Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 482/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 343/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę S. M. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] listopada 2011 roku Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta B. – obszaru osiedla [...].

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

S. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] listopada 2011 r., wskazując, że jest współwłaścicielem nieruchomości położonych w B., w obrębie nr [...], składających się z działek gruntu nr [...] (w planie B6U i częściowo 27KDD), działek nr [...] i [...] (27KDD), działek nr [...], [...], [...] (B13KS). Ponadto jest współwłaścicielem dwóch budynków o numerach [...] i [...], posadowionych na działce [...] (jednostka B6U). Ustalenie w zatwierdzonym planie sposobu zagospodarowania tych działek oraz działki sąsiedniej nr [...], odpowiadającej jednostce planu B7ZP powoduje powstanie po stronie skarżącego uprawnienia do zaskarżenia uchwały.

Skarżący podniósł zarzuty naruszenia:

1. 1. art. 17 pkt 9 ustawy z dnia 24 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu wyłącznie rysunku planu oraz jego tekstu, bez załączników,
2. 2. § 9 ust. 1 planu został wydany bez ustawowego upoważnienia i stanowi uregulowanie, które wynika jako powszechnie obowiązujące bezpośrednio z ustawy;
3. 3. § 9 ust. 2 planu został wydany bez ustawowego upoważnienia, bowiem ustawodawca w art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważnia organ gminy do określenia jedynie "sposobu" i "terminu" tymczasowego zagospodarowania, bez prawa do stosowania zakazów w tym przedmiocie;
4. 4. § 11 ust. 1 planu został wydany bez ustawowego upoważnienia, bowiem ustawodawca w art. 15 ust. 2 pkt 8 ww. ustawy upoważnia organ gminy do określenia jedynie "szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym" bez stosowania zakazów podziału i scaleń;
5. 5. § 12 pkt 4 planu został wydany bez ustawowego upoważnienia;
6. 6. § 13 planu został wydany bez ustawowego upoważnienia, a zakres ustaleń regulowany jest wprost przepisami odrębnymi,
7. 7. § 16 pkt 2a w zakresie zakazu stosowania węglowych nośników energii do celów grzewczych, bowiem ustalenie to zostało wydane bez ustawowego upoważnienia;
8. 8. § 22 pkt 1 planu w zakresie ustalenia docelowego zaopatrzenia w ciepło z miejskiej sieci ciepłowniczej, bowiem ustalenie to zostało wydane bez ustawowego upoważnienia;
9. 9. § 23 pkt 2 planu, bowiem ustalenie to zostało wydane bez ustawowego upoważnienia;
10. 10. § 26 pkt 4 ustalenie pozostające w sprzeczności z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie,
11. 11. § 27 ust. 1 w zakresie dotyczącym ulicy 27 KDD jest sprzeczny ze stanem faktycznym, uniemożliwiającym jej realizację z osiągnięciem planowanych i wymaganych prawem parametrów, a ponadto realizacja tej ulicy nie jest realizacją celu publicznego, bowiem nie ma obecnie potrzeby ustalania przez organ gminy w inny sposób obsługi komunikacyjnej dla dwóch tylko budynków,
12. 12. § 28 ust. 6 ustaleń szczegółowych planu narusza prawo w zakresie ustalającym wyłącznie "usługową" funkcję jednostki B6U,
13. 13. w zakresie zakazującym na terenie jednostki lokalizacji obiektów tymczasowych, usług w formie kiosków i obiektów niezwiązanych trwale z gruntem, z wyjątkiem sezonowych ogródków gastronomicznych,
14. 14. w zakresie ustalającym, że podział nieruchomości jest możliwy jedynie w celu regulacji granic sąsiednich nieruchomości lub powiększenia działek sąsiednich ustalenie bez umocowania prawnego,
15. 15. w zakresie ustanowienia w odległości 10 m od linii rozgraniczającej ulicy L. linii zabudowy i tym samym ograniczenia zabudowy 10 m szerokości pasa jednostki narusza prawo, albowiem z planu nie wynika, w jakim konkretnie celu takie ograniczenie jest ustalane,

1. 15. Rada Miejska nie uzasadnia wskaźnika intensywności zabudowy 1,0 dla jednostki B6U. Wskazuje tylko, że wskaźnik ten w jednostkach sąsiednich wynika z istniejącej zabudowy powierzchni całych działek. Wskaźnik 2,0 w jednostce B5U,KS jest planowany, bo istniejący jest mniejszy,
2. 16. Rada nie uzasadnia w sposób logiczny ustanowionego wbrew prawu zakazu lokalizacji obiektów tymczasowych i nie uzasadnia dlaczego takie obiekty mogą być lokalizowane na terenie, którego to gmina jest właścicielem. Podobnie nie uwzględniono uwagi w przedmiocie zakazu realizacji tymczasowych obiektów usługowo – handlowych. Także zakazu zamieszczania w jednostce B6U reklam nie związanych z prowadzoną działalnością Ograniczenie to pozostaje bez ustawowego upoważnienia,
3. 17. odnośnie § 29 ust. 7 planu w zakresie dotyczącym nieustalenia komunikacji pieszej do budynku L. [...], którego lokale użyteczności publicznej obsługiwane są z istniejącego ciągu pieszego na działce nr [...],
4. 18. § 29 ust. 13 planu nie uwzględnił wniosków o przeznaczenie ich działek pod usługi, tj. części jednostki oznaczonej B13KS w zakresie zakazu lokalizacji tymczasowych obiektów handlowo – usługowych i zakazu stosowania ogrodzeń wewnątrz jednostki.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w B. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i przywołując szczegółową argumentację zawartą w uchwale nr [...] w sprawie odmowy uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, iż skarga jest niezasadna.

Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie skarżący poprzedził wniesienie skargi stosownym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a następnie stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a. zachował termin do wniesienia skargi. W ocenie Sądu, skarżący ma interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w kwestionowaniu ustaleń przyjętych sporną uchwałą, gdyż jej postanowienia dotyczą nieruchomości, których jest właścicielem. Sąd nie dopatrzył się jednak w zaskarżonej uchwale tego rodzaju naruszeń prawa, które powodują, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności, zarówno od strony formalnej, jak i merytorycznej.

Zdaniem Sądu I instancji, uchybienie polegające na omyłkowym wskazaniu roku wyłożenia projektu, określenie w tytule aktu, że jest to zmiana, gdy chodziło o przystąpienie do sporządzenia planu nie miały wpływu na ważność uchwały. Również zarzut nieprecyzyjnego określenia granic terenu objętego pracami nie może odnieść skutku. Wprawdzie bowiem w tytule uchwały wskazano jedynie nazwę osiedla, którego plan ma dotyczyć, jednak w treści uchwały granice te zostały określone już dokładnie. Podobnie błędne przyjęcie roku 2008 a nie 2009 przy określeniu terminu, w którym można składać wnioski i uwagi uznać należy za omyłkę pozostającą bez wpływu na ważność uchwały, zwłaszcza, że organ analizował wnioski niezależnie od daty wpływu.

Sąd stwierdził, że zarzut wyłożenia do wglądu niepełnego projektu planu bez wszystkich niezbędnych załączników nie został przez skarżącego udokumentowany. Kwestionując wyłożenie np. rysunku infrastruktury technicznej, skarżący podnosi raczej zarzut co do jego zawartości niż fakt braku możliwości zapoznania się z dokumentem, podobnie jest z zarzutem odnośnie załącznika nr 5 zawierającego ocenę skutków finansowych planu. Z kolei zarzut przedstawienia innego projektu niż uchwalony, jak się wydaje dotyczy tego, że rysunki planu wyłożone do publicznego wglądu sporządzone zostały w skali 1:2000, zaś jako załączniki zatwierdzonej uchwały w skali 1:1000, o czym zainteresowani zostali poinformowani stosowną wzmianką. Taki stan rzeczy nie uzasadnia zarzutu uchwalenia innej treści niż przedstawiona do wglądu.

Sąd stwierdził, że - wbrew zarzutom skargi - określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym – dotyczy powiązań układu komunikacyjnego wewnątrz obszaru objętego planem z układem komunikacyjnym reszty miasta - części położonej poza granicami obszaru objętego planem – zawarte są w uchwale w § 26 pkt 10.

W odniesieniu do zarzutów skargi, Sad stwierdził, że załącznik nr 5 do uchwały zawierający rozstrzygnięcia o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, jak słusznie zauważa organ, zgodnie z przepisami o finansach publicznych nie podlega opiniowaniu ani uzgadnianiu w rozumieniu art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że procedura planistyczna została przeprowadzona bez większych uchybień, stosownie do przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647, w skrócie u.p.z.p.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), a szczególności wymogów § 12 tego rozporządzenia, co znajduje odzwierciedlenie w stosownych dokumentach akt sprawy.

W ocenie Sądu, nie mogą odnieść skutku także zarzuty dotyczące przyjętych rozwiązań merytorycznych. Pierwszą grupę zarzutów skargi stanowią zarzuty dotyczące ustaleń planu miejscowego określonych w Rozdziale 2 "Ustalenia ogólne" i Rozdziale 3 "Infrastruktura techniczna", dotyczące wszystkich jednostek planistycznych, które dotyczą:

1. – wymogów w zakresie obrony cywilnej i ochrony przeciwpożarowej - § 9 ust. 1;
2. – zakazu tymczasowego zagospodarowania terenów, dla których w ustaleniach szczegółowych brak zapisu o takiej możliwości - § 9 ust. 2;
3. – możliwości przeprowadzania scaleń i podziałów w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami - § 11 ust. 1;
4. – nakazu selektywnego gromadzenia odpadów w ramach obowiązującego systemu utrzymania porządku i czystości w mieście - § 12 pkt 4 i § 23 pkt 2;
5. – zasady ochrony przed hałasem, określone w pkt 1-5 - § 13;
6. – ochrony powietrza atmosferycznego dla zabudowy nowej poprzez zakaz stosowania węglowych nośników energii do celów ogrzewczych i ustalenia docelowego zaopatrzenia w ciepło z miejskiej sieci ciepłowniczej - § 16 pkt 2a i § 22 ust. 1.

Sąd stwierdził, iż zarzuty te dotyczą pewnych ogólnych założeń planu miejscowego, które stanowią powtórzenie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Jeżeli zatem np. kwestie ochrony przeciwpożarowej reguluje ustawa z dnia 24 sierpnia 1994 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2009 r., nr 178, poz. 1380 ze zm.) i wydane na jej podstawie rozporządzenia, a miejscowy plan ogólnie stwierdza, że na obszarze objętym planem powinny być spełnione wymogi w zakresie ochrony przeciwpożarowej, to ogólne nawiązanie do nich w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wprawdzie jest zbędne, lecz nie stanowi naruszenia obowiązującego prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności uchwały. Umieszczony w zaskarżonej uchwale zapis dotyczący spełnienia wymogów obrony cywilnej i ochrony przeciwpożarowej jest tak ogólny, że w żaden sposób nie koliduje z obowiązującymi powszechnie przepisami.

Odnośnie zarzutów skargi związanych z zakazem tymczasowego zagospodarowania terenów oraz możliwości przeprowadzania scaleń i podziałów w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami Sąd zauważył, że ustalenia planu w tym zakresie odpowiadają regulacjom wynikającym z art. 15 ust. 2 pkt 8, 9 i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którymi w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy oraz sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. Wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy obowiązek określenia w planie miejscowym szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości nie jest bezwzględny w odniesieniu do wszystkich terenów objętych planem miejscowym, a jedynie dla obszarów, które w planie miejscowym zostały przewidziane do scalenia i podziałów.

W taki też sposób należy rozumieć przywołany zapis planu w kontekście cytowanego przepisu, gdyż w tym wypadku "szczegółowe zasady i warunki" to również zakazy danej kwestii dotyczące. Podobnie należy ocenić obowiązek wynikający z art. 15 ust. pkt 11 ustawy, bowiem brakowi możliwości tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenu odpowiada konieczność zastosowania określonych zakazów. Plan miejscowy powinien zawierać obligatoryjne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy, jeśli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. O ile natomiast stan faktyczny na obszarze objętym planem nie daje podstaw do zamieszczenia w nim ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2, to ich brak w planie nie może stanowić o jego niezgodności z prawem.

Odnośnie zarzutów skargi w przedmiocie niezgodności § 12 pkt 4 i § 23 pkt 2, a także § 16 pkt 2a oraz § 22 pkt 1 planu miejscowego z obowiązującym prawem Sąd podkreślił, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska. Stosownie do § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, plan musi zawierać ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska (poprzez wprowadzenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń) wynikające z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska.

Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów (...) infrastruktury technicznej. W związku z powyższym ustalenia planu w powyższym zakresie realizują obowiązki wynikające zarówno z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i z przepisów dotyczących ochrony środowiska.

Również w przedmiocie zarzutów dotyczących § 13 zaskarżonego planu Sąd podzielił argumentację organu, iż zakres określonych w tym zapisie ustaleń nie jest uregulowany wprost przepisami odrębnymi, bowiem art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska stanowi, iż przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nakłada się obowiązek różnicowania terenów o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, wskazując, które z nich należą do poszczególnych rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy. W ten właśnie sposób kwestie dotyczące hałasu znalazły odzwierciedlenie w ustaleniach zaskarżonego planu miejscowego.

Sąd uznał, że nie jest zasadny zarzut niezgodności § 28 ust. 6 planu w zakresie ustalającym wyłącznie usługową funkcję jednostki B6U z zapisem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B.. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B., zatwierdzonym uchwałą [...] z dnia [...] stycznia 2010 roku obszar Osiedla [...] położony jest w jednostce urbanistycznej B. Studium w rozdziale II 8.2.3.przyjmuje dla całej tej jednostki utrzymanie jako funkcji podstawowej zabudowy mieszkaniowej z usługami towarzyszącymi.

Jednocześnie Studium wskazuje jako dopuszczalny zakres zmian przeznaczenia m.in. usługi komercyjne o powierzchni sprzedaży do powierzchni 2000 m2. W tej sytuacji rację ma organ, że przeznaczenie części powoływanej jednostki urbanistycznej (B6) na usługi nie narusza postanowień Studium, jest bowiem dopuszczalnym w jego zapisach sprecyzowaniem. Dotyczy bowiem części terenu, na którym dominować ma funkcja mieszkaniowa z usługami towarzyszącymi. Przy ustalaniu przeznaczenia terenów należy brać pod uwagę m.in. istniejące zagospodarowanie danego terenu oraz terenów przyległych oraz wynikające z istniejącego zagospodarowania zapotrzebowanie na poszczególne rodzaje terenów. Skoro zatem Osiedle [...] jest osiedlem mieszkaniowym, w którym oprócz zabudowy mieszkaniowej znajduje się również zabudowa usługowa o charakterze publicznym (szkoły, przedszkola, przychodnie itp.) oraz komercyjnym, to przeznaczenie konkretnej części osiedla na jedną z form zagospodarowania, już tam istniejącą i zgodną z dopuszczonymi w Studium kierunkami zmian sposobu zagospodarowania nie narusza postanowień Studium i mieści się w granicach władztwa planistycznego. W sytuacji, gdy nieruchomość należąca do skarżącego ma również przeznaczenie usługowe postanowienie planu jego uzasadnionego interesu nie narusza.

Sąd wskazał, że skarżący podważa również zgodność z prawem zapisów § 26 i § 27 planu, dotyczących rozwiązań drogowych. Przyjęta w planie (§ 26 ust.4) możliwość realizacji pasów ulicznych w zmniejszonych w stosunku do standardów szerokościach jest przewidywana także przez rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W § 7 ust. 2 tego rozporządzenia prawodawca dopuszcza przyjęcie mniejszych szerokości ulic w wyjątkowych sytuacjach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że rozwiązanie przyjęte w § 26 planu realizuje ten wymóg.

Zdaniem Sądu, uzasadnione wydaje się również unormowanie zawarte w § 27 dotyczące drogi 27KDD. Skarżący zdaje się kwestionować i samą zasadę ustanowienia drogi i możliwość fizycznej jej realizacji. Co do wymiarów planowanej drogi, to należy odwołać się do powołanego wyżej § 7 ust. 2 rozporządzenia. Uściślenie parametrów i przyjętych rozwiązań w zakresie elementów niezbędnych drogi następuje zresztą na etapie realizacji inwestycji drogowej. Natomiast przyjęcie konkretnych rozwiązań urbanistycznych w zakresie przebiegu dróg w danej jednostce urbanistycznej należy do zakresu władztwa planistycznego jednostki tworzącej plan zagospodarowania. Organ odwołał się zresztą słusznie do konieczności usankcjonowania stanu faktycznego i prawnego, zracjonalizowania przyjętych rozwiązań i ostatecznego rozwiązania kwestii drogi dojazdowej 27KDD. Przypomnieć też trzeba, że sąd administracyjny nie ma instrumentów prawnych do badania celowości czy słuszności przyjętych rozwiązań.

Za trafne i nienaruszające prawa – zdaniem Sądu - należy uznać też rozwiązania dotyczące linii zabudowy czy określenia wskaźnika zabudowy na danym terenie. Plan zagospodarowania przestrzennego z istoty swej służy realizacji polityki przestrzennej miasta w dłuższej perspektywie czasowej. Przeto argumentowanie przyjętej linii zabudowy planowaną realizacją późniejszych w czasie inwestycji uznać należy za racjonalne. Przy tym nie może odnieść skutku odwoływanie się skarżącego do treści decyzji o warunkach zabudowy, bowiem organ przy opracowaniu planu nie jest obowiązany uwzględniać jej rozwiązań. Poza sporem jest, że kwestionowany przez skarżącego wskaźnik zabudowy dotyczy całej jednostki urbanistycznej. Zatem odwoływanie się do wskaźnika przyjętego na terenie przyległym, ale należącym do odrębnej jednostki urbanistycznej nie może odnieść skutku.

Sąd wskazał, że wprowadzenie zakazu lokalizacji obiektów tymczasowych, usług w postaci kiosków i obiektów niezwiązanych trwale z gruntem, czy zakazu sytuowania reklam niezwiązanych z prowadzoną działalnością w pełni zasadnie organ argumentuje obowiązkiem ochrony i kształtowania zasad ładu przestrzennego, nałożonym przez ustawodawcę w art. 15 ust. 2 ustawy i sprecyzowanym w postanowieniach § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Przedstawioną argumentację należy uznać za racjonalną i wystarczającą. W istocie określenie cech elementów zagospodarowania, wymagających ochrony, ukształtowania czy zmiany zawiera również określenie zakazów czy nakazów związanych z utrzymaniem ładu w przestrzeni, w tym np. ograniczenia ilości nośników reklamowych na danym terenie do tych, które informują o prowadzonej na tym terenie działalności.

Sąd wskazał, iż skarżący podważa zasadność § 29 ust. 7 planu, w którym zawarto ustalenia szczegółowe dotyczące terenu oznaczonego w planie symbolem B7ZP. Plan przeznacza ten teren pod zieleń miejską, jest to działka należąca do miasta. W ocenie skarżącego takie rozwiązanie narusza swobodę korzystania z przynależnej do niego nieruchomości w obrębie B6U, budynku gastronomicznego przy ul. L. [...]. Tymczasem dostęp do lokali usytuowanych pod tym adresem z jednostki należącej do gminy nie jest rozwiązaniem prawnym, w decyzjach administracyjnych wskazywano, że lokale mają dostęp od strony północnej ulicy L.. To rozwiązanie również nie nosi cech nadmiernej, nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności skarżącego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł S. M., opierając ją na podstawach:

1. 1. naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:
2. a) art. 3 ust.1 i art. 6 ust.1 w zw. z art. 17 pkt 11 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez:
3. a) nadużycie władztwa planistycznego polegającego na nieuwzględnieniu zgłoszonych przez skarżącego uwag do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także zaplanowaniu drogi publicznej, która jest publiczną tylko z nazwy (bo ma służyć wyłącznie jako droga dojazdowa przedsiębiorcom) i jednocześnie jest inwestycją, która będzie niemożliwa do zrealizowania zgodnie z przepisami, w tym w zgodności z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), z uwzględnieniem wymaganych elementów tej drogi wymienionych w §10 ust. 1 tego rozporządzenia oraz mającego zastosowanie wyłącznie dla ulic w strefach zamieszkania jego § 43 ust. 2, oraz poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji zarzutów podnoszonych w skardze, że przedmiotem planu jednostki 27 KDD jest inwestycja drogowa nie mająca cech charakteru publicznego, bo ma służyć wyłącznie do użytku przedsiębiorcom, jako droga wewnętrzna dojazdowa do ich budynków handlowych w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14 poz.60), podczas, gdy zapis art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie wskazuje, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje rozmieszczenie inwestycji celu publicznego;
4. b) poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nie jest zasadny zarzut podniesiony w skardze, że poprzez ustalenie funkcji jednostki B6U jako wyłącznie usługowej zostało ograniczone prawo skarżącego do zamieszkiwania nieruchomości, którą zamieszkuje od urodzenia i uznanie, że do powyższego Gmina była uprawniona na podstawie przysługującego jej władztwa planistycznego oraz stwierdzenie, że nieruchomość skarżącego jest obecnie wykorzystywana jako usługowa, podczas gdy pełni ona funkcję usługowo-mieszkalną, czym zaakceptował przekroczenie przez Gminę uprawnień planistycznych, co z kolei narusza wobec skarżącego przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, gdyż nie są to ograniczenia konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego;
5. c) poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że przeznaczenie terenu jednostki B7ZP pod zieleń publiczną bez możliwości realizacji ciągów pieszych, a tym samym pozbawienie skarżącego możliwości obsługi lokali w jego budynku z istniejącego chodnika dla pieszych nie narusza interesów skarżącego i mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy oraz przez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji wyjaśnień skarżącego, że dojście do lokalu gastronomicznego zostało usankcjonowane w takiej właśnie formie dwukrotnym przyjęciem zgłoszeń na zmianę sposobu użytkowania lokalu przez organ architektoniczny Starostwa Powiatowego w B. Sąd I instancji nie zważył przy tym, że przeznaczenie w planie terenu o pow. 10 m2 wyłącznie pod częścią chodnika przed nieruchomością skarżącego, przy którym znajdują się wejścia do lokalu gastronomicznego i przeznaczenie tej powierzchni pod trawnik nie ma żadnego uzasadnienia ani faktycznego, ani prawnego, przez co zaakceptował przekroczenie przez gminę prawa do decydowania o przeznaczeniu terenów publicznych, polegających likwidacji części publicznego chodnika i zasianiu w jego miejsce trawy. Godzi to w interes skarżącego do korzystania z własności lokalu, którego jest właścicielem. Naruszono bowiem postanowieniami planu konstytucyjną zasadę równości wobec prawa poprzez zróżnicowanie sytuacji skarżącego w sposób nierówny i dla niego niekorzystny, które to ograniczenie narusza prawa skarżącego wymienione w art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP;
6. - art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w zw. z art. 140 k.c i art. 4 i art. 6 ustawy z dnia o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżących praw nabytych w postaci posiadania nieruchomości w stanie, w jakim nabyli te nieruchomości oraz poprzez ograniczenie prawa własności polegające na nieuprawnionym ograniczeniu właściciela w możliwości korzystania ze swej nieruchomości; przyjęcie przez Sąd I instancji w sposób nieuprawniony, że przyjęty dla jednostki B6U wskaźnik zabudowy dwukrotnie mniejszy, aniżeli dla znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie (odległość 5,5 mb) jednostki sąsiedniej B8U prawa nie narusza, podczas gdy istnieje po stronie Gminy przekroczenie granic władztwa planistycznego, o którym mowa w art. 1, art. 4 i art.6 ustawy w sposób naruszający przepis art. 7 Konstytucji RP, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP;
7. - art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w zw. z art. 140 k.c i art. 32 Konstytucji RP oraz art. 15 ust. 1 pkt. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego, o którym mowa w przepisie dotyczy wyłącznie układu komunikacyjnego wewnątrz obszaru z układem komunikacyjnym reszty miasta, a nie również planowanych nowych dróg, które znajdują się wewnątrz terenu objętych planem, a także nieuwzględnienie zarzutu podniesionego w skardze braku jakiegokolwiek połączenia drogowego planowanej drogi oznaczonej jako 27KDD, które umożliwiłoby ruch kołowy tą właśnie zaplanowaną drogą, w wyniku czego w planie zagospodarowania umieszczono fikcyjną inwestycję drogową, dla której nie zarezerwowano w planie wystarczającego miejsca;
8. - art.17 pkt 5 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wyłożenie planu zagospodarowania z niektórymi tylko jego załącznikami (1-3) nie narusza praw skarżącego, podczas, gdy w czasie wyłożenia planu wszystkie załączniki powinny być sporządzone i wyłożone zainteresowanym. Skarżący nie miał możliwości zapoznania się z załącznikiem nr 5, bo jak twierdzi Sąd I instancji, skarżący tego załącznika nie żądał. Skarżący miał prawo oczekiwać od organu, że wyłożeniu podlegał będzie plan zagospodarowania w całości, a więc wraz ze wszystkimi jego załącznikami i nie musiał żądać poszczególnych jego załączników, bo te powinny one zostać wyłożone wszystkie wraz z planem. Ponadto, jak wyjaśnia gmina, załącznik nr 5 powstał już po wyłożeniu planu, a więc w chwili jego wyłożenia nie istniał. To również narusza art.17 pkt 5 ustawy, przewidujący sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu przed procedurą opiniowania. Sąd I instancji to uchybienie przemilcza, poprzestając na niepopartych prawem wyjaśnieniach Gminy, że taka prognoza skutków finansowych nie podlega opiniowaniu i wyłożeniu. Takim działaniem gmina przekroczyła dane jej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym władztwo planistyczne oraz przepisy proceduralne sporządzania planu, co miało i ma niewątpliwy wpływ na prawa skarżącego, wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a Sąd I instancji takie naruszenie procedury planistycznej niedopuszczalnie zaakceptował.
9. - § 12 pkt 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz.1587), art. 39, art. 46 i art. 54 ustawy z dnia 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz.1227) w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie zasadności zarzutu skargi co do wyłożenia do wglądu niepełnego projektu planu, bez wszystkich jego załączników, a nadto bez jakiejkolwiek informacji, że wyłożeniu podlegała będzie również prognoza oddziaływania sporządzonego planu na środowisko.
10. 2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez całkowite pominięcie w wydanym orzeczeniu i jego uzasadnieniu zakresu zarzutów skargi, dotyczących jednostki urbanistycznej B13KS. Skarżący został pozbawiony konstytucyjnego prawa do rozpatrzenia jego sprawy przez niezawisły sąd, o którym mowa w art.45 ust. 1 Konstytucji RP.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w B. wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że S. M. jest współwłaścicielem następujących działek:

1. 1) nr [...] obręb [...] położonej częściowo w jednostce urbanistycznej B6U (przeznaczonej pod usługi), a częściowo w jednostce 27KDD (przeznaczonej pod drogę publiczną dojazdową), działka powyższa ma powierzchnię 772 m2; z jej terenu ustaleniami przedmiotowego planu miejscowego wyznaczono część pod realizację drogi 27KDD (część o powierzchni ok.105 m2), pozostała część (o powierzchni ok.667 m2) jest przeznaczona pod zabudowę - teren jednostki B6U i jest ona zabudowana dwoma budynkami; żaden z tych budynków nie jest budynkiem mieszkalnym według ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostwo Powiatowe w B.,
2. 2) nr [...] i [...] obręb [...] położonej w jednostce 27KDD (przeznaczonej pod drogę publiczną dojazdową), działki te są niezabudowane, o utwardzonej częściowo nawierzchni, znajdują się tam jedynie ogrodzenia przebiegające po granicach tych działek oraz terenu wyznaczonego jako droga konieczna do budynków usługowych o adresach L. [...] i [...]; pod powierzchnią gruntu umieszczone są sieci infrastruktury technicznej (wodociągowe, kanalizacji sanitarnej, elektroenergetyczne, telekomunikacyjne); powierzchnia tych działek to: działka nr [...] - 341 m2, działka nr [....] - 41 m2; działki, o których mowa powyżej łącznie z częścią działek nr nr [...], [...], stanowiącymi własność Miasta B. tworzą drogę o symbolu 27KDD;
3. 3) nr [...], [...], [...], obręb [...] położone w jednostce urbanistycznej B13 Ks (przeznaczonej na parkingi), działki te są niezabudowane, o utwardzonej nawierzchni, znajduje się tam jedynie ogrodzenie przebiegające po granicach działek; na terenie całej jednostki B13KS jest urządzony parking; powierzchnia tych działek to: działka nr [...] - 2 m2, działka nr [...] - 10 m2, działka nr [...] - 388 m2;

Skarżący nie jest natomiast właścicielem działki z terenu oznaczonego symbolem B7ZP, gdyż teren ten jest własnością Miasta B. Na etapie sporządzania projektu planu, w wyniku jego wyłożenia do publicznego wglądu, Państwo S. M. i U. Z. wnieśli uwagę, dotyczącą m.in. likwidacji wskazanej wyżej drogi dojazdowej. Uwaga ta nie została uwzględniona, najpierw przez Prezydenta Miasta (zarządzeniem nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r.), a następnie w formie uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] listopada 2011 r. Uchwała ta zawierała obszerne uzasadnienie rozwiązań przyjętych w projekcie planu kwestionowanych przez składających uwagę. W uzasadnieniu do tej uchwały wskazano, że przedmiotowa ulica została zaprojektowana z wykorzystaniem;

południowej części działki nr [...] obr [..] - będącej własnością składających uwagę, zachodniej części działki nr [...] - będącej prywatną własnością, północnego fragmentu działki nr [...] - będącej prywatną własnością, działek nr [...] oraz [...] - będących własnością składających uwagę, wschodniej części działki nr [...]- będącej własnością Gminy Miasto B. Droga ta została zaprojektowana dla obsługi istniejących usług - budynków o funkcji usługowej - będącymi budynkami użyteczności publicznej wg definicji zawartej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Budynki te są położone w trzech jednostkach urbanistycznych: B5U,KS - część wschodnia, 2 budynki usługowe: L. [...], L. [...], B6U - część południowa, budynek L. [...], B8U — teren całej jednostki urbanistycznej, 850 m2, 9 budynków usługowych: L.: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...].

Pawilony handlowo-usługowe zlokalizowane w jednostce urbanistycznej B8U zostały wybudowane w oparciu o plan realizacyjny uwzględniający w swej treści niezbędną obsługę komunikacyjną dla tego terenu. Wówczas właścicielem gruntu przeznaczonego pod układ komunikacyjny była Gmina Miasto B. Następnie tereny stanowiące dojazdy i dojścia do pawilonów (działki nr [...],[...] obręb [...]) zostały zwrócone na wniosek byłego właściciela na podstawie decyzji Starostwa Powiatowego w B. z dnia [...] r., zaś ustanowienie służebności gruntowych polegających na prawie przechodu i przejazdu (do 2 budynków usytuowanych na działkach [...] i [...]) nastąpiło na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w B. nastąpiło [...] grudnia 2010 r. Przez cały ten czas (lata 2000 — 2010) problem dostępu do przedmiotowych budynków był bardzo uciążliwy i powodował ograniczenia w prowadzonej tam działalności gospodarczej. Dowodem są liczne pisma wnoszone przez cały ten czas na ręce prezydenta Miasta.

Uregulowanie nastąpiło w stosunku do dwóch budynków (L. [...] i [...]), ale na etapie sporządzania przedmiotowego planu wpłynęły wnioski od właścicieli pawilonów handlowych z prośbami o uregulowanie sytuacji dostępności do całego zespołu pawilonów - również od strony zapleczy. Również sposób realizacji ustanowionej sądowo drogi koniecznej nie umożliwia racjonalnego korzystania z budynków usługowych. Obecnie toczy się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie postępowanie z wniosku I.T., A.D. i innych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] orzekającej o zwrocie nieruchomości na rzecz H.M., S.M. U.Z. (sygn. akt. I SA/Wa 1232/11).

Organ wskazał, iż proces planistyczny w nieunikniony sposób prowadzi do powstawania konfliktów interesów i nie jest możliwe zagwarantowanie realizacji interesów wszystkich uczestników tego procesu w równym stopniu. Organ sporządzający plan ma obowiązek zapewnić, w miarę możliwości, jednakowe warunki dla obszarów z podobnymi uwarunkowaniami oraz ustaleniami. I tak, w przedmiotowym terenie znajdują się 3 zespoły pawilonów usługowo-handlowych: jednostka urbanistyczna B5U,KS (6 pawilonów: od [...] do [...]), jednostka B8U (9 pawilonów: od [...] do [...]), jednostka urbanistyczna B10U i B11U (16 pawilonów: od [...] do [...]). W żadnym z tych zespołów nie przewidziano przedmiotowym planem możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej, każdy z tych zespołów ma możliwość obsługi komunikacyjnej (pieszej czy też dostawczej) z każdej ze stron, z której mają drzwi do obsługi klientów, czy też zapleczy.

Tak zostały one zaprojektowane i tak wybudowane, zgodnie z wykonaną dokumentacją budowlaną. Z takimi uwarunkowaniami nastąpiła sprzedaż działek pod pawilony poszczególnym właścicielom czy użytkownikom wieczystym. W stanie istniejącym wszyscy mają dostęp od strony obsługi klienta (właściciele dwóch z dziewięciu pawilonów muszą za to ponosi opłatę w ramach ustanowionych służebności, pozostali korzystają z dostępu bezpłatnego), natomiast właściciele 7 pawilonów nie mają dostępów od strony zapleczy, co, przy niektórych rodzajach prowadzonej działalności, jest wymagane w ramach technologii prowadzonej działalności. Właściciele przedmiotowych pawilonów, na etapie kupna działek mieli wiedzę, że dostęp do budynków usługowo-handlowych będzie dwustronny: od frontu (dla klienta) i od zapleczy (gospodarczy). W planie ustalono taki przebieg drogi, na jaki pozwalało usytuowanie istniejącej zabudowy, biorąc pod uwagę obecne zagospodarowanie terenów tak zaprojektowanej drogi.

Organ wskazał, że na części działek przeznaczonych pod drogę, których współwłaścicielem jest S. M. znajduje się zieleń, ogrodzenia nieruchomości oraz teren utwardzony dojść i dojazdów: płytami betonowymi, kostką brukową. Realizując projektowaną drogę nie ma potrzeby dokonywania np. wyburzeń. Z tak zaprojektowanej drogi, jako bezpiecznej z uwagi na jej połączenie z drogami Osiedla [...], może korzystać skarżący, klienci jego budynków usługowych, w tym nowopowstałego budynku, jak również klienci i właściciele pozostałych pawilonów, bez żadnych opłat i ograniczeń, jako przestrzeni publicznie dostępnej - drogi dojazdowej, zaprojektowanej z uwzględnieniem istniejących uwarunkowań przestrzennych, fragmentami o zaniżonych parametrach.

Ponadto na terenie działek nr [...]oraz [...] (stanowiącej część drogi 27KDD) znajdują się sieci infrastruktury technicznej (wodociągowe, kanalizacji sanitarnej, elektroenergetyczne, telekomunikacyjne) obsługujące budynki z jednostek B5U,KS oraz B8U. Wszelkie inwestycje związane z przebudową tych sieci, również w następstwie sytuacji awaryjnych mogą być źródłem konfliktów między właścicielami działek nr nr [...] oraz [...] tj. S. M. i U. Z. a właścicielami budynków usługowych z jednostek B5U,KS i B8U. Zadaniem planu miejscowego, oprócz zapewnienia ładu przestrzennego jest również, o ile to możliwe, przeciwdziałanie konfliktom właścicieli nieruchomości. Organ wskazał, iż przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie określa minimalne szerokości dróg zaliczanych do poszczególnych kategorii, natomiast zapisami ust. 2 tego paragrafu dopuszcza przyjęcie mniejszych szerokości ulic niż podane w ust. 1 "w wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem (...)", co w przedmiotowej sytuacji ma miejsce.

Warunkiem przyjęcia mniejszych szerokości ulic jest spełnienie wymagań, o których mowa w § 6 rozporządzenia: "Szerokość drogi w liniach rozgraniczających powinna zapewniać możliwość umieszczenia elementów drogi i urządzeń z nią związanych wynikających z ustalonych docelowych transportowych i innych funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych". Na etapie projektu technicznego drogi zostanie przesądzone jakie elementy przekroju poprzecznego drogi (ulicy) są konieczne do realizacji w drodze 27KDD, czy droga będzie miała wyodrębniony chodnik czy też nie. Z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. nie wynika, że na terenach przeznaczonych pod usługi ulica musi mieć wydzielone jezdnie i chodnik. To że w § 43 ust. 2 ww. rozporządzenia jest mowa, że ulica klasy L lub D w strefie zamieszkania może nie mieć wyodrębnionych jezdni i chodników nie jest jednoznaczne z interpretacją, że wszędzie poza ta strefą musi je mieć.

Może o tym świadczyć art. 11 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Przesądzenie, jakie elementy przekroju poprzecznego drogi są potrzebne jest kwestią projektu technicznego i przyszłej organizacji ruchu nie jest przedmiotem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tak jak uznanie, jakie części obszaru objętego planem zalicza się do strefy zamieszkania. To przesądzenie następuje wg definicji zawartej w art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Obowiązujące "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B." w Rozdziale V "Kierunki rozwoju systemów komunikacji" posiada następujący zapis, dotyczący parametrów dróg klasy dojazdowej: "2.2. Układ uzupełniający tworzą pozostałe drogi (ulice) gminne (klasa - L i D), które uzupełniają obsługą komunikacyjną obszaru miasta. Drogi klasy dojazdowej (D) winny posiadać parametry: nawierzchnią twardą, szerokość jezdni w granicach 3,5 - 5,5 m. Zalecana min. szerokość pasa drogowego w liniach rozgraniczających na obszarze zabudowanym winna wynosić 10,0 m". Zatem przedmiotowy plan miejscowy nie narusza ustaleń Studium.

Organ wskazał, iż dla jednostki urbanistycznej, oznaczonej symbolem B6U jak również dla jednostek z nią sąsiadujących, czyli B5, B8, B10, B11 jako przeznaczenie podstawowe projekt planu przewiduje usługi z możliwością realizacji zabudowy usług komercyjnych, publicznych-nieuciążliwych, obiektów małej architektury, parkingów, ciągów pieszych, dojazdów, zieleni uporządkowanej. Organ, który wydał decyzje o warunkach zabudowy stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji (art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), chyba że została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 65 ust. 2 tej ustawy). Oznacza to, że po wejściu planu w życie nie będzie można zmieniać sposobu użytkowania następnych pomieszczeń na cele mieszkaniowe, natomiast te, które takie użytkowanie będą miały na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę pozostaną pomieszczeniami mieszkalnymi.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej. Dla terenów jednostek urbanistycznych, położonych wzdłuż ulicy L. i przeznaczonych pod realizacje zabudowy mieszkaniowej czy usługowej, w tym również dla jednostki urbanistycznej B6U zostały określone takie linie zabudowy (w odległości 10,0 m od linii rozgraniczającej ul. L. - północna granica działki nr [...] obręb [...]), aby możliwe było w przyszłości poszerzenie ul. L. o drugą jezdnię, ścieżkę rowerową czy korytarz technologiczny sieci infrastruktury technicznej. Przy przyjęciu takiej linii zabudowy, bez prawa do lokalizacji nowej zabudowy w pasie pomiędzy linią rozgraniczającą a linią zabudowy, łatwiej będzie w przyszłości te tereny pozyskać na potrzeby przebudowy ulicy. Budynki położone całkowicie lub częściowo między linią rozgraniczającą a linią zabudowy podlegają adaptacji ograniczonej.

Zgodnie ze słowniczkiem, zawartym w § 2 pkt 11 planu miejscowego adaptacja ograniczona to: "(...) zachowanie budynków z prawem do dobudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, remontu, konserwacji, zmiany sposobu użytkowania budynków pod warunkiem zachowania ustalonego na danym terenie przeznaczenia i warunków zabudowy; przy czym rozbudowa i dobudowa muszą być prowadzone z uwzględnieniem ustalonych linii zabudowy, a nadbudowa w części wychodzącej poza ustalone linie zabudowy może odbywać się jedynie w istniejącym obrysie budynku;" Zatem na części terenu działki, położonej między linią zabudowy a linią rozgraniczającą nie można jedynie budować nowych budynków, tę część działki można natomiast przeznaczyć pod realizację parkingów, dojść, dojazdów oraz zieleni, które to elementy są również niezbędne przy zagospodarowaniu działki przeznaczonej pod zabudowę.

Natomiast rozbudowa istniejących budynków może być realizowana w sposób honorujący nieprzekraczalną linię zabudowy, a nadbudowa winna się odbywać po obrysie budynku istniejącego. Zapis o adaptacji ograniczonej nie przekreśla możliwości realizacji nowej zabudowy, a jedynie ogranicza jej sytuowanie do obszaru wyznaczonego nieprzekraczalnymi liniami zabudowy. W stanie istniejącym, jak również w obowiązującym przedmiotowym planie miejscowym szerokość korytarza komunikacyjnego ulicy L. wynosi 20,0 m. Szerokość 30,0 m dla tej ulicy występuje tylko przy rozszerzeniu tego korytarza przy w obrębie skrzyżowania z ulicami: W. P., 9 M. i C. (skrzyżowanie to jest zrealizowane w formie ronda).

Organ wskazał, że teren oznaczony w planie symbolem B7ZP jest częścią działki miejskiej (nr [...]obręb [...]), która została przeznaczona ustaleniami planu pod zieleń publiczną, zgodnie z istniejącym zagospodarowaniem. Teren oznaczony symbolem B6U ma wystarczającą obsługę komunikacyjną: istniejącą, od strony północnej z ulicy L. (wskazywaną we wszystkich wcześniej uzyskiwanych przez właściciela decyzjach) oraz umożliwioną poprzez ustalenia przedmiotowego planu - od strony południowej z drogi oznaczonej symbolem 27KDD. W żadnym z wcześniej uzyskiwanych przez właściciela dokumentów nie jest przesądzona obsługa komunikacyjna poprzez teren B7ZP, dlatego też nie była brana pod uwagę przy ustaleniach planu. Obecnie toczą się postępowania prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie utwardzenia terenu na działce nr [...] obręb [...] (wspomniany samowolnie wykonany przez składającego skargę chodnik) oraz w przedmiocie legalności istniejących otworów okiennych i drzwiowych w budynku o adresie L. [...] w granicy z działką nr [...] obręb [...].

Zgodnie z § 2 pkt 12 przedmiotowej uchwały wskaźnik intensywności zabudowy to stosunek powierzchni całkowitej budynków, zlokalizowanych i przewidzianych do lokalizacji na danej działce, do powierzchni działki. Dla jednostki urbanistycznej B6U wielkość tego wskaźnika została określona na poziomie max. 1,0, a dla sąsiedniej jednostki B8U na poziomie max. 2,0. Oprócz wskaźnika intensywności zabudowy w ustaleniach szczegółowych określone są jeszcze inne wielkości: np. minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej, wysokość max. zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Różnica wielkości wskaźników intensywności zabudowy dla obu przywołanych jednostek urbanistycznych wynika z istniejącego zagospodarowania oraz wielkości działek należących do poszczególnych właścicieli. W jednostce urbanistycznej B8U działki mają wielkość od ok.50 m2 do ok. 100 m2 i działki te są zabudowane w blisko 100%.

Obszar jednostki urbanistycznej B6U to powierzchnia ok.664 m2 stanowiący teren jednej działki, gdzie zrealizowano zabudowę na ok.40% powierzchni. Dla obu jednostek urbanistycznych maksymalna wysokość zabudowy to 7,5 m do najwyższego punktu dachu, umożliwia to zatem realizację, oprócz parteru, również poddasza użytkowego. Różnica polega na tym, że w jednostce B6 zabudowę można realizować na max. 50% terenu jednostki (2 kondygnacje na 50% terenu to wskaźnik intensywności zabudowy = 1,0), a w jednostce B8 będzie możliwa realizacja 2 kondygnacji na 100% terenu działki (2 kondygnacje na 100% terenu to wskaźnik intensywności zabudowy = 2,0) i jest to konsekwencja już istniejącego zainwestowania.

Organ wskazał ponadto, że wymagane § 4 pkt 9 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym zostały określone w § 26 pkt 10 uchwały. Natomiast ustalenia dotyczące planowanej drogi dojazdowej 27KDD zawarte są tabeli stanowiącej ustalenia Rozdziału 4 "Ustalenia szczegółowe dla układu komunikacyjnego" § 27 ust. 1, zgodnie z którymi ulica 27KDD połączona jest z ulicą oznaczoną symbolem 22KDD.

W odniesieniu do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących błędnie przeprowadzonej procedury planistycznej, organ wymienił wszystkie czynności jakie zostały podjęte w związku z treścią art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wskazał w szczególności, że w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko zawiadomiono o przystąpieniu do sporządzania prognozy oddziaływania na środowisko w ramach przeprowadzania strategicznych ocen oddziaływania na środowisko do przedmiotowego planu (poprzez ogłoszenie zamieszczone w "[...]" w dniu [...] listopada 2009 r.), wskazując 21-dniowy termin od daty ukazania się ogłoszenia na zapoznanie się z dokumentacją sprawy, informując również o możliwości składania uwag i wniosków. Równolegle z projektem planu opracowana została prognoza oddziaływania na środowisko oraz prognoza skutków finansowych uchwalenia planu.

Wyłożenie projektu planu wraz z prognozą jego oddziaływania na środowisko nastąpiło w dniach od 13 września do 3 października 2011 r., jednocześnie wyznaczono termin składania uwag do planu do 17 października 2011 r., w dniu 3 października 2011 r. przeprowadzono dyskusję publiczną. Skarżący miał dostęp do wszystkich dokumentów wyłożonych do publicznego wglądu. Otrzymał kopie części tekstu i rysunku planu, które były przedmiotem jego zainteresowania. W trakcie trwania dyskusji publicznej zażądał załącznika nr 3 (plansza infrastruktury technicznej) i ten załącznik został mu przedstawiony w formie w jakiej został pozytywnie uzgodniony i zaopiniowany, a następnie uchwalony i opublikowany jako część uchwały zatwierdzającej plan miejscowy. W swoim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, skierowanym z dnia 26 stycznia 2012 r. skarżący postawił zarzut, że mimo swojego żądania nie otrzymał załącznika nr 5 do uchwały, co nie miało miejsca.

W odpowiedzi na skargę nie było mowy o tym, że załącznik nr 5 powstał po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Załącznik nr 4 dotyczący sposobu rozstrzygnięcia uwag złożonych do projektu planu nie mógł być wyłożony do publicznego wglądu, gdyż powstał później.

Organ gminy wskazał, że przy sporządzaniu przedmiotowego planu miejscowego uwzględniono przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.), co zostało potwierdzone w dokumentacji planistycznej (wystąpiono o zakres prognozy do właściwych organów, uzyskano stosowane uzgodnienia, w ogłoszeniu o wyłożeniu do publicznego wglądu wskazano jako podstawę prawną również ustawę z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji... oraz umieszczono informację o wyłożeniu również prognozy oddziaływania na środowisko). Zarzut niezastosowania przepisów tej ustawy przy opracowywaniu przedmiotowego planu miejscowego nie był podnoszony przez skarżącego w skardze wniesionej do WSA w Łodzi.

W ocenie organu, niezasadne są również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące terenu oznaczonego symbolem B13KS. W sytuacji, gdy jednym z głównych problemów Osiedla [...] jest brak wystarczającej ilości miejsc parkingowych oczywistym wydaje się przeznaczanie niezabudowanych, nieurządzonych zielenią obszarów pod tereny parkingów, zwłaszcza położonych w sąsiedztwie kompleksów zabudowy usługowej, gdzie istniejące budynki zajmują do 100% powierzchni działek poszczególnych właścicieli (jest to stan istniejący). Teren jednostki B13KS w blisko 90% jest terenem Miasta B. Teren wskazanych działek został zwrócony poprzednim właścicielom w sytuacji, gdy wykorzystywany był jako parking dla mieszkańców pobliskich budynków wielorodzinnych oraz użytkowników pobliskich budynków usługowych, dlatego ustaleniami planu przesądzono o jego przeznaczeniu na parking z zakazem stosowania ogrodzeń wewnątrz przedmiotowego terenu.

Zakaz lokalizacji tymczasowych obiektów handlowo-usługowych został wprowadzony jako konsekwencja przeznaczenia tego terenu pod parking, a nie pod usługi. Ustaleniami planu dopuszczono lokalizację obiektów tymczasowych, niezwiązanych trwale z gruntem (portiernia, stróżówka, wc) jako związane z funkcją terenu.

W piśmie procesowym z dnia 9 sierpnia 2014 r. S. M. wskazał, iż pawilony handlowe, do których ma prowadzić droga dojazdowa 27 KDD są obiektami z lokalizacją tymczasową na okres 15 lat, do 2004 r. Obecnie toczy się postępowanie w sprawie rozbiórki tych budynków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie jedynie w niewielkiej części.

Częściowo zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieodniesienie się szczegółowo w uzasadnieniu wyroku do zarzutów skargi dotyczących jednostki urbanistycznej B13KS. Sąd I instancji, oddalając skargę w tej sprawie, stwierdził ogólnie, że nie dopatrzył się w zaskarżonej uchwale tego rodzaju naruszeń prawa, które powodują konieczność stwierdzenia jej nieważności, zarówno od strony formalnej, jak i merytorycznej.

Sąd nie dopatrzył się więc naruszenia prawa przez gminę poprzez wprowadzenie do planu zapisu rozdziału 5 § 28 ust. 13 pkt 2 b wprowadzającego zakaz stosowania ogrodzeń wewnątrz terenu B13KS. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ten zapis planu narusza jednak prawo, gdyż wprowadza nieuzasadnione ograniczenia w wykonywaniu przez skarżącego prawa własności przysługujące mu do nieruchomości o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...]. Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności.

Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W tej sprawie teren B13KS, przeznaczony w całości pod parkingi, w przeważającej części jest własnością Miasta B. (90%), natomiast w pozostałej części jest własnością skarżącego.

Skarżący ma prawo korzystać z tego terenu zgodnie z jego przeznaczeniem, np. poprzez urządzenie tam parkingu prywatnego. Zakaz stosowania ogrodzeń wewnątrz terenu B13KS w istocie uniemożliwia mu korzystanie z nieruchomości będącej jego własnością zgodnie z jej przeznaczeniem w planie. Wprowadzenie takiego ograniczenia prawa własności skarżącego nie zostało przez Gminę w żaden sposób uzasadnione, w szczególności koniecznością zapewnienia ochrony wartości, o których mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i stanowi nadużycie władztwa planistycznego gminy (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w części dotyczącej zakazu stosowania ogrodzeń wewnątrz terenu oznaczonego w zaskarżonej uchwale symbolem B13KS, w tym zakresie rozpoznał skargę i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym we wskazanej części stwierdził nieważność § 28 ust. 13 pkt 2 b zaskarżonej uchwały.

W odniesieniu do terenu B13KS nie jest natomiast zasadny zarzut skarżącego dotyczący zakazu lokalizacji tymczasowych obiektów usługowo-handlowych. Przeznaczeniem podstawowym tego terenu są parkingi i dopuszczono na nim możliwość realizacji parkingów, dojść, dojazdów oraz podziemnych sieci infrastruktury technicznej (oprócz oświetlenia), jak również możliwość realizacji obiektów tymczasowych, niezwiązanych trwale z gruntem (portiernia, stróżówka, wc), a więc obiektów które są związane ze świadczeniem usług parkingowych. Zasadna i racjonalna jest argumentacja organu, iż lokalizacja na tym terenie tymczasowych obiektów usługowo-handlowych byłaby sprzeczna z przeznaczeniem tego terenu wyłącznie pod parking, a nie pod usługi czy handel.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny również uznał za nieuzasadnione z następujących względów.

Pierwsza grupa podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczy obszaru oznaczonego w planie symbolem 27 KDD, który został przeznaczony pod drogę dojazdową. Przebieg tej drogi został zaplanowany m.in. na działkach skarżącego nr [...],[...] i [...]. Skarżący zarzucił, że droga ta nie ma charakteru publicznego, gdyż ma służyć jedynie kilku przedsiębiorcom jako droga dojazdowa do ich budynków handlowych. Zarzut ten jest nietrafny, gdyż to czy dana inwestycja ma charakter publiczny czy nie decyduje ilość osób, które będą z niej korzystać, lecz jej powszechna dostępność. W wyroku z dnia z dnia 19 kwietnia 2011 r., II OSK 1/11, LEX nr 1081737 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że żaden przepis u.p.z.p. ani u.g.n. nie uprawnia do twierdzeń, iż inwestycja celu publicznego musi służyć ogółowi zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym, w znaczeniu bycia zawsze i koniecznie wykorzystywaną przez ten ogół społeczności: "przebudowana ulica codziennie będzie służyła tylko mieszkańcom tej ulicy, a pozostałym mieszkańcom gminy sporadycznie, gdy właśnie będą nią przejeżdżać, co jednak w żaden sposób nie dyskwalifikuje tej przebudowy jako inwestycji celu publicznego".

W tej sprawie wprawdzie droga 27 KDD ma służyć przede wszystkim osobom prowadzącym działalność gospodarczą w pawilonach handlowych, lecz również ich dostawcom i klientom, inwestycja ta ma więc charakter publiczny.

Ponadto – zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – w planie następuje rozmieszczenie inwestycji celu publicznego. Inwestycją celu publicznego jest działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.). Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami celem publicznym jest wydzielenie gruntów pod drogi publiczne. Droga 27 KDD jest planowana jako droga publiczna gminna o klasie D – dojazdowa, a nie jako droga wewnętrzna- jak twierdzi skarżący.

Należy mieć również na uwadze, że wprowadzenie w planie drogi 27 KDD stanowi rozwiązanie wieloletniego konfliktu pomiędzy właścicielami nieruchomości na tym terenie związanego z prawną regulacją dojazdu do pawilonów handlowych. Nieruchomości skarżącego przeznaczone pod tę drogę obecnie również są wykorzystywane w celu zapewnienia drogi koniecznej do pawilonów handlowych, a zatem ich przeznaczenie się nie zmieni. Nadto na tym terenie znajduje się sieć infrastruktury technicznej, która powinna znajdować się w liniach rozgraniczających drogę publiczną, aby był do niej łatwy dostęp w przypadku awarii, napraw itp.

W odniesieniu do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących parametrów technicznych tej drogi dojazdowej, wskazać należy, iż przepis § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) pozwala na przyjęcie mniejszych szerokości ulic niż podane w ust. 1 dla dróg danej klasy w wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem, przy spełnieniu warunków określonych w § 6. Przesądzenie, jakie elementy przekroju poprzecznego drogi są potrzebne jest kwestią projektu technicznego i przyszłej organizacji ruchu, a nie przedmiotem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał więc, że wprowadzenie przez gminę do planu drogi 27 KDD nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego i nie narusza art. 3 ust.1 i art. 6 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 32 Konstytucji RP.

W odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej, że realizacja drogi 27 KDD będzie naruszać art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), gdyż droga ta będzie przebiegać zbyt blisko ścian istniejących tam budynków, wskazać należy, iż przepis ten, regulujący odległość obiektów budowlanych od krawędzi jezdni, dotyczy nowej zabudowy przy drogach, a nie zabudowy już istniejącej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w zw. z art. 140 k.c. i art. 32 Konstytucji RP oraz art. 15 ust. 1 pkt. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego, o którym mowa w przepisie dotyczy wyłącznie układu komunikacyjnego wewnątrz obszaru z układem komunikacyjnym reszty miasta, a nie również planowanych nowych dróg, które znajdują się wewnątrz terenu objętych planem. Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Przepis § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1587) stanowi natomiast, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać:

1. a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,
2. b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym,
3. c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że obowiązek określenia w planie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym dotyczy powiązania układu komunikacyjnego na obszarze objętym planem z układem komunikacyjnym istniejącym poza tym obszarem, co wynika wprost z powołanego przepisu. Wymagania przewidziane w § 4 pkt 9 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. zostały określone w § 26 pkt 10 uchwały.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w zw. z art. 140 k.c. i art. 32 Konstytucji RP oraz art. 15 ust. 1 pkt. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że dopuszczalne jest w planie zaprojektowanie drogi 27 KDD, po której niemożliwy jest ruch kołowy, gdyż jest to droga ślepa w obydwa sięgaczach i niemożliwe jest wybudowanie tej jej części, która posłuży do zawracania pojazdów. Zgodnie z § 27 ust. 1 zaskarżonej uchwały ulica oznaczoną symbolem 27KDD połączona jest z ulicą oznaczoną symbolem 22KDD. Jest to droga ślepa o dwóch sięgaczach o charakterze jedynie dojazdowym i przepisy prawa nie zabraniają projektowania tego rodzaju dróg w planie miejscowym.

Druga grupa zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej dotyczy obszaru B6U. Skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 3 ust.1 i art. 6 ust.1 w zw. z art. 17 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że zgodne z prawem jest ustalenie funkcji jednostki B6U jako wyłącznie usługowej (poprzednio była tam funkcja usługowo-mieszkalna) w sytuacji, gdy skarżący zamieszkuje w jednym ze znajdujących się tam budynków i nie będzie mógł wykorzystywać swojej nieruchomości na cele mieszkaniowe. Teren B6U został przeznaczony w planie pod usługi. Na terenie tym dopuszczono możliwość realizacji zabudowy usług komercyjnych, publicznych-nieuciążliwych, obiektów małej architektury, parkingów, ciągów pieszych, zieleni. Taka regulacja planu oznacza, że nie można zmieniać sposobu użytkowania nowych pomieszczeń na cele mieszkaniowe, natomiast te, które takie użytkowanie będą miały na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę pozostaną pomieszczeniami mieszkalnymi.

Wprowadzenie na terenie B6U przeznaczenia wyłącznie pod usługi podyktowane było tym, że jest to niewielki teren, typowo usługowy, przylegający do dużego skrzyżowania ulic. Na działce skarżącego nr [...], która w części znajduje się na terenie B6U znajdują się dwa budynki i żaden z nich nie jest budynkiem mieszkalnym według ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostwo Powiatowe w B. Skarżący prowadzi tam również działalność usługową.

W ocenie skarżącego, niedopuszczalnym naruszeniem prawa było ustalenie linii zabudowy w odległości 10 m od linii rozgraniczającej teren BU6, co ogranicza jego prawo do zagospodarowania nieruchomości. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnioną argumentację Gminy, iż linie zabudowy dla terenów położonych wzdłuż ulicy L. i przeznaczonych pod realizację zabudowy mieszkaniowej czy usługowej zostały określone tak, aby możliwe było w przyszłości poszerzenie tej ulicy o drugą jezdnię, ścieżkę rowerową czy korytarz technologiczny sieci infrastruktury technicznej. Ulica L. jest jedną z głównych ulic B., uzasadnione jest zachowanie w planie przez gminę pewnych rezerw terenów, które miałyby służyć do ewentualnej rozbudowy tej ulicy. Ponadto, budynki położone całkowicie lub częściowo między linią rozgraniczającą a linią zabudowy podlegają adaptacji ograniczonej, o której mowa w § 2 pkt 11 zaskarżonej uchwały.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w zw. z art. 140 k.c. i art. 4 i art. 6 ustawy z dnia o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji przekroczenia przez gminę władztwa planistycznego i ograniczenia prawa własności nieruchomości skarżącego poprzez przyjęcie dla jednostki B6U wskaźnika zabudowy dwukrotnie mniejszego, niż dla znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie (odległość 5,5 mb) jednostki sąsiedniej B8U. Przyjęcie dla obszaru B6U wskaźnika zabudowy na poziomie max. 1,0, a dla sąsiedniej jednostki B8U na poziomie max. 2,0 wynika z wielkości działek znajdujących się na tych terenach oraz istniejącego już sposobu zagospodarowania tych działek. Szczegółowe wyliczenie wysokości tych wskaźników organ przekonująco przedstawił w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Nietrafny jest także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący terenu B7ZP przeznaczonego pod zieleń publiczną. Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji naruszył art. 3 ust.1 i art. 6 ust.1 w zw. z art. 17 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 32 Konstytucji RP przyjmując, że przeznaczenie tego terenu pod zieleń publiczną bez możliwości realizacji ciągów pieszych, a tym samym pozbawienie skarżącego możliwości obsługi lokali w jego budynku z istniejącego chodnika dla pieszych nie narusza interesów skarżącego i mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy. Teren B7ZP jest to niewielki teren przylegający do dużego skrzyżowania ulic (ronda), w znacznej części wykorzystywany pod zieleń publiczną i w części pod chodnik prowadzący do lokalu skarżącego. Działka ta jest w całości działką Miasta B., zatem gmina ma prawo zagospodarować ją zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem pod zieleń publiczną.

Niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia procedury planistycznej, tj. art. 17 pkt 5 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz § 12 pkt 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz.1587) poprzez wyłożenie planu zagospodarowania z niektórymi tylko jego załącznikami. Zgodnie z art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 12 pkt 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. organ wykonawczy gminy ma obowiązek wyłożyć do publicznego wglądu projekt planu (część tekstową i graficzną) i prognozę oddziaływania planu na środowisko. W tej sprawie dokumenty te zostały wyłożone do publicznego wglądu w dniach od 13 września do 3 października 2011 r., zatem wskazane przez skarżącego przepisy nie zostały naruszone.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wskazywane przez skarżącego naruszenia procedury planistycznej nie są naruszeniami istotnymi w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które mogłyby prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 39, art. 46 i art. 54 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz.1227) w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie zasadności zarzutu skargi co do wyłożenia do wglądu niepełnego projektu planu bez jakiejkolwiek informacji, że wyłożeniu podlegała będzie również prognoza oddziaływania sporządzonego planu na środowisko. Z przedstawionej przez organ dokumentacji planistycznej wynika, że spełnione zostały wszystkie wymogi proceduralne przewidziane w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a w szczególności projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu wraz z prognozą jego oddziaływania na środowisko (w dniach od 13 września do 3 października 2011 r.).

W odniesieniu do okoliczności podniesionych przez skarżącego w piśmie procesowym z dnia 9 sierpnia 2014 r., iż pawilony handlowe, do których ma prowadzić droga dojazdowa 27 KDD są obiektami istniejącymi bezprawnie, wskazać należy, iż w planie miejscowym organ ma obowiązek uwzględnić istniejący stan faktyczny zagospodarowania terenu, a w dacie uchwalenia planu ([...] listopada 2011 r.) obiekty te faktycznie istniały i ich zgodność z prawem nie była kwestionowana.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak pkt 2 w sentencji.

W związku z tym, że skarga kasacyjna S. M. została w części uwzględniona, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.