znajduje zastosowanie m.in. w sytuacji, gdy w drodze postanowienia organ wstrzymał prowadzenia robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub w przepisach art. 50 ust. 1 pkt 4 – Prawa budowlanego. W takim przypadku organ przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych w drodze decyzji nakłada na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 3 – Prawa budowlanego). W decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 -Prawa budowlanego, organ ustala termin wykonania nałożonych obowiązków. Jeżeli upłynął wyznaczony w decyzji termin lub na wniosek inwestora organ nadzoru architektoniczno – budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 – Prawa budowlanego i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, nakłada jednocześnie na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.
Skargę kasacyjną oparto na podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wskazano, iż Sąd w sposób niewłaściwy zastosował przepisy prawa materialnego zawarte w art. 51 – Prawa budowlanego oraz w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690.; zwane dalej rozporządzeniem). Jako podstawę uchylenia zaskarżonego wyroku wskazano również art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naruszenie przepisów postępowania polegało zdaniem pełnomocnika na braku prowadzenia dowodu z opinii biegłego. Opinia biegłego była nieodzowna do wyjaśnienia powodów zalewania działki M. K. Po pierwsze, podstawa skargi kasacyjnej obejmująca zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego nie została w żaden sposób umotywowana. Strona skarżąca nie wyjaśniła, na czym miało polegać błędne zastosowanie przez Sąd I instancji przepisu art. 51 – Prawa budowlanego i § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Pełnomocnik sporządzając środek zaskarżenia ograniczył się do przytoczenia numerów jednostek redakcyjnych określonych wyżej aktów normatywnych. Skarga kasacyjna nie wyjaśnia nawet, który z ustępów art. 51 -Prawa budowlanego został przez Sąd niewłaściwie zastosowany. W uzasadnieniu skargi stwierdzono jedynie, że skarżąca w swych odwołaniach podnosiła, iż budynek sąsiadów jest zbudowany niezgodnie z przepisami -Prawa budowlanego, strona kwestionowała rozstrzygnięcie wydane w toku postępowania administracyjnego. Nie może to być traktowane jako błąd Sądu polegający na niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa materialnego; tym bardziej, jeżeli w skardze kasacyjnej nieprecyzyjnie wskazano na naruszony przepis tegoż prawa. Materialnoprawna podstawa rozstrzygnięcia Sądu została w konkretnym przypadku wystarczająco jasno i prawidłowo wywiedziona w motywach wyroku wywiedzionych w jego uzasadnieniu. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie subsumcji, co wyraża się tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę normy prawnej (art. 173 pkt 1 p.p.s.a.) Żadna z opisanych sytuacji nie miała miejsca w sprawie objętej zaskarżonym wyrokiem. Poddana kontroli sądowej decyzja z dnia 13 maja 2005 r., wydana na podstawie art. 51 ust. 4 – Prawa budowlanego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielająca zezwolenia na wznowienie robót budowlanych nie kończy definitywnie postępowania w sprawie skoro powołany przepis wymaga dodatkowo uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Regulacje -Prawa budowlanego nie zawierają wyczerpującego spectrum możliwości prawidłowego ukształtowania stosunków wodnych na gruncie lub sąsiadujących gruntach, mogą być one ustalane w drodze odrębnego postępowania administracyjnego bądź w sądowym postępowaniu cywilnym.
Po drugie, nie można również uwzględnić zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art.173 pkt 2 p.p.s.a.). W tym przypadku zarzut skargi kasacyjnej został uzasadniony tym, że Sąd pominął obowiązek przeprowadzenia w postępowaniu administracyjnym dowodu z opinii biegłego. Zarzut ten jest chybiony skoro Sąd w uzasadnieniu ustosunkował się zadawalająco odnośnie zakresu postępowania wyjaśniającego, jakie miało miejsce w postępowaniu administracyjnym. Z treści skargi kasacyjnej nie wynika do końca jasno kto jest adresatem tego zarzutu, czy organy prowadzące postępowanie, czy też Sąd. Już samo związanie przez Naczelny Sąd Administracyjny granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a.) nie daje podstaw do wnikliwej analizy intencji zawartych w zarzutach skargi kasacyjnej, powinny one być wyłożone stanowczo i jednoznacznie. Tak więc zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy nie zasługuje na aprobatę.
Strona wnosząca skargę kasacyjną nie może skutecznie zarzucać zaskarżonemu wyrokowi, że został wydany po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w ramach którego nie dopuszczono dowodu z opinii biegłego. Sądy administracyjne wydają wyroki na podstawie akt sprawy (art.133 § l w zw. z art. 193 p.p.s.a.). Mogą prowadzić z urzędu lub na wniosek postępowanie dowodowe ograniczone wyłącznie do dokumentów (a r. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a.). Tym samym sąd administracyjny nie jest władny dopuścić dowodu z dokumentu, który stanowi opinia biegłego (po r. wyrok NSA z dnia 25 września 2000 r., FS 1/00, ONSA 2001, z.1, poz. 1). W tym świetle zarzut naruszenia przepisów procesowych nie jest trafny.
Zamierzonego skutku nie mógł też osiągnąć zarzut naruszenia przez Sąd przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.), które zobowiązują organy administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Tego rodzaju powinności wynikają z art. 7 i art. 77 § l K.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych w zasadzie utrwalił się pogląd, iż przepisy postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. obejmują wyłącznie regulacje procedury sądowoadministracyjnej (zob. m. in. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2006 r., I OSK 1067/05, niepublikowany, wyrok NSA z dnia 25 maja 2005 r., FSK 108/04, niepublikowany, wyrok NSA z dnia 19 maja 2004 r., FSK 80/04, ONSA i WSA 2004, z.1, poz.12, odmiennie NSA w uchwale siedmiu sędziów z dnia 16 stycznia 2006 r., OPS 4/05, ONSA i WSA, z. 2, poz. 36 z kryt. glosą Z.Kmieciaka, PiP 2006, z. 10, s. 124 i n., zob. też T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 545 i nast.).
Wyłożone dotychczas powody uzasadniały oddalenie skargi kasacyjnej zgodnie z art. 184 w zw. z art. 181 i art. 183 § 1 p.p.s.a.