Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 listopada 2019 r., sygn. IV SA/Po 319/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. W. i E. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: Wielkopolski WINB, organ odwoławczy) z [...] lutego 2019 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od [...] WINB na rzecz skarżących A. W. i E. W., solidarnie, kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA w Poznaniu) wyrokiem z 6 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 892/16, uchylił zaskarżoną decyzję [...] WINB z [...] sierpnia 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej: PINB dla Miasta P.) z [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie rozbiórki garażu o wymiarach 3,5 m x 6,7 m wybudowanego na działce nr [...], arkusz [...], obręb R., bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ocenie WSA w Poznaniu, w sprawie doszło do rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o budynek garażowy, wybudowany bez pozwolenia na budowę.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy PINB dla Miasta P. (dalej: organ I instancji) w decyzji z 3 października 2018 r. na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) nakazał współwłaścicielom nieruchomości przy ul. [...] w P. (działka nr [...], arkusz nr [...], obręb R.), tj. A. W. i E. W., rozbiórkę garażu o wymiarach 3,5 m x 6,7 m, wybudowanego na powyższej nieruchomości bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji wnieśli A. W. i E. W., żądając stwierdzenia nieważności tej decyzji, ewentualnie "stwierdzenie jej niezgodności z prawem" lub jej zmiany albo uchylenia.
[...] WINB w decyzji z [...] lutego 2019 r. utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.
Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego złożyli A. W. i E. W., zaskarżając ją w całości i wnosząc o stwierdzenie nieważności tej decyzji, ewentualnie stwierdzenie jej niezgodności z prawem lub jej zmianę albo uchylenie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu swojej decyzji.
Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku powołał się na treść art. 153 p.p.s.a. i po dokonaniu kontroli uwzględnienia przez organ odwoławczy, jak i organ I instancji wskazań co do dalszego postępowania wynikających z wyroku WSA w Poznaniu z 6 września 2017 r., IV SA/Po 892/16, stwierdził, że wytyczne w zakresie uzupełnienia materiału dowodowego oraz dodatkowych ustaleń zostały przez organy prawidłowo wykonane, ale ocena całokształtu sprawy doprowadziła organy do błędnych wniosków, co skutkowało przedwczesnym podjęciem decyzji o rozbiórce spornego budynku.
Według Sądu I instancji, po ponownym rozpoznaniu sprawy, kluczową kwestią była ocena zgodności budynku garażowego z decyzją o warunkach zabudowy. W tym zakresie Sąd poprzednio rozpoznający sprawę zwrócił uwagę na wymóg zbadania w pierwszej kolejności, czy inwestycja jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy z [...] czerwca 2007 r., nr [...], wydaną dla budowy budynku mieszkalnego. W tym zakresie organy nadzoru budowlanego zgodnie z wytycznymi wyroku z 6 września 2017 r. poczyniły dodatkowe ustalenia, z których wynika, że zagadnienie linii zabudowy ostatecznie reguluje nieznana wcześniej organom nadzoru budowlanego i WSA w Poznaniu decyzja Prezydenta Miasta P. z [...] września 2007 r. zmieniająca treść decyzji z [...] czerwca 2007 r., nr [...], w ten sposób, że w punkcie [...] decyzji – Wymagania dotyczące nowej zabudowy zamiast dotychczasowej treści wprowadza się następującą treść: "(...) – Linia zabudowy:
- - obowiązująca linia zabudowy dla działek od strony ul. [...] - kontynuacja linii zabudowy istniejącej zabudowy grupowej od strony ulicy [...] zgodnie z załącznikiem graficznym.
- - dla działek powstałych z podziału terenu a nie stykających się z ulicą [...] - nieprzekraczalna linia zabudowy 5,0 m od frontowej granicy nowo wydzielonych działek (od strony nowo wydzielonej drogi dojazdowej). Dopuszcza się miejscowe wysunięcie jednokondygnacyjnych części budynków z pomieszczeniami garażowymi przed nieprzekraczalną linię zabudowy na odległość minimum 6,0 m od krawędzi jezdni projektowanych dróg wewnętrznych. Maksymalna szerokość elewacji części garażowej budynku 6 m.".
W świetle tak ustalonej linii zabudowy od strony działki drogowej nr [...] (ul. [...]) jako kontynuacji linii zabudowy wyznaczonej dla zabudowy na działkach sąsiednich (ul. [...]), organy nadzoru budowlanego przyjęły, że skoro budynek garażowy przekracza tak wyznaczoną obowiązującą linię zabudowy o 3 m i w związku z tym istnieje niedająca się usunąć niezgodność położenia garażu z obowiązującą linią zabudowy to nie można uznać, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skutkiem powyższego organy stwierdziły brak możliwości zalegalizowania spornego budynku garażowego z uwagi na niezgodność budowy garażu z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – nie została spełniona niezbędna przesłanka warunkująca zalegalizowanie spornego garażu.
W ocenie Sądu I instancji, analizując treść decyzji o warunkach zabudowy z [...] września 2007 r., należy mieć na uwadze, że ocena zgodności samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu budynku garażowego bez pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy, w świetle art. 48 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowane (Dz. U. z 2018r., poz. 1202 ze zm.), dokonywana jest na potrzeby legalizacji tej samowoli budowlanej.
Z treści decyzji o warunkach zabudowy z [...] czerwca 2007r., jak i jej zmiany z [...] września 2007 r. wynika, że dotyczą one inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków jednorodzinnych wraz infrastrukturą techniczną (...) planowanych do realizacji przy ul. [...] na działce [...], ark. [...], obręb R. Dalej z treści tej decyzji wynika, że dotyczy ona wymagań dla nowej zabudowy wolnostojącej, bliźniaczej i grupowej wieloczłonowej. Brak w niej określenia warunków dla zabudowy garażowej. Ponadto z regulacji dotyczącej określenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, myślnik drugi, wynika, że nie ma ona zastosowania dla zabudowy garażowej na przedmiotowej działce nr [...], gdyż działka ta od frontu nie graniczy z nowoprojektowanymi drogami wewnętrznymi, bo dostęp działki nr [...] do drogi publicznej zapewniony jest przez bezpośrednio przylegające dojście i dojazd, a następnie dalej przez drogi wewnętrzne osiedlowe.
Zdaniem Sądu I instancji, wnikliwa analiza decyzji o warunkach zabudowy zmienionej [...] września 2007 r. powinna doprowadzić organy nadzoru budowlanego do stwierdzenia, że nie można w oparciu o jej postanowienia dokonać prawidłowej oceny zgodności spornej samowoli budynku garażowego z ustaleniami tej decyzji o warunkach zabudowy. Została ona bowiem wydana na potrzeby odmiennej inwestycji dotyczącej zabudowy mieszkaniowej z infrastrukturą techniczną i w istocie nie zawiera regulacji dotyczących warunków zabudowy dla spornego budynku garażowego.
Zdaniem Sądu I instancji, kwestią kluczową dla rozstrzygnięcia sprawy jest okoliczność, że wydanie warunków zabudowy powinno dotyczyć przedmiotowego budynku garażowego w związku z prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego postępowaniem legalizacyjnym. Postępowanie o wydanie warunków zabudowy toczyć się powinno jedynie w stosunku do istniejącego obiektu budowanego garażowego w jego rzeczywistych wymiarach 6,7 m x 3,5 m i wysokości 3 m. Właściciele obiektu zobowiązani powinni być do przedłożenia zaświadczenia Prezydenta Miasta P. o zgodności budowy ww. obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika z art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowanego.
Według Sądu I instancji, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 pkt 1 Prawa budowlanego na skarżących należy nałożyć obowiązek przedstawienia – w zakreślonym terminie – zaświadczenia organu właściwego o zgodności prowadzonych robót z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub decyzji o warunkach zabudowy na potrzeby legalizacji spornego budynku garażowego o wymiarach 3,5 m x 6,7 m i wysokości 3 m, usytuowanego na działce [...]. Wskazując przy tym na uwzględnienie przez organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy możliwych odstępstw do zasady wytyczania obowiązującej linii nowej zabudowy od strony działki nr [...] (ul. [...]), wynikających z § 4 ust. 2-4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2002 r. Według Sądu I instancji, dopiero brak przedłożenia pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej samowoli budynku garażowego skutkować może stwierdzeniem, że samowola jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co w konsekwencji prowadzić powinno do nakazu rozbiórki spornego garażu.
Uzyskanie natomiast pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej samowoli prowadzić może do zalegalizowania garażu po spełnieniu dalszych warunków wynikających z art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.
Zdaniem Sądu I instancji, intencją organów powinno być wyczerpanie wszelkich możliwości prawnych zmierzających do zalegalizowana spornej samowoli, zwłaszcza że rozbiórka obiektu jest najdalej idącym i ostatecznym sposobem usunięcia samowoli budowanej.
Według Sądu I instancji, w tej sytuacji organy powinny zwrócić się do skarżących o uzyskanie odrębnej decyzji o warunkach zabudowy na potrzeby legalizacji spornego budynku garażowego ze wskazaniem w decyzji, czy możliwe są odstępstwa od zasady wyznaczania obowiązującej nowej linii zabudowy na działce objętej wnioskiem jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich, wynikającej z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2002 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie).
Sąd I instancji wyjaśnił, że zasadne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego jedynie zaskarżonej decyzji. Dostrzeżony brak może zostać usunięty przez organ II instancji w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Ze wskazanych wyżej względów należało uchylić zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. jako naruszającą art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego, co miało wpływ na wynik sprawy, jak Sąd I instancji orzekł w punkcie 1 wyroku.
W ponownym postępowaniu organ odwoławczy powinien uwzględnić wyżej wskazane motywy wyroku Sądu I instancji oraz dokonać ponownego sprawdzenia zgodności samowoli z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym celu zobowiązać należy skarżących do przedstawienia – w zakreślonym terminie – zaświadczenia organu właściwego o zgodności prowadzonych robót z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub decyzji o warunkach zabudowy na potrzeby legalizacji spornego budynku garażowego o wymiarach 3,5 m x 6,7 m i wysokości 3 m, usytuowanego na działce [...].
Wskazać przy tym należy, by organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy uwzględnił wszystkie możliwe odstępstwa do zasady wytyczania obowiązującej linii nowej zabudowy, zwłaszcza od strony działki nr [...] (ul. [...]), wynikających z treści § 4 ust. 2-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2002 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do czasu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy organ nadzoru budowlanego zawiesi postępowanie w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. [...] WINB (dalej: skarżący kasacyjnie organ) wniósł skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji w całości.
Wyrokowi temu zarzucono:
- I. naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez niezastosowanie się Sądu I instancji do oceny prawnej i wskazań zawartych w prawomocnym wyroku z 6 września 2017 r., IV SA/Po 892/16,
- 2. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a., art. 7, art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) przez bezpodstawny zarzut naruszenia art. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. przez organy nadzoru budowlanego,
- 3. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a., art. 136 § 1 k.p.a. przez nieuprawnione zalecenie jego zastosowania przez [...] WINB.
- II. naruszenie prawa materialnego, art. 174 pkt 1 p.p.s.a., przez błędną wykładnię art. 48 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1189 ze zm., dalej: Prawo budowlane) wyrażającą się w takim rozumieniu przepisu, że jest możliwe wydanie zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego z odstępstwami co do zasady wytyczania obowiązującej linii zabudowy: "w konsekwencji, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 pkt 1 Prawa budowlanego nałożyć należy na skarżących obowiązek przedstawienia – w zakreślonym terminie – zaświadczenia organu właściwego o zgodności prowadzonych robót z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub decyzji o warunkach zabudowy na potrzeby legalizacji spornego budynku garażowego o wymiarach 3,5 m x 6,7 m i wysokości 3 m, usytuowanego na działce [...]. Wskazując przy tym na uwzględnienie przez organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy możliwych odstępstw do zasady wytyczania obowiązującej linii nowej zabudowy od strony działki nr [...] (ul. [...]) wynikających z § 4 ust. 2-4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2002 r." (str. 12 uzasadnienia).
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi A. W. oraz E. W. na decyzję [...] WINB z [...] lutego 2019 r. ([...]) przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Ponadto na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., zrzeczono się rozprawy i wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wnoszący skargę kasacyjną organ w całości podziela ustalenia faktyczne, przywołane orzecznictwo, a także ocenę prawną dokonaną przez PINB dla Miasta P. (dalej: PINB) w decyzji z [...] października 2018 r. ([...]) i przez [...] WINB w decyzji z [...] lutego 2019 r. ([...]). Wszystkie te elementy skarżący kasacyjnie organ uznaje za swoje.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, analiza wyroku WSA w Poznaniu z 6 września 2017 r., IV SA/Po 892/16, pozwala na jednoznaczne ustalenie wyrażonej przez Sąd oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania w zakresie koniecznych ustaleń faktycznych, które miały zostać ponownie dokonane przez organy nadzoru budowlanego.
W ocenie skarżącego kasacyjnie organu w tym celu da się wyodrębnić z wyroku następujący spójny fragment: "Co prawda przedmiotowy garaż posiada wymiary: 6,7m x 3,5 m i wysokość 3 m, jednakże w zakresie poczynionych ustaleń dotyczących jego odległości od działki sąsiedniej tj. ul. [...] i działki A. C. istnieją wątpliwości, co do prawidłowości ustaleń organu. W ocenie skarżącego odległości te wynoszą ok.12 m od ul. [...]], która oddzielona jest 2 metrową skarpą z nieruchomością skarżącego i nie stanowi od tej strony dla niego ciągu komunikacyjnego (skarżący nie ma wjazdu na tą ulicę od strony skarpy) oraz 5m do granicy działki z A. C., która jest oddzielona betonowym płotem.
Ponadto pomiędzy nieruchomością skarżącego, a działką A. C. jest droga wewnętrzna, dojazdowa, m.in. do nieruchomości skarżącego. Ponadto należy zauważyć, że organy nie zbadały zgodności inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy. W aktach administracyjnych brak było decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. Organ jedynie powołał się w uzasadnieniu decyzji na stanowisko Prezydenta Miasta P. zawarte w sprzeciwie z dnia [...] października 2015 r., iż wybudowany garaż, podobnie jak zgłaszana budowa oranżerii przydomowej, może spowodować przekroczenie obowiązującej linii zabudowy wyznaczonej w decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., na podstawie której wydana była decyzja o pozwoleniu na budowę budynku.
Sąd wezwał organ II instancji o jej nadesłanie. Z decyzji tej (po jej nadesłaniu) wynika, iż obowiązująca linia zabudowy wynosi 5 m od dróg wewnętrznych utworzonych w wyniku podziału terenu (od strony ul. [...]). Dlatego też organ winien dokładnie wyznaczyć, jaka jest ta odległość w przypadku przedmiotowego garażu i czy narusza wymagania ładu przestrzennego. Ponadto z dołączonej decyzji wynika, że pozostałe odległości od istniejących i projektowanych granic muszą być zgodne z obowiązującymi warunkami technicznymi wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. i ta okoliczność (w zakresie pozostałych odległości) też wymaga poczynienia dokładnych ustaleń przez organ.
Ponadto organ winien rozważyć, czy z decyzji tej nie wynika, aby możliwe były jakiekolwiek odstępstwa i aby parametry garażu mogły zgadzać się z przepisami powołanego rozporządzenia. Organ II instancji nie przeprowadzając postępowania we własnym zakresie naruszył zasadę z art.15 k.p.a.".
Według skarżącego kasacyjnie organu, zalecenia WSA w Poznaniu, zawarte w wyroku z 6 września 2017 r., dotyczące ustaleń faktycznych, można pogrupować w następujące bloki, które miały zostać ustalone przez nadzór budowlany:
- 1. odległość działki inwestorów o nr ew. [...], położonej przy ul. [...] w P., od ulicy [...] i od działki A. C.,
- 2. analiza decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] o warunkach zabudowy pod kątem ustalenia obowiązującej linii zabudowy na działce inwestorów nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w P. i ustalenie ewentualnej kolizji tej linii z samowolnie wybudowanym garażem na przedmiotowej działce,
- 3. ustalenie odległości pomiędzy przedmiotowym garażem a istniejącymi i projektowanymi granicami w kontekście przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm., dalej: rozporządzenie),
- 4. po ustaleniu tych odległości od granic, wyciągnięcie wniosków w zakresie ewentualnego naruszenia ładu przestrzennego,
- 5. przeanalizowanie decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] o warunkach zabudowy pod kątem, czy są możliwe jakiekolwiek odstępstwa tak, aby parametry garażu mogły odpowiadać przepisom rozporządzenia.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, analiza treści decyzji PINB dla Miasta P. z [...] października 2018 r. oraz [...] WINB z [...] lutego 2019 r. prowadzi do wniosku, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały się do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w Poznaniu z 6 września 2017 r., IV SA/Po 892/16. Organ I instancji dokonał ponownych pomiarów w terenie pomiędzy garażem a ulicą [...] w P. (dz. nr [...]). Ustalono, że nieutwardzona skarpa znajduje się w granicach pasa drogowego działki o nr ew. [...] przez co działka inwestorów nr ew. [...] stykając się z działką drogową nr ew. [...] (ul. [...]) jednocześnie nie ma dostępu do jezdni na tej działce drogowej. Ustalono, że na wprost bramy garażowej istnieje murowany płot, który przynależy do działki B. S. przy ul. [...] w P., a nie do działki A. C. przy ul. [...]. Ustalono, że dojazd do posesji przy ul. [...] i [...] nie jest drogą wewnętrzną, choć jest tak wykorzystywany, oraz że garaż nie jest usytuowany przy wewnętrznej drodze osiedlowej (str. 3 decyzji organu I instancji).
Dysponując pomiarami wykonanymi w terenie w dniu [...] marca 2018 r. organ I instancji w oparciu o wypożyczone od Prezydenta Miasta P. akta sprawy dotyczące decyzji nr [...] o warunkach zabudowy z [...] czerwca 2007 r., ustalił, że ta decyzja jest ściśle powiązana z decyzją Prezydenta Miasta P. z [...] września 2007 r. zmieniającą wcześniejszą decyzję z [...] czerwca 2007 r. (obie decyzje w aktach [...]). Ustalono też i szczegółowo opisano, na czym polegało wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy dla działki inwestorów nr ew. [...] w decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] września 2007 r. oraz gdzie przebiega nieprzekraczalna linia zabudowy na działce nr ew. [...].
Ponadto objaśniono, że dla zachowania obowiązującej linii zabudowy na działce nr ew. [...] należałoby pozostawić 0,5 m garażu, gdyż przy jego aktualnej szerokości 3,5 m należy zmniejszyć szerokość garażu o około 3 m. W decyzji organu I instancji oraz w decyzji organu odwoławczego przeprowadzono analizę usytuowania garażu na działce [...] pod kątem zachowania wszystkich wymagań wynikających z: a) § 12 ust. 1 rozporządzenia, tj. odległości 3 lub 4 metrów do granicy własnej działki, co dało wynik negatywny, bo garaż posadowiono w odległości od 1,8 m do 2,10 m do granicy, b) § 12 ust. 2 rozporządzenia; przepis nie dotyczy stanu prawnego i faktycznego gdyż należy przeanalizować usytuowanie spornego garażu w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, a nie w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, c) § 12 ust. 3 rozporządzenia; przepis nie dotyczy stanu prawnego i faktycznego gdyż budynek nie został usytuowany bezpośrednio przy granicy przylegając jednocześnie swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce, d) § 12 ust. 4 pkt 1-3 rozporządzenia; wynik wnioskowania był negatywny, gdyż działka nr ew. [...] jest szersza niż 16 m (str. 4-6 decyzji organu I instancji oraz str. 4 decyzji organu odwoławczego).
Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, WSA w Poznaniu, wydając wyrok w dniu [...] września 2017 r., dokonał oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z [...] czerwca 2007 r. dotyczącą zespołu budynków jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną. Nie sformułował zalecenia, aby zobowiązać inwestorów do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla samowolnie wybudowanego garażu. Jego oceny nie podważa także istnienie w obrocie prawnym decyzji zmieniającej z [...] września 2007 r., gdyż jest ona tożsama przedmiotowo i podmiotowo z decyzją zmienianą. Fakt istnienia w obrocie prawnym decyzji zmienionej z [...] września 2007 r. nie daje Sądowi I instancji uprawnienia do zanegowania oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Poznaniu z 6 września 2017 r.
Według skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji w następujący sposób naruszył przepis art. 153 p.p.s.a.: "Wobec powyższego wnikliwa analiza decyzji o warunkach zabudowy zmienionej [...] września 2007 r. powinna doprowadzić organy nadzoru budowlanego do stwierdzenia, że nie można w oparciu o jej postanowienia dokonać prawidłowej oceny zgodności spornej samowoli budynku garażowego z ustaleniami tej decyzji o warunkach zabudowy. Została ona bowiem wydana na potrzeby odmiennej inwestycji dotyczącej zabudowy mieszkaniowej z infrastrukturę techniczna i w istocie nie zawiera regulacji dotyczących warunków zabudowy dla spornego budynku garażowego. W tej sytuacji organy winny zwrócić się do skarżących o uzyskanie odrębnej decyzji o warunkach zabudowy na potrzeby legalizacji spornego budynku garażowego ze wskazaniem w decyzji, czy możliwe są odstępstwa od zasady wyznaczania obowiązującej nowej linii zabudowy na działce objętej wnioskiem jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich, wynikającej z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2002 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie).
Kwestią kluczową dla rozstrzygnięcia sprawy jest zatem okoliczność, że wydanie warunków zabudowy winno dotyczyć przedmiotowego budynku garażowego w związku z prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego postępowaniem legalizacyjnym. Postępowanie o wydanie warunków zabudowy toczyć się powinno jedynie w stosunku do istniejącego obiektu budowanego garażowego w jego rzeczywistych wymiarach 6,7 m i wysokości 3,5 m. Właściciele obiektu zobowiązani powinni być do przedłożenia zaświadczenia Prezydenta Miasta P. o zgodności budowy wymienionego wyżej obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika z art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowanego." (str. 10/11 uzasadnienia wyroku).
W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, WSA w Poznaniu wydając wyrok 6 września 2017 r. wiedział, że decyzja o warunkach zabudowy z [...] czerwca 2007 r., którą nakazał analizować w realiach sprawy, dotyczyła zespołu jednorodzinnego wraz z infrastrukturą, a mimo to nie nakazał uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla spornego garażu. Tej oceny nie może zmienić istnienie w obrocie prawnym decyzji zmieniającej, gdyż decyzja z [...] czerwca 2007 r. oraz decyzja ją zmieniająca z [...] września 2017 r. są tożsame podmiotowo i przedmiotowo. Zatem zalecenia Sądu w sposób oczywisty są sprzeczne z wyrokiem z dnia 6 września 2017 r. Powyższe uzasadnia naruszenie przepisów postępowania opisane w punkcie 1.1 zarzutów oraz w konsekwencji także opisane w punkcie 1.2 zarzutów.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, nałożenie obowiązków, o jakich mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, jest możliwe wyłącznie jeżeli samowola budowlana nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie takiego obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem oraz jeśli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaistnienie choćby jednego tych warunków określonych w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego uniemożliwia przejście nadzoru budowlanego do działań określonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Artykuł 48 ust. 2 Prawa budowlanego nie przewiduje legalizowania samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego z odstępstwami od przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz od przepisów techniczno-budowlanych.
Zatem wykładnia dokonana przez Sąd, zgodnie z którą "w konsekwencji, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 pkt 1 Prawa budowlanego nałożyć należy na skarżących obowiązek przedstawienia - w zakreślonym terminie - zaświadczenia organu właściwego o zgodności prowadzonych robót z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub decyzji o warunkach zabudowy na potrzeby legalizacji spornego budynku garażowego o wymiarach 3,5 m x 6,7 m i wysokości 3 m, usytuowanego na działce [...]. Wskazując przy tym na uwzględnienie przez organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy możliwych odstępstw do zasady wytyczania obowiązującej linii nowej zabudowy od strony działki nr [...] (ul. [...]) wynikających z § 4 ust. 2-4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2002 r.", jest błędna.
W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, w realiach sprawy, sporny garaż narusza zarówno przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i techniczno-budowlane, co zostało szczegółowo omówione i wykazane w obu kontrolowanych decyzjach. Ziszczenie się choćby jednej z okoliczności określonej przepisami art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego uniemożliwia legalizację samowoli budowlanej i nie nakłada na organ nadzoru budowlanego lub gminy obowiązku ustalania odstępstw od przepisów tak by była możliwa legalizacja obiektu naruszającego przepisy techniczno-budowlane oraz o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co do zasady ustawodawca nie przewidział w procedurze legalizacji samowoli budowlanej dopuszczenia odstępstw od jakichkolwiek przepisów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. W. i E. W. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżony wyrok, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.
W związku z tym, że wnoszący skargę kasacyjną zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, skargę kasacyjną rozpoznano zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym.
Najdalej idący zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 153 p.p.s.a. przez niezastosowanie się Sądu I instancji do oceny prawnej i wskazań zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z 6 września 2017 r., IV SA/Po 892/16. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd I instancji w okolicznościach niniejszej sprawy nie miał obowiązku zastosowania się do oceny i wskazań zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z 6 września 2017 r., IV SA/Po 892/16, ponieważ przepisy prawa uległy zmianie.
Wnoszący skargę kasacyjną organ na str. 3 skargi kasacyjnej, we wstępie uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazał, że w całości podziela ustalenia faktyczne, przywołane orzecznictwo, a także ocenę prawną dokonaną przez PINB dla Miasta P. w decyzji z [...] października 2018 r. ([...]) i przez [...] WINB w decyzji z [...] lutego 2019 r. ([...]). Wszystkie te elementy skarżący kasacyjnie organ uznał za swoje.
Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. na str. 4 uzasadnienia decyzji wskazał, że analizując treść decyzji o warunkach zabudowy z [...] czerwca 2007 r., zmienionej decyzją z [...] września 2007 r. i zestawiając je z usytuowaniem przedmiotowego garażu na działce nr [...], doszedł do przekonania, że wybudowanie spornego garażu naruszyło postanowienia decyzji z [...] września 2007 r. w zakresie ustalenia na tej nieruchomości obowiązującej linii zabudowy. Organ jednocześnie wyjaśnił, że poza sporem jest, że działka nr [...] jest działką od strony ulicy [...] w P. w rozumieniu zapisu decyzji z [...] września 2007 r. Styka się ona bezpośrednio z działką nr [...] o przeznaczeniu drogowym, na której to działce wybudowano ulicę [...].
Ostatecznie na str. 6 uzasadnienia decyzji organ I instancji stwierdził, że budowa przedmiotowego obiektu narusza przepisy § 12 ust. 1-6 rozporządzenia Ministra Finansów z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm., dalej: rozporządzenie).
Organ I instancji na str. 6 uzasadnienia decyzji z [...] października 2018 r. uznał również, że wspomniane przepisy w ust. 1 wymagają sytuowania budynku z zachowaniem cztero- lub trzymetrowej odległości budynku od granicy działki własnej, co w niniejszej sprawie nie zostało zachowane. Zdaniem organu I instancji, odległość od granicy działki własnej nr [...] waha się od 1,8 m do 2,10 m.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uszło uwadze organom obu instancji, w tym skarżącemu kasacyjnie organowi, że zgodnie z treścią § 12 ust. 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) w stanie prawnym na dzień wydania decyzji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2019 r., nr [...], "zachowanie odległości, o których mowa w ust. 1-9, nie jest wymagane w przypadku, gdy sąsiednia działka jest działką drogową". Przepis, ten został wprowadzony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 14 listopada 2017 r. o zmianie rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2017 r. poz. 2285), i który obowiązuje od 1 stycznia 2018 r. Oznacza to, że zachowanie odległości, o których mowa w § 12 ust. 1-9 ww. rozporządzenia, nie jest wymagane w przypadku, gdy sąsiednia działka jest działką drogową.
Nowelizacja ww. rozporządzenia wprowadziła kilka zmian w zasadach sytuowania budynków. Jedna z nich dotyczy zasad sytuowania budynków w stosunku do granicy z działką drogową. Na podstawie § 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 14 listopada 2017 r. o zmianie rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2017 r. poz. 2285), został także dodany § 3 pkt 1a, który zawiera definicję legalną pojęcia "działka budowlana", przez którą należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Powyższa zmiana obowiązuje od 1 stycznia 2018 r.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2018 r. wynikającym z wejścia w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 14 listopada 2017 r. o zmianie rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2017 r. poz. 2285) wyrażono pogląd, według którego "niewątpliwie podstawowym warunkiem uznania terenu za działkę budowlaną powinna być możliwość zabudowy. Taki wymóg został także sformułowany w definicji działki budowlanej w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 2 pkt 12 ww. ustawy, przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego.
Z brzmienia tego przepisu wynika, że istotne znaczenie mają okoliczności obiektywne, spełniające wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z przepisów odrębnych i aktów prawa miejscowego. Natomiast przepisy mające cel porządkujący pod względem prawnym, czy ewidencyjnym, nie mogą w sposób mechaniczny, bez uwzględnienia okoliczności sprawy, implikować rozumienia omawianego pojęcia użytego w przepisach dotyczących usytuowania obiektu w granicy działki budowlanej. Przepisy o ewidencji gruntów, jak też przepisy wieczystoksięgowe, nie mogą mieć więc przesądzającego znaczenia dla odczytania treści analizowanego pojęcia działki budowlanej (...). Skoro zaś unormowanie w postaci planu miejscowego wyłącza określony teren z działki ewidencyjnej spod zabudowy, to nie można całej działki ewidencyjnej traktować jako działki budowlanej. Tak samo jak kilka działek ewidencyjnych może stanowić działkę budowlaną, tak samo część działki ewidencyjnej może być w określonych uwarunkowaniach planistycznych, uznana za działkę budowlaną." (por. wyrok NSA 5 kwietnia 2019 r., II OSK 1289/17, LEX nr 2705234 oraz powołane w uzasadnieniu tego wyroku orzecznictwo NSA).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że treść § 12 rozporządzenia została zmieniona po wydaniu wyroku przez WSA w Poznaniu z 6 września 2017 r., IV SA/Po 892/16. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, wyrażonemu na str. 5 uzasadnienia skargi kasacyjnej, przepisy prawa zatem uległy zmianie po wydaniu wyroku przez WSA w Poznaniu z 6 września 2017 r., IV SA/Po 892/16.
W niniejszej sprawie zarówno Sąd I instancji, jak i orzekające w sprawie organy nie były zatem związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA w Poznaniu z 6 września 2017 r., IV SA/Po 892/16 z powodu tego, że przepisy prawa uległy zmianie, po wydaniu wyroku przez WSA w Poznaniu z 6 września 2017 r., IV SA/Po 892/16.
W orzecznictwie i piśmiennictwie wskazuje się, że "ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeśli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (wyro NSA z 22 września 1999 r., I SA 2019/98, ONSA 2000, nr 3, poz. 129, LEX nr 41700; B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, s. 410). W piśmiennictwie wyrażono również pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, że "zawsze bowiem zmiana stanu prawnego będzie powodowała konieczność dokonania przez organ administracji publicznej nowych, samodzielnych ocen prawnych określonego stanu faktycznego. Teza ta nie budziła i nie budzi wątpliwości w literaturze." (por. T. Woś, Art. 153, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2009, s. 625. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono także pogląd, który podziela również Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, według którego "ocena prawna i wskazania zawarte w orzeczeniu Sądu z mocy art. 153 p.p.s.a. wiążą w sprawie sądy oraz organ ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy.
Unormowane w tym przepisie związanie organów i sądu oceną prawną i wytycznymi sądu administracyjnego co do dalszego postępowania oznacza, że zarówno organy, jak i sąd orzekający w danej sprawie są zobowiązane do podporządkowania się wyrażonemu wcześniej w orzeczeniu sądu poglądowi w pełnym zakresie, aż do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, chyba że wyrażony wcześniej przez sąd pogląd stał się nieaktualny wskutek zmiany stanu prawnego lub okoliczności sprawy (oraz oczywiście w razie wzruszenia takiego orzeczenia w trybie przewidzianym prawem)." (por. wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., II OSK 838/17, LEX nr 2683213).
Sąd I instancji błędnie w uzasadnieniu wyroku na str. 10 wskazał, że w treści decyzji o warunkach zabudowy z [...] czerwca 2007 r., jak i jej zmiany z [...] września 2007 r., brak jest określenia warunków dla zabudowy garażowej.
Wbrew stanowisku Sądu I wyrażonemu na str. 10 uzasadnienia wyroku w decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] września 2007 r. określono warunki dla zabudowy garażowej. Potwierdza to wprost treść decyzji, która znajduje się na str.
2. W tabeli na tej stronie pod pozycją 3 w polu tabeli czytając od lewej do prawej strony napisano: "Obowiązująca linia zabudowy od strony ul. [...]: kontynuacja linii zabudowy istniejących budynków grupowych od strony ulicy [...] (zgodnie z załącznikiem graficznym)". "Dla nowo wydzielonych działek: nieprzekraczalna linia zabudowy – 5,0m od dróg wewnętrznych utworzonych w wyniku podziału terenu. Dopuszcza się miejscowe wysunięcie jednokondygnacyjnych części budynków z pomieszczeniem garażowym przed nieprzekraczalną linię zabudowy na odległości minimum 6,0m od krawędzi jezdni nowo wydzielonych dróg; maks. szerokość elewacji części garażowej: 6,0m". Wskazać należy, że w decyzji z [...] września 2007 r. ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy na odległość minimum 6,0 m od krawędzi jezdni. Artykuł 43 ust.1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych reguluje, że obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w określonych w tym przepisie odległościach od zewnętrznej krawędzi jezdni. W uzasadnieniu decyzji z [...] października 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. na str. 4 stwierdził, że "biorąc pod uwagę na działce nr [...], zgodnie z zacytowanym zapisem decyzji z dnia [...] września 2007 r. jak i załącznikiem graficznym do tej decyzji, obowiązująca linia zabudowy wyznaczona jest w odległości 5m od granicy z działką nr [...]. Przedmiotowy garaż wybudowani w odległości od 1,80m do 2.10, od granicy z działką nr [...]. Przedmiotowy garaż wybudowano w odległości od 1,80m do 2.10, od granicy z tą działką, a zatem przed obowiązującą linią zabudowy – niezgodnie z wyznaczoną obowiązującą linią zabudowy. Zgodnie z decyzją z dnia [...] września 2007 r. na działce nr [...] wszelka zabudowa może być sytuowana dopiero w odległości 5m od granicy z działką drogową nr [...], a nie w odległości od 1,80m do 2,10, jak czyni to sporny garaż".
Z cytowanego wyżej fragmentu uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika jednoznacznie, że organ ten badał odległości wybudowanego garażu od granicy z działką, a nie od krawędzi jezdni (tak jak nakazuje decyzja z [...] września 2007 r.) oraz od zewnętrznej krawędzi jezdni (tak jak reguluje to art. 43 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych).
Nie można zgodzić się z Sądem I instancji, tj. z poglądem wyrażonym na str. 10 uzasadnienia wyroku, według którego wnikliwa analiza decyzji o warunkach zabudowy, zmienionej [...] września 2007 r., powinna doprowadzić organy nadzoru budowlanego do stwierdzenia, że nie można w oparciu o jej treść dokonać prawidłowej oceny zgodności spornej samowoli budowlanej obejmującej budynek garażowy z ustaleniami tej decyzji o warunkach zabudowy.
Niezależnie od tego, jak organ ustali położenie działki [...], na której wybudowany jest sporny garaż, względem drogi, odległości powinny być liczone nie od granicy z działką, jak to błędnie przyjął organ, lecz od zewnętrznej krawędzi jezdni.
W tym miejscu należy też zwrócić uwagę na treść § 12 ust. 10 ww. rozporządzenia, który przewiduje, że zachowanie odległości, o których mowa w ust. 1-9, nie jest wymagane w przypadku, gdy sąsiednia działka jest działką drogową. Usytuowanie obiektów budowlanych przy drogach reguluje art. 43 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.). Zgodnie art. 43 ust. 2 ww. ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Przepis art. 38 ust. 3 stosuje się odpowiednio. Organ wyraził pogląd, że nie jest sporne w niniejszej sprawie, że działka nr [...] jest działką od strony ulicy [...] w P. Styka się ona bezpośrednio z działką nr [...] o przeznaczeniu drogowym, na której to działce wybudowano ulicę [...].
Obowiązkiem organu w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie przeprowadzenie oceny, czy wybudowanie garażu narusza treść art. 43 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ze szczególnym uwzględnieniem treści art. 43 ust. 2 ww. ustawy oraz treści § 12 ust. 10 rozporządzenia, zgodnie z którym zachowanie odległości, o których mowa w ust. 1-9, nie jest wymagane w przypadku, gdy sąsiednia działka jest działką drogową. Jeżeli organ w ponownie prowadzonym postępowaniu również ustali, że sąsiednia działka względem działki nr [...] jest działką drogową, to wówczas usytuowanie garażu powinno być zbadane zgodnie z treścią art. 43 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych z uwzględnieniem pomiaru odległości wybudowanego garażu od zewnętrznej krawędzi jezdni.
Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie z uwagi na ich powiązanie z zarzutem dotyczącym art. 153 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrok Sądu I instancji, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada zatem prawu.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.