Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2006 r., II SA/Lu 704/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę S. I. na decyzję Wojewody L. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Zaskarżoną decyzją Wojewoda L. po rozpatrzeniu odwołania S. I. utrzymał w mocy decyzję Starosty Ł. z dnia [...] stwierdzająca wydanie z naruszeniem prawa decyzji Starosty Ł. z dnia [...] w sprawie udzielenia W. i M. C.-M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przyłącza wodociągowego oraz zbiornika na ścieki sanitarne na działce nr ewid. [...] w miejscowości K.. W wyniku wniosku S. I., który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie decyzji z dnia [...]. Starosta Ł. odmówił wznowienia postępowania decyzją z dnia [...], uchyloną następnie przez organ II instancji.
W kolejnej decyzji z dnia [...] Starosta Ł. stwierdził wadliwość postępowania polegającą na niezapewnieniu S. I. udziału w postępowaniu, ale postanowił nie uchylać własnej decyzji z dnia [...]. Organ odwoławczy utrzymał tą decyzję w mocy, ale Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 24 maja 2005 r., II SA/Lu 333/05 uchylił decyzje organów obu instancji wskazując na wadliwe zastosowanie art 151 k.p.a., gdyż odmawiając uchylenia decyzji dotychczasowej stwierdzono jednocześnie wadliwość postępowania poprzedzającego jej wydanie, co jest ze sobą sprzeczne.
W konsekwencji tego wyroku organ I instancji po zawiadomieniu S. I. o toczącym się ponownie postępowaniu wydał decyzję z dnia [...] stwierdzającą wydania dotychczasowej decyzji z naruszeniem prawa. Decyzja ta na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy, który uznał, że w postępowaniu w trybie zwykłym zostały naruszone przepisy postępowania, gdyż S. I. nie brał w nim udziału, ale nie miało to wpływu na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. I. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody L. z dnia [...] podnosząc też, że nie brał udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku oddalającego skargę uznał, że zaskarżona decyzja, wydana we wznowionym postępowaniu wszczętym na wniosek skarżącego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie narusza prawa. Organ administracji rozpoznał na nowo wniosek W. i M. C. o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku. Postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo i wydano w nim decyzję na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. orzekającą o wydaniu dotychczasowej decyzji z naruszeniem prawa skoro skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym jej wydane, a jednocześnie w wyniku wznowienia postępowania mogła zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej. Zebrany materiał dowodowy potwierdza, że inwestorzy spełnili określone w Prawie budowlanym wymogi do uzyskania pozwolenia na budowę.
Sąd zwrócił uwagę, iż wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzono zawiadomieniem skarżącego o prawie wzięcia udziału w postępowaniu, składania wyjaśnień i wniosków dowodowych. Skarżący we wznowionym postępowaniu nie przedstawił dowodów wskazujących na naruszenie przez organ przepisów Prawa budowlanego, powołując się jedynie na fakt wydania pozwolenia na budowę oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bez jego udziału. Sąd uznał, że przedstawiona przez inwestora decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jako ostateczna wiąże organ orzekający o pozwoleniu na budowę. Skoro zachodziły podstawy do wznowienia postępowania, a jednocześnie usunięto wadę poprzedniego postępowania, organ był uprawniony do wydania wyłącznie decyzji stwierdzającej wydanie dotychczasowej decyzji z naruszeniem prawa bez konieczności jej uchylenia.
W skardze kasacyjnej S. I. zaskarżył na podstawie art. 175 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej - p.p.s.a.) wyrok Sądu i instancji w całości, opierając tą skargę na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) "bo zaskarżona decyzja i zaskarżony wyrok narusza prawo, nie doręczono nie tylko zaskarżonej decyzji, ale i decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy przedmiotowej inwestycji, o czym już w odwołaniu od decyzji Starosty Powiatowego z dnia [...] [...] z dnia [...] stawiany był zarzut i wówczas z naruszeniem art. 65 k.p.a. po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewodę, nie przekazano sprawy do Kolegium Odwoławczego, naruszono także przepisy art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.".
W oparciu o ten zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż początkowo istniał spór czy dać skarżącemu prawa strony, a następnie, gdy dopuszczono go do postępowania "to został celowo pominięty przez organ starosty powiatowego w Ł., gdyż już w odwołaniach od decyzji z dnia [...] [...] był podniesiony zarzut, iż nie została doręczona decyzja Wójta Gminy w T. o technicznych warunkach zabudowy". Podniesiono także, iż oddalenie skargi przez Sąd i instancji nastąpiło z naruszeniem wskazanych wcześniej przepisów, a także art. 138 § 3 i art. 146 § 2 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie odpowiada przedstawionym wymogom. Nie wskazano w niej bowiem podstaw tej skargi wymienionych w art. 174 p.p.s.a., a więc nie określono czy zarzucane naruszenie prawa to naruszenie prawa materialnego, czy też naruszenie przepisów postępowania. Ze zgłoszonego w tej skardze wniosku o jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym złożonego z powołaniem się na art. 182 § 2 p.p.s.a. można wnioskować, że skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika traktuje podniesione naruszenie art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, jako naruszenie przepisów postępowania. Jednak nie tylko nie wykazuje w skardze, ale nawet nie wskazuje, iż to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co więcej zarzut naruszenia tych przepisów nie został w żaden sposób uzasadniony. Uniemożliwia to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu związanemu granicami skargi kasacyjnej merytoryczne rozpoznanie tego zarzutu.
Zarzut naruszenia art. 65 k.p.a. przez nie przekazanie przez Wojewodę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołania skarżącego od decyzji Starosty Powiatowego z [...] w części, w której skarżący podnosił, iż nie doręczono mu decyzji Wójta Gminy T. z [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji nie został powiązany z zarzutem naruszenia stosowanych przez Sąd I instancji przepisów p.p.s.a. Co prawda w orzecznictwie sądowym podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wywołuje kontrowersje. Dotyczą one przede wszystkim tego, czy w przepisie tym chodzi wyłącznie o naruszenie prawa procesowego stosowanego przez Sąd I instancji, to znaczy naruszenie przepisów p.p.s.a., czy także o naruszenie przepisów k.p.a. stosowanych przez organy administracji, a ocenianych przez Sąd. W wyroku składu siedmiu sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, z. 2, poz. 39 przyjęto, iż naruszenie przepisów postępowania może odnosić się także do naruszenia przepisów k.p.a. Podobny pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 (OTK-A 2006, nr 8, poz. 108).
Nawet uznając jednak dopuszczalność postawienia zarzutu naruszenia art. 65 k.p.a. trzeba jednak stwierdzić, iż jest on całkowicie nieusprawiedliwiony. Jeżeli bowiem skarżący uważał, iż Wojewoda naruszył przepis art. 65 § 1 k.p.a. mógł on stosownie do art. 37 § 1 k.p.a. złożyć zażalenie na niezałatwienie tej kwestii w terminie, a następnie skargę do Sądu Administracyjnego. Podnoszenie w sprawie dotyczącej wznowienia postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia budowlanego zarzutu nie brania udziału bez własnej winy w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieuprawnione.
Wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 138 § 3 i art. 146 § 2 k.p.a. nie posiadają jakiegokolwiek uzasadnienia. Nie mogą być więc przez Sąd rozpoznane. Zauważyć przy tym można, iż przepis art. 138 § 3 k.p.a. został uchylony z dniem 1 stycznia 2004 r. na mocy art. 4 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271) nie mógł więc być w rozpoznawanej sprawie stosowany.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.