Uzasadnienie
Zaskarżonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrokiem z dnia 11 grudnia 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie sygn.akt II SA/Wr 34/07 uchylił decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] października 2006r. nr [...] oraz decyzję ją poprzedzającą w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na zwiększeniu wysokości komina w budynku mieszkalnym przy ulicy [...] w L..
W uzasadnieniu Sąd podał, iż wyrok zapadł w następujących okolicznościach:
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lubinie, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie wykonania robót budowlanych, polegających na zwiększeniu wysokości komina na budynku mieszkalnym będącym w budowie, zlokalizowanym na działce przy ulicy [...] w L.. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek właścicieli budynku M. i J. S.. Organy ustaliły, iż podwyższenia komina dokonali inwestorzy budowy na działce sąsiedniej o nr [...] – E. K. i W. M..
W związku z powyższym organ I instancji wezwał obie strony na rozprawę administracyjną w celu dokładnego ustalenia zakresu żądań i możliwości ewentualnego zawarcia ugody administracyjnej. Rozprawa nie odbyła się z powodu nieobecności M. i J. S..
W wyniku odwołania M. i J. S. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2006r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji stwierdził, iż materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania wykazuje że roboty budowlane podwyższenia komina na budynku należącym do skarżących M. i J. S. zostały wykonane przez W. M. i E. K. prawidłowo. Powyższe ustalenie przesądziło o niemożności prowadzenia w stosunku do inwestorów robót podwyższeniowych postępowania naprawczego na podstawie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Za taką oceną stanu faktycznego przesądza okoliczność, że roboty budowlane przy budowie komina objęte są zatwierdzonym projektem budowlanym, stanowiącym załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2001r. wydanej na rzecz M. i J. S.. Zdaniem organu podwyższenie przedmiotowego komina rozpatrywać można jedynie w kategorii nieistotnego odstępstwa, o którym mowa w art. 36a Prawa budowlanego. Wobec powyższego, wskutek uznania, iż postępowanie jest bezprzedmiotowe podlegało ono umorzeniu zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli M. i J. S., wskazując w niej, iż inwestorzy E. K. oraz W. M. nie posiadali prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane, wykonali prace wbrew woli właścicieli nieruchomości, zaś przeprowadzone prace zostały wykonane nieprawidłowo, bez udziału inspektora nadzoru.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylając decyzję organów I i II instancji wskazał, iż przedmiotem rozpatrywanej sprawy były roboty budowlane polegające na zwiększeniu wysokości komina na budynku mieszkalnym wznoszonym w zabudowie szeregowej na należącej do skarżących działce nr [...] przy ulicy [...] w L., wykonane przez ich sąsiadów.
Sąd wskazał, iż prawidłowym w niniejszej sprawie było stanowisko organu I instancji co do konieczności przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Skoro bowiem wykonawcami przedmiotowych robót budowlanych nie byli właściciele obiektu, lecz ich sąsiedzi, którzy bez ich zgody jako właścicieli dopuścili się samowoli budowlanej na nieruchomości skarżących, to w sprawie tej niewątpliwie zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów stron. W tej sytuacji wniosek skarżących o odroczenie rozprawy z powodu choroby M. S. powinien zostać rozpoznany, i w ocenie Sądu winien zostać uwzględniony skoro skarżąca wyrażała chęć uczestnictwa w rozprawie. Przede wszystkim, jak wskazał Sąd ważną przyczyną uzasadniającą odroczenie rozprawy niewątpliwie było złożenie wniosku przez strony o odroczenie rozprawy i wyznaczenie nowego terminu z powodu złego stanu zdrowia jednej ze stron. W tej sytuacji Sąd uznał, iż przeprowadzenie rozprawy administracyjnej uznać należało za naruszenie zasad i przepisów procedury administracyjnej, w szczególności wynikających z unormowań zawartych w art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 13, art. 89 i art. 94 § 2 k.p.a., przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mające istotny wpływ na treść wyroku, w szczególności:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i sprzeczność istotnych ustaleń Sądu I instancji z istniejącymi dowodami, w wyniku uznania, iż istniały przesłanki do odroczenia przez organ I instancji rozprawy administracyjnej, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i sprzeczność istotnych ustaleń Sądu I instancji z istniejącymi dowodami, w wyniku uznania, iż przeprowadzenie przez organ I instancji rozprawy administracyjnej mogłoby doprowadzić do odmiennych ustaleń i w konsekwencji do odmiennego rozstrzygnięcia, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.,
- art. 141 § 4 poprzez odstąpienie od uzasadnienia, dlaczego brak odroczenia rozprawy administracyjnej stanowi naruszenie prawa w stopniu rzutującym na wynik sprawy, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podkreślił, iż w sprawie toczyło się postępowanie w oparciu o art. 51 ustawy Prawo budowlane. W tym postępowaniu organ nie bada prawa inwestora do dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. W związku z powyższym brak zgody stron M. i J. S. na realizację robót nie miał znaczenia w sprawie. Skoro organy nadzoru budowlanego miały za zadanie zbadać prawidłowość wykonanych robót budowlanych jedynie pod względem technicznym, rozprawa administracyjna nie mogła doprowadzić do załatwienia sprawy w inny sposób niż to zostało uczynione. Ponieważ w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie zachodziła potrzeba nakładania na inwestorów jakichkolwiek czynności naprawczych zasadne było umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Sąd I instancji w ocenie skarżącego błędnie uznał, iż organ nadzoru budowlanego miał obowiązek odroczenia rozprawy ze względu na chorobę jednego ze współmałżonków skarżących. Brak było bowiem przesłanek z art. 94 § 2 k.p.a. Ponadto Sąd nie wyjaśnił dlaczego uznał to naruszenie za mające wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wyroku brak jest jakichkolwiek rozważań na ten temat co stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności.
Ponadto należało mieć na względzie, że skoro Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, to o zakresie kontroli zaskarżonego orzeczenia decyduje wnoszący skargę kasacyjną, chyba że zachodzi nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek skutkujących nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów natury procesowej.
Podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. obliguje wnoszącego skargę nie tylko do wskazania naruszonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym przepisów proceduralnych, ale także do wykazania, iż wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, którego zaistnienie wywiera wpływ na możliwą potencjalnie odmienną treść rozstrzygnięcia sądu I instancji. Dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny kontrola kasacyjna obejmuje wyłącznie stosowanie prawa procesowego przez sąd administracyjny. Naruszenia prawa popełnione przez organy administracyjne mogą być natomiast podnoszone w skardze na wydane przez te organy orzeczenie. Badanie przez Naczelny Sąd Administracyjny stosowania prawa przez organy administracji może mieć jedynie charakter pośredni, w sytuacji gdy skarżący w ramach podstawy kasacyjnej zarzuci sądowi I instancji naruszenie stosownych przepisów P.p.s.a., przez nieuwzględnienie, mimo zarzutów zawartych w skardze naruszenia przez organy wskazanych w niej przepisów.
Wnoszący skargę kasacyjną, jako podstawę skargi kasacyjnej wskazał mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji mimo, że decyzja ta w ocenie skarżącego nie została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem sądowoadministracyjnym, nie jest wystarczające do podważenia wyroku Sądu I instancji powołanie wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zarzut naruszenia wskazanego przepisu podnieść można jedynie w powiązaniu z odpowiednim przepisem procedury administracyjnej. (por. wyrok NSA z dnia 30.11.2005r. sygn. FSK 2396/04, LEX nr 187531). Wprawdzie w podstawie skargi kasacyjnej skarżący nie powiązał podniesionego zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z odpowiednim przepisem procedury administracyjnej, jednak z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w/w przepis wiąże ona z naruszeniem art. 94 § 2 k.p.a. Zarzut ten jednak nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Z dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wynika, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości lub części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak powszechnie przyjmuje się w judykaturze naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu administracji lub uniemożliwianiu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo błędnej wykładni tych przepisów. Zatem, warunkiem uchylenia decyzji z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy podzielić pogląd Sądu I instancji zawarty w motywach kwestionowanego wyroku, że organy administracji, w toku postępowania przed wydaniem zaskarżonych decyzji wadliwie zastosowały przepis art. 94 § 2 k.p.a.
Z okoliczności sprawy wynika, iż przedmiotem postępowania był w istocie spór pomiędzy stronami postępowania co do prawidłowości i zasadności podwyższenia komina na nieruchomości należącej do skarżących. Zatem prawidłowo organ I instancji uznał, iż dla rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest poinformowanie obu stron o skutkach prawnych poczynionej samowoli budowlanej i przeprowadzenie w toku postępowania rozprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 4 ustawy Prawo budowlane każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Z przepisu tego można wnioskować, iż o kształcie zabudowy, jej wysokości może i powinna decydować osoba mająca uprawnienie do gruntu, w tym w szczególności właściciel gruntu. Podwyższenie komina na nieruchomości skarżących M. i J. S. niezgodnie z ich wolą niewątpliwie naruszyło ten przepis. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem wymagało zatem nie tylko doprowadzenia do stanu zgodności z przepisami technicznymi (art. 50 -51 Prawa budowlanego), lecz również z uwzględnienia woli stron mającej swoje oparcie w art. 4 Prawa budowlanego. Z tych przyczyn, jak zasadnie wskazał Sąd I instancji niezbędny był udział stron w postępowaniu, w tym również ich uczestnictwo w rozprawie administracyjnej. Z tego tez powodu nierozpoznanie wniosku stron o odroczenie rozprawy z powodu choroby jednej ze stron postępowania, jak wskazał Sąd wojewódzki naruszyło przepisy art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 13, art. 89 i art. 94§ 2 k.p.a.
Należy przyznać rację Sądowi I instancji, iż w realiach tej sprawy kierujący rozprawą był zobowiązany do jej odroczenia wobec choroby stwierdzonej zaświadczeniem lekarskim. Z przepisu art. 94 § 2 k.p.a. wynika, iż odroczeniu podlega rozprawa, m.in. w przypadku jeżeli niestawienie się strony spowodowane zostało przeszkodą trudną do przezwyciężenia. Choroba strony należy do tego typu zdarzeń. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej przeszkodą taka nie są jedynie przeszkody spowodowane klęską żywiołową lub inną o podobnym charakterze. Przeszkody takie można uznać za przeszkody nie do przezwyciężenia (tak B.Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 9 Beck. Warszawa 2008r. s. 451). Przepis art. 94 § 2 k.p.a. odnosi się natomiast do przeszkód trudnych do przezwyciężenia. Nie są to pojęcia tożsame.
Z tego też powodu nie został uwzględniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.).
W ramach zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej regulacji prawnej. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej sąd nie może natomiast badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku. Wadliwość samego uzasadnienia musi być przy tym tego rodzaju, że nie pozwala na kontrolę kasacyjną tego wyroku.
W rozpoznawanej sprawie nie sposób dopatrzeć się podstaw do formułowania takich zarzutów pod adresem sądu I instancji. Uzasadnienie zawiera rozważania w zakresie naruszenia prawa procesowego przez organy nadzoru budowlanego odniesieniem się do stanu faktycznego sprawy oraz możliwości uczynienia zadość żądaniom wynikającym z wniosku wszczynających postępowanie administracyjne. Sąd skupił się przy tym na tych okolicznościach, które mogły mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia przepisów k.p.a. W szczególności zwrócono uwagę na aspekty prawne związane z przestrzeganiem praw osób uczestniczących w postępowaniu.
Przychylając się do powyższego stanowiska oraz odnosząc je do treści uzasadnienia zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku, stwierdzić należało, że skarga nie znajduje jakichkolwiek usprawiedliwionych podstaw w rozumieniu art. 174 P.p.s.a.
Wobec stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.