Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 listopada 2015 r., sygn. II SA/Rz 394/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę J. K. i A. K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia i wyłączenia z użytkowania budynku mieszkalnego.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W związku z pismem J. K. i A. K. (dalej także jako: skarżący) o uszkodzeniu stanowiącego ich własność budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...]6 w G., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. przeprowadził kontrolę ww. obiektu. W jej wyniku organ ustalił, że zlokalizowany na ww. nieruchomości parterowy budynek mieszkalny konstrukcji drewnianej znajduje się w złym stanie technicznym. Stwierdzono znaczne ubytki i pęknięcia kamiennej podmurówki stanowiącej fundamenty budynku oraz jej odchylenie od pionu sięgające 15 cm od strony południowej. Kontrola wykazała ponadto odchylenie od pionu przegnitych i zbutwiałych ścian obiektu i drewnianego stropu oraz znaczne ugięcie podłogi, zwłaszcza przy uszkodzonej ścianie południowej, a ponadto znaczne zniekształcenia i zapadnięcia dachu obiektu.
Na bazie wyników kontroli oraz sporządzonej dla terenu na którym zlokalizowany jest budynek skarżących karty dokumentacyjnej osuwiska nr [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], na podstawie art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał skarżącym przedmiotowy budynek mieszkalny opróżnić i w całości wyłączyć z użytkowania. Jak wskazał organ, z karty dokumentacyjnej osuwiska wynika, że osuwisko obejmuje swoim zasięgiem część działki nr [...]6, w tym zlokalizowany na niej budynek mieszkalny. Część osuwiska w strefie skarpy głównej jest aktywna, zaś pierwsze oznaki ruchu osuwiskowego zaobserwowano po ulewach w czerwcu 2010 r. Jak wynika z opinii biegłego, stabilizacja osuwiska jest ekonomicznie nieopłacalna, a rozwiązaniem optymalnym jest przeniesienie zabudowy poza obszar strefy zagrożonej.
Wprawdzie dla zagrożonego obszaru można wykonać odwodnienie, niemniej byłoby to rozwiązanie doraźne, a działaniem optymalnym byłoby szybkie przeniesienie budynku poza teren osuwiska, gdyż istnieje możliwość ponownego uaktywnienia się osuwiska przy niekorzystnych warunkach pogodowych, a zwłaszcza po długotrwałych opadach deszczu lub w trakcie roztopów. Wobec powyższego, mając na uwadze stwierdzone uszkodzenia obiektu organ uznał, że budynek skarżących bezpośrednio grozi zawaleniem, co w myśl art. 68 Prawa budowlanego obligowało do wydania decyzji w przedmiocie wyłączenia tego obiektu z użytkowania.
Odwołanie od decyzji organu I instancji wnieśli skarżący podnosząc, że Gmina F. nie jest w stanie zapewnić im lokalu o standardzie odpowiadającym ich budynkowi mieszkalnemu, zaś sam budynek można jeszcze zabezpieczyć przed zniszczeniem.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, reformując ją w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku. Zdaniem organu odwoławczego, stanowisko PINB było w pełni zasadne, gdyż w sposób nie budzący wątpliwości wykazano, że budynek na działce nr [...]6 w G. wykorzystywany jest dla celów mieszkalnych, a jego stan techniczny oraz lokalizacja stwarzają bezpośrednie zagrożenie zawalenia się obiektu.
Trafność rozstrzygnięć organów obu instancji potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oddalającego skargę skarżących stwierdzając, że wydanie decyzji poprzedziły utrwalone w formie protokołu oględziny obiektu, dokonane w obecności J. K. przez dwóch pracowników organu zatrudnionych na stanowisku inspektora. Ustalenia dokonane w toku kontroli oraz dołączona do akt sprawy kopia karty dokumentacyjnej osuwiska wraz z opinią nr ewid. [...], nr roboczy osuwiska [...], w ocenie Sądu, należycie wyjaśniły stan faktyczny sprawy oraz w pełni uzasadniały wydanie decyzji o wyłączeniu z użytkowania stanowiącego własność skarżących budynku mieszkalnego.
Sąd stwierdził, że z karty dokumentacyjnej osuwiska, sporządzonej przez uprawnionych geologów wynika, iż na działce skarżących zlokalizowane jest osuwisko o długości 80 m i szerokości 50 m, które swoim zasięgiem obejmuje m.in. należący do nich budynek mieszkalny. Wprawdzie budynek ten zlokalizowany jest obecnie na nieaktywnej części osuwiska, niemniej powyżej tego budynku istnieje aktywna część osuwiska, na której zlokalizowany jest budynek gospodarczy również grożący zawaleniem się, w ocenie biegłych, w każdej chwili. Zdaniem biegłych, taka sytuacja stwarza również bezpośrednie zagrożenie dla budynku mieszkalnego.
Ponadto, stwierdzone uszkodzenia budynku mieszkalnego skarżących oraz jego ogólny stan techniczny również wskazują, że wskutek uaktywnienia się osuwiska stan obiektu znacznie pogorszył się i obecnie grozi on bezpośrednio zawaleniem się. Wobec powyższego nie sposób przyjąć, że organ nadzoru o kompetencjach szczególnych, dotyczących wyłącznie kontroli i nadzoru w obszarze przepisów prawa budowlanego, w sposób dowolny ocenił zgromadzony materiał dowodowy i rozstrzygając sprawę wydał decyzję w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny sprawy. Sąd wyraził przekonanie, że trudno twierdzić, iż obiekt, którego sama podmurówka wykazuje ubytki oraz odchylenie od pionu sięgające 15 cm, ściany odchylenie sięgające 10-12 cm, podłoga zapadnięcie się, strop i dach znaczne ugięcie, a sam budynek zlokalizowany jest poniżej aktywnej części osuwiska, nie grozi zawaleniem się.
Sąd zaznaczył, że skarżący nie kwestionują zakresu stwierdzonych uszkodzeń obiektu, lecz uznanie, że uszkodzenia te wypełniają hipotezę określoną w art. 68 Prawa budowlanego poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa. Sąd wskazał, że przepis ten nie uzależnia wydania decyzji o wyłączeniu z użytkowania budynku od opinii biegłego, a jedynie od ustalenia stanu technicznego obiektu zgodnie z ogólnymi zasadami procedury, w tym art. 75 § 1 k.p.a. stanowiącym, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.
Skarżący, poza subiektywnym przekonaniem o braku wystąpienia stanu zagrożenia zawaleniem się ich budynku, zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego, nie przedstawili żadnych dowodów lub twierdzeń, które podawałyby w wątpliwość ustalony przez organy stan faktyczny sprawy. Odnosząc się zaś do konieczności przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa Sąd stwierdził należy, że ustawa – Prawo budowlane dopuszcza możliwość przeprowadzenia takiego dowodu na podstawie art. 81c ust.
2. Niemniej zgodnie z tym przepisem obowiązek sporządzenia ekspertyzy stanu technicznego budynku nakłada się wówczas na właścicieli obiektu i to oni jako osoby zobowiązane ponoszą koszt takiej ekspertyzy. Warunkiem zastosowania takiego rozwiązania jest zaistnienie "uzasadnionych wątpliwości" co do stanu technicznego obiektu. Zdaniem Sądu, w opisywanej sprawie wątpliwości takie nie zaistniały, a o konieczności interwencji organów nadzoru świadczy sam fakt zwrócenia się przez skarżących pismem do organu nadzoru budowlanego, w którym wskazali na pogłębiający się zły stan techniczny obiektu spowodowany aktywnym osuwiskiem oraz istniejący stan zagrożenia dla jego mieszkańców. W aktach sprawy znajduje się skierowane do PINB w S. oświadczenie skarżących, w którym skarżący wyrazili swe zaniepokojenie pogarszającym się stanem technicznym budynku. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, działania skarżących są wynikiem braku zapewnienia im odpowiadającego im lokalu zastępczego.
W świetle powyższego Sąd I instancji za w pełni legalne uznał wydanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji w zakresie nałożonego na skarżących obowiązku i reformującej ją w części dotyczącej terminu jego wykonania.
Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 26 listopada 2015 r. wnieśli J. K. i A. K., zaskarżając ten wyrok w całości i podnosząc zarzuty:
- 1) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 66 i art. 68 ustawy z dnia 9 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w związku z przyjęciem, że zachodzą przesłanki do opróżnienia i wyłączenia z użytkowania budynku położonego na działce skarżących oraz dokonania dalszych czynności zabezpieczających;
- 2) naruszenia przepisów postępowania – art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonych dowodów z pominięciem dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa. Zdaniem strony, ocena stanu technicznego budynku wymaga wiadomości specjalnych, których organy obu instancji nie posiadają. Skarżący podnieśli, że od czasu wydania decyzji w tej sprawie stan techniczny budynku nie uległ żadnemu pogorszeniu i nie zagraża ich życiu lub zdrowiu lub zawalaniem się jego konstrukcji.
W oparciu o powołane podstawy kasacyjne, na podstawie art. 176 p.p.s.a. w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzającej go zaskarżonej decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych – wynagrodzenia za czynności radcy prawnego w postępowaniu przed sądem administracyjnym II instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta m.in. na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tzn. naruszeniu przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeciwko zaskarżonemu wyrokowi skarżący podnieśli zarzuty naruszenia przepisów procesowych, które nie są stosowane bezpośrednio przez wojewódzki sąd administracyjny, a więc przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, lecz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego regulujących zasady prowadzenia przez organy administracji publicznej jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Mając jednakże na względzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale tego Sądu z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (publ. ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1), która złagodziła niektóre wymogi formalne skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podniesione przez skarżących zarzuty naruszenia art. 7 oraz art. 77 k.p.a. rozpoznał, w wyniku czego uznał, że nie stanowią one usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych.
Zarzut skarżących, iż dokonana w sprawie ocena zgromadzonego materiału dowodowego jest oceną dowolną, nie znajduje potwierdzenia. Ocena ta, sprowadzająca się do stwierdzenia, że należący do skarżących przeznaczony na pobyt ludzi budynek mieszkalny położony na działce nr [...]6 w G. bezpośrednio grozi zagrożeniem podjęta została w oparciu o ustalenia dokonane podczas oględzin przedmiotowego obiektu oraz karty dokumentacyjnej osuwiska. Zakres stwierdzonych uszkodzeń i nieprawidłowości w konstrukcji budynku, jak również zagrożenia związane z jego lokalizacją w strefie osuwiska [...] zostały szczegółowo opisane w decyzjach organów obu instancji oraz uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zważywszy, że w skardze kasacyjnej skarżący nie podjęli jakiejkolwiek merytorycznej polemiki w celu podważenia mocy dowodowej tych środków dowodowych, Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne uznał ponowne ich przywoływanie.
Treść postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego uzasadniała odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie do argumentacji skarżących dotyczącej niepowołania biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność stanu budynku pod kątem dokonania oceny, czy powyższe zaniechanie organów mogło stanowić uchybienie, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko skarżących, że na gruncie niniejszej sprawy ustalenie stanu faktycznego w zakresie stanu technicznego budynku będącego przedmiotem postępowania przekraczało możliwości merytoryczne organu prowadzącego postępowanie i wymagało wiadomości specjalnych, skutkując koniecznością powołania biegłego, na akceptację nie zasługuje.
Należy zauważyć, że do tożsamego zarzutu, podniesionego w skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze, Sąd I instancji odniósł się w sposób szczegółowy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wyjaśniając powody nieuwzględnienia tego zarzutu, które sąd kasacyjny w całości podziela. Sąd I instancji trafnie wskazał skarżącym, że w kontrolowanymi przez ten Sąd postępowaniu administracyjnym wymóg powołania biegłego nie ma charakteru formalnego (nakaz dowodowy), co sprawia, że wykorzystanie tego środka dowodowego uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy. Zasadność zwrócenia się do biegłego o wydanie opinii kodeks postępowania administracyjnego łączy z przesłanką stwierdzenia przez organ, że w sprawie wymagane są wiadomości specjalne (art. 84 § 1 k.p.a.). Zadaniem biegłego jest więc dostarczenie organowi prowadzącemu postępowanie wiadomości fachowych, mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, co w rozpoznawanej sprawie, jak trafnie przyjął Sąd I instancji nie było potrzebne, skoro skarżący nie kwestionowali opisanego w protokole z oględzin stanu budynku.
W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy Sąd I instancji nie dostrzegł zatem powodów, z jakich niepowołanie biegłego dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy mogłoby zostać uznane za uchybienie mające istotny wpływ na jej wynik. Powodów tych nie dostrzega też Naczelny Sąd Administracyjny mając w szczególności na względzie to, że w skardze kasacyjnej konieczność powołania biegłego skarżący łączą z nieuzasadnionym negowaniem posiadania przez organy nadzoru budowlanego wiedzy i umiejętności niezbędnych do jej rozstrzygnięcia oraz niekwestionowaniem tego, że "oczywiście dane zawarte w protokołach oględzin wskazują na opis stanu technicznego budynku", co świadczy o tym, że funkcję biegłego skarżący sprowadzają do dodatkowego potwierdzenia przez niego przyjętych w sprawie ustaleń, których jednakowoż wnoszący skargę kasacyjną wprost nie podważają. Prowadzić to musi do nieuwzględnienia zgłoszonego zarzutu jako dotyczącego żądania opartego na innym celu, aniżeli realna i uzasadniona potrzeba weryfikacji ustaleń przyjętych za podstawę rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego oraz Sądu I instancji.
Niepodzielenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego łączy się ponadto z uznaniem, że uprawnionej podstawy kasacyjnej nie stanowi zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 68 Prawa budowlanego. Skarżący nie podają, ani w podstawie kasacji ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym polegała w ich przekonaniu, błędna wykładnia ww. przepisu. W praktyce orzeczniczej wskazuje się, że w przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego w postaci błędnej wykładni jego przepisu, dla skuteczności argumentacji kasacyjnej niezbędne jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji. Obejmuje to przede wszystkim wykazanie, że nieprawidłowy jest wynik wykładni danego przepisu prawnego (treść zrekonstruowanej normy), występującego samodzielnie lub w powiązaniu z innymi przepisami, ale także, potencjalnie, może się wiązać z podniesieniem nieprawidłowości w ramach przebiegu procesu wykładni (np. kolejności odwołania się do jej reguł) czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni.
Drugim, równie istotnym składnikiem argumentacji skarżącego kasacyjnie odwołującego się do zarzutu błędnej wykładni powinno być wykazanie, jak w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa, czyli do jakiego wyniku powinna ona doprowadzić oraz ewentualnie, jak powinna przebiegać i w jaki sposób powinny zostać zastosowane poszczególne dyrektywy wykładni (por. np. wyroki NSA: z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. I OSK 767/15; z dnia 19 października 2010 r., sygn. II OSK 1632/09). Argumentacja niniejszej skargi kasacyjnej, odwołująca się do błędnej wykładni art. 68 Prawa budowlanego nie spełnia powyższych wymogów, co powoduje, że już z tego powodu ów zarzut skargi kasacyjnej nie mógł być uznany za skuteczny. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza zarazem, że niepodważenie przez stronę ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania przez Sąd I instancji dotyczących stanu technicznego należącego do skarżących budynku mieszkalnego, ocenionego jako bezpośrednio grożącego zawaleniem, niezasadnym czyni zarzut nieprawidłowego zastosowania art. 68 Prawa budowlanego.
Podobną ocenę Naczelny Sąd Administracyjny wyraża wobec podstawy kasacyjnej obejmującej zarzut naruszenia art. 66 Prawa budowlanego, co wynika z faktu, że powyższy zarzut sformułowany został z uchybieniem art. 176 § 2 pkt 2 p.p.s.a., gdyż ta podstawa kasacyjna pozbawiona jest uzasadnienia. Ma to istotne znaczenie dla uznania zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 66 Prawa budowlanego za skuteczną podstawę kasacyjną, zważywszy, iż powołany przepis nie stanowił podstawy prawnej rozstrzygnięć organów administracji publicznej, w związku z czym prawidłowość jego wykładni oraz niezastosowania jako podstawy prawnej kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji administracyjnych nie stanowiła rozważań Sądu I instancji. W skardze kasacyjnej skarżący powinni zatem wyjaśnić, w czym upatrują naruszenia ostatnio powołanego przepisu. Zaniechanie skarżących w uzasadnieniu tej podstawy kasacyjnej sprawia, że analiza prawidłowości zaskarżonego wyroku pod kątem ewentualnego naruszenia art. 66 Prawa budowlanego wymyka się w tych okolicznościach kontroli instancyjnej tego wyroku sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Mając powyższe na uwadze, skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało oddalić.