Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny Gliwicach wyrokiem z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt II SA/GL 569/18, uwzględnił skargę Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ochrony zwierząt i w pkt 1 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, a w pkt 2 zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda [...]. Zaskarżając go w całości wniósł, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w związku z art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) – dalej: "P.p.s.a." o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia; ewentualnie, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w związku z art. 185 § 1 P.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) – dalej: "u.s.g." w związku z art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1840 ze zm.) - dalej jako "ustawa o ochronie zwierząt", poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wprowadzenie w pkt IX Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta [...], będącego załącznikiem do uchwały, przepisu określającego, że zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt bezdomnych wypełnia delegację ustawową z art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt, podczas gdy obowiązkiem Gminy jest zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem wszystkich zwierząt, a nie wyłącznie z udziałem zwierząt bezdomnych, a w konsekwencji uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tego przepisu ze względu na jego sprzeczność z art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt;
- 2) art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wprowadzenie w pkt XII Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta [...], będącego załącznikiem do uchwały, przepisu określającego, że "Wydatkowanie środków finansowych będzie odbywać się w oparciu o umowy zawierane z poszanowaniem ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych" stanowi określenie sposobu wydatkowania środków finansowych, a tym samym wypełnia delegację ustawową z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, podczas gdy obowiązkiem organu stanowiącego gminy jest precyzyjne określenie w przedmiotowym Programie sposobu wydatkowania środków finansowych w stosunku do wszystkich zadań objętych ww. Programem, a w konsekwencji uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tego przepisu ze względu na jego sprzeczność z art. 11a ust. 5 ustawy.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej w celu prawidłowego wypełnienia delegacji wynikającej z art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt, w Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt powinno się uregulować całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem wszystkich zwierząt, w tym wolno żyjących kotów, a nie wyłącznie z udziałem zwierząt bezdomnych. Dalej wskazano, że prawidłowo dokonana wykładnia art. 11a ust. 5 ustawy, prowadzi do wniosku, że obligatoryjnym elementem przedmiotowego programu jest określenie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizacje, jak również sposobu wydatkowania tych środków. To z treści samego Programu, a nie z treści umów, które zostaną zawarte po przyjęciu tego Programu w trybie postępowań o udzielenie zamówienia publicznego na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1579 ze zm.), powinien wynikać sposób wydatkowania środków finansowych, czyli sposób ich rozdysponowania na poszczególne cele i zadania objęte tym Programem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie przepis art. 193 zd. 2 P.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia, więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutom i argumentom skargi, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 tej ustawy, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program powinien zawierać wszystkie wymienione w art. 11a ust. 2 ustawy elementy.
Uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt - jest aktem prawa miejscowego. Zaznaczyć przy tym należy, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program", do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program bowiem konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy-prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba, więc zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 3051/15, ONSAiWSA 2017, nr 4, poz. 72; J. Bobrowicz, Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, "Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka" 2012, nr 4, s. 44).
Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza treści normatywnej całego przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treści ust. 4 stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Wprowadzając zatem sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne. Jednak brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.
Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej – oczywistej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Mając za podstawę powyższe rozważania nie można podzielić zarzutu skargi, że wprowadzenie w pkt IX Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta [...], przepisu o zapewnieniu przez Gminę całodobowej opieki weterynaryjnej, w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt bezdomnych, nie wypełnia delegacji ustawowej z art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt i dlatego powinien być usunięty z lokalnego porządku prawnego ze skutkiem ex tunc. Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej wykładni regulacji zawartej w pkt IX Programu w kontekście systematyki ustawy o ochronie zwierząt i trafnie skonstatował, że przepis Programu nie jest istotnie sprzeczny z art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt. Zgodnie z art. 11 ust. 1, "zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin." Stosownie do przepisu definicyjnego art. 4 pkt. 16 ustawy zwierzęta bezdomne to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały.
Sąd Wojewódzki zatem zasadnie uznał, że w świetle brzmienia przepisu definicyjnego, art. 4 pkt. 16 za bezdomne, w określonych okolicznościach, uznaje się także zwierzę mające właściciela (bądź opiekuna), ale nie jest możliwe jego zidentyfikowanie. Obowiązek Gminy opieki nad zwierzętami dotyczy, zatem także przypadków zdarzeń drogowych z udziałem takiego zwierzęcia. Zwierzę, które brało udział w zdarzeniu drogowym na terenie Gminy, jest zwierzęciem bezdomnym do chwili, kiedy nie zostanie ustalony jego właściciel (opiekun). Mając bowiem na uwadze konieczność zapewnienia bezpieczeństwa i porządku w Gminie, trzeba zgodzić się z argumentacją Sądu pierwszej instancji, że regulacja pkt IX Programu o zapewnieniu całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt bezdomnych, nie jest sprzeczna z prawem.
Skarżący kasacyjnie organ nadzoru zarzuca, że Sąd pierwszej instancji błędnie zaaprobował, że wprowadzenie w pkt XII Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta [...], przepisu określającego, że "Wydatkowanie środków finansowych będzie odbywać się w oparciu o umowy zawierane z poszanowaniem ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych", stanowi określenie sposobu wydatkowania środków finansowych, a tym samym wypełnia delegację ustawową z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Zdaniem Wojewody obowiązkiem organu stanowiącego gminy jest precyzyjne określenie w przedmiotowym Programie sposobu wydatkowania środków finansowych w stosunku do wszystkich zadań objętych Programem.
Podkreślić należy, że użyte przez ustawodawcę w art. 11a ust. 5 określenie: "sposób wydatkowania środków finansowych", oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Naruszeniem normy art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt jest pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w zawieranych umowach. "Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami" (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. II SA/Go 485/18, LEX nr 2542013).
W przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki uznał, że skoro gmina może wykonywać nałożone na nią zadania samodzielnie, jak również z wykorzystaniem innych podmiotów, którym w trybie określonym w przepisach prawa zleca wykonanie określonego zadania, to zlecenie takie, tak jak w przypadku zleceń dokonywanych w oparciu o umowy zawierane przez Gminę [...] z takimi podmiotami jak: lekarze weterynarii, Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami "[...]", czy Fundacja [...], dotyczą wydatkowania środków finansowych z Programu. Ponadto trzeba wziąć pod uwagę, że uchwałodawca w pkt XII Programu wskazał konkretne kwoty na realizację Programu w pkt III-VII i IX, na zapewnienie możliwości przyjęcia zwierząt gospodarskich z terenu miasta [...] oraz na usługę weterynaryjną polegającą na wszczepieniu czipa pod skórę zwierzęcia. Program zatem zawiera sposób wydatkowania środków finansowych na konkretne cele związane z jego realizacją. Rację ma zatem Sąd Wojewódzki, że analiza treści normatywnej postanowień pkt XII uchwały prowadzi do wniosku, że w tym przypadku nie zachodzi sprzeczność z prawem.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem to, zgodnie z art. 184 P.p.s.a., skarga kasacyjna podlega oddaleniu.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.