Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt II SAB/Wr 83/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę J. H., która dotyczyła bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", [...] w sprawie samowolnie wykonanego parkingu dla samochodów ciężarowych na działkach nr [...],[...],[...], położonych w B. przy ul. [...].
Sąd, powołując się na treść art. 28 K.p.a. oraz art. 32 i art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wskazał, że niezbędną przesłanką do wniesienia skargi jest posiadanie interesu prawnego. Interes prawny musi być interesem indywidualnym strony i dotyczyć bezpośrednio jej praw i obowiązków (por. wyrok NSA z 24 listopada 2010 r., I OSK 1465/10). Niemniej jednak odnosząc się do zakresu przedmiotowej skargi Sąd wskazał, że skarżący nie został uznany [przez PINB] za stronę postępowania administracyjnego wszczętego w dniu 1 lutego 2017 r., bowiem organ uznał, że nie legitymuje się on przymiotem strony.
Biorąc pod uwagę materiał zgromadzony w niniejszej sprawie, Sąd przyznał rację organowi administracji, że prowadzone przez ten organ postępowanie nie ma wpływu na sytuację prawną skarżącego. Nie ma bowiem normy prawa materialnego, nie wskazał jej także przede wszystkim sam skarżący, która w opisanym zakresie pozwalałaby przyznać mu uprawnienie strony. W piśmiennictwie prezentowany jest pogląd, że osoba, która nie posiada interesu prawnego, nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. W rezultacie, skarga wniesiona przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu (zob. J. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2006 r., str. 135).
W ocenie Sądu, brak jest zatem w tej sytuacji podstaw do wniosku, że skarżący posiada interes prawny do wniesienia skargi na bezczynność PINB [...]. Z tego względu Sąd zastosował art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i odrzucił skargę jako niedopuszczalną (por. postanowienie NSA z 15 lutego 2017 r., sygn. II OSK 264/17).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. złożył J. H., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie Sądowi I instancji sprawy do ponownego rozpoznania wraz z orzeczeniem o kosztach postępowania i kosztach zastępstwa procesowego; ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie skargi na bezczynność PINB [...] oraz przyznanie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego za obie instancje.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 K.p.a. w związku z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego przez błędną jego wykładnię, co wyraża się uznaniem, że skarżący nie posiada prawa do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z uwagi na brak indywidualnego interesu prawnego, który dotyczy bezpośrednio jego praw i obowiązków.
Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 32 p.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. oraz w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w skutek odrzucenia skargi z uwagi na brak po stronie skarżącego interesu prawnego, z pominięciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu faktu negatywnego oddziaływania nieruchomości, na których posadowione zostały parkingi na nieruchomość skarżącego przez istotne zwiększenie poziomu hałasu – także w porze nocnej – oraz przedostawania się do gruntu substancji typu oleje i smary oraz paliwa, a co za tym idzie wyprowadzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wadliwych wniosków ze stanu faktycznego; to zaś skutkuje zarzutem uchybienia procedury we wskazanym zakresie w postępowaniu prowadzonym przez PINB [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej.
Ma rację strona skarżąca kasacyjnie, że Sąd I instancji dokonał błędnej oceny, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny do złożenia skargi na bezczynność PINB [...] w sprawie samowolnie wykonanego parkingu dla samochodów ciężarowych na działkach nr [...],[...],[...], położonych w B. przy ul. [...]. Należy zwrócił uwagę, że Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił jak należy rozumieć przesłankę "posiadania interesu prawnego", o której stanowi art. 50 § 1 p.p.s.a. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, chodzi o wykazanie istnienia normy prawa materialnego, na podstawie której określona osoba może domagać się konkretyzacji uprawnień lub obowiązków bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed zaistniałymi naruszeniami i doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W celu ustalenia interesu prawnego, a tym samym możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego, niezbędnym jest istnienie związku o charakterze materialnym pomiędzy sytuacją faktyczną danego podmiotu, a normą prawa materialnego.
Jednak tak rozumianą przesłankę w okolicznościach tej sprawy Sąd odniósł do oceny jaką dokonał PINB [...], że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w sprawie ww. samowoli budowlanej. W ocenie Sądu, prowadzone przez organ postępowanie nie ma wpływu na sytuację prawną skarżącego, ponieważ nie ma normy prawa materialnego i nie wskazał jej także przede wszystkim sam skarżący, która w opisanym zakresie pozwalałaby przyznać mu uprawnienie strony. Tymczasem, jak trafnie wywodzi się w skardze kasacyjnej, skarżący wskazał na prawo własności sąsiedniej nieruchomości jako źródło swojego interesu prawnego. Co prawda, skarżący w swojej skardze nie wskazał wyraźnej normy prawa materialnego, z którą należałoby powiązać istnienie interesu prawnego wynikającego z prawa własności do nieruchomości; jednak nie był również wzywany przez Sąd do wskazania takiej normy. Mając jednak na względzie przedmiot postępowania, tj. skargę na bezczynność w sprawie samowoli budowlanej, należy wskazać, że przeważnie w sprawach budowlanych istnienie interesu prawnego do bycia stroną postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego związany jest z prawem własności nieruchomości sąsiadujących z inwestycją.
Na tym te ugruntowane jest zaś orzecznictwo sądowoadministracyjne, zgodnie z którym powołanie się na prawo własności dotyczy norm prawa materialnego wynikających z art. 140 i art. 144 K.c. w związku z art. 28 K.p.a. Przy czym nie chodzi tylko o wykazanie bezpośredniego sąsiedztwa. W ogólności chodzi bowiem o sąsiednie nieruchomości, tj. nieruchomości, na które w różny sposób może oddziaływać inwestycja (obszar oddziaływania obiektu). Takie też rozumienie pojęcia "nieruchomości sąsiedniej" posiada potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W tej zaś sprawie skarżący wskazał na możliwość negatywnego oddziaływania parkingu na nieruchomości skarżącego m.in. przy ul. [...] (zabudowa mieszkaniowa), jak i to, że obowiązujący plan miejscowy dla urządzenia parkingów wprowadza określone wymogi związane z minimalizowaniem ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a więc także na tereny sąsiednie.
Znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy potwierdza, że odległość samowoli budowlanej od ww. nieruchomości skarżącego jest niewielka, co uprawnia do stwierdzenia, że skarżącemu przysługuje interes prawny, który uprawnia skarżącego do skutecznego wywiedzenia skargi na bezczynność PINB [...]. Takie wzajemne położenie nieruchomości inwestora i skarżącego może stanowić podstawę do uznania, że funkcjonowanie tak dużego parkingu na samochody ciężarowe będzie oddziaływało na nieruchomość skarżącego. Tym bardziej uprawniona jest taka ocena, gdy zważy się na okoliczność powstania ww. parkingu jako samowoli budowlanej i to jakie wymagania dla parkingów wprowadza plan miejscowy, jeżeli zważy się, że wymagania te dotyczą sąsiedniego terenu względem terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Właściciele sąsiednich nieruchomości powinni posiadać uprawnienie do ochrony swojej własności przed negatywnym oddziaływaniem pochodzącym z samowoli budowlanej, tj. inwestycji, która powstała niezgodnie z prawem.
Bez znaczenia dla tej oceny jest okoliczność, że PINB [...] nie przyznał skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym ww. samowoli budowlanej. Sąd Administracyjny w ramach art. 50 § 1 p.p.s.a. powinien samodzielnie ocenić, czy skarżący posiada interes prawny do wniesienia skargi do sądu administracyjnego; a nie – zasłaniać się oceną PINB, tym bardziej, że ocena ta osadzała się na błędnym poglądzie organu jakoby istnienie interesu prawnego należało zawęzić do prawa własności, ale nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością, na której dokonano samowoli budowlanej.
Z tych względów, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 28 K.p.a. w zw. z art. 140 i art. 144 K.c. oraz art. 50 § 1 p.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. zawierają usprawiedliwione podstawy, ponieważ w okolicznościach tej sprawy Sąd I instancji wadliwie odrzucił skargę z tej przyczyny, że skarżący nie wykazał interesu prawnego do wniesienia skargi na bezczynność PINB w sprawie ww. samowoli budowlanej. W tym też miejscu wskazania wymaga, że nie zaistniały podstawy do stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny bezczynności PINB, ponieważ w tym zakresie w dotychczasowym toku instancji przedmiotem oceny Sądów Administracyjnych było zagadnienie prawne dotyczące istnienia interesu prawnego do wniesienia skargi, a nie dotyczące bezczynności. Dopiero stwierdzenie istnienia takiego interesu prawnego umożliwia Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny w zakresie bezczynności organu, z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności postępowania.
Co się zaś tyczy zarzutu dotyczącego naruszenia art. 32 p.p.s.a w zw. z art. 28 K.p.a. należy wskazać, że przepis art. 32 p.p.s.a. nie stanowi podstawy badania legitymacji skargowej skarżącego pod kątem istnienia interesu prawnego. Jest to przepis z natury procesowy, który wskazuje na określoną pozycję procesową podmiotów biorących udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W tej zaś sprawie skoro skarżący wniósł skargę, to właśnie uzyskał status "skarżącego" ale w rozumieniu art. 32 p.p.s.a. Tak też został uznany przez Sąd I instancji. A zatem w tym zakresie nie można doszukać się naruszenia prawa.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania, ponieważ w okolicznościach tej sprawy na obecnym etapie postępowania nie znajduje zastosowania reguła wynikająca z art. 209 p.p.s.a.