Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 488/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 16 września 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 199/15 oddalił skargę C. Spółki z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 28 stycznia 2015 r. nr... w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

C. Spółka z o.o. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej w skrócie SKO) w G. z dnia 28 stycznia 2015 r. nr... utrzymującą w mocy decyzję SKO w G. z dnia 8 maja 2013 r. nr... stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy P. z dnia 13 lipca 2009 r. nr... w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie "biogazowni kogeneracyjnej L." na działkach nr... i... Podstawą wydania decyzji przez Wójta Gminy P. był wniosek z dnia 23 lipca 2008 r. C. Spółki z o.o. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację opisanego w decyzji przedsięwzięcia, uzupełniony w dniu 11 sierpnia 2008 r. o brakujące dokumenty. Jako podstawę prawną wydania tej decyzji organ wskazał art. 153 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227) zwanej dalej w skrócie "ustawą środowiskową" oraz art. 46a ust. 7 pkt 4 w związku z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150) i art. 104 § 1 K.p.a. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 12 sierpnia 2009 r.

SKO w G. decyzją z dnia 8 maja 2013 r. nr... stwierdziło na podstawie art. 158 oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 46a ust. 1 oraz art. 56 ust. 1 Prawa ochrony środowiska w związku z art. 153 ust. 1 ustawy środowiskowej nieważność decyzji Wójta Gminy P. z 13 lipca 2009 r.

W uzasadnieniu decyzji SKO podało, że Spółka C. sp. z o.o. złożyła 23 lipca 2008 r. wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia opisanego jako "biogazownia zintegrowana z zakładem etanolu odwodnionego" na obszarze objętych uchwalonym uchwałą nr... z dnia 30 grudnia 2003 r. przez Radę Gminy P. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2004 r. Nr 24, poz. 253). Do wniosku załączono charakterystykę przedsięwzięcia obejmującego budowę zakładu etanolu z wytwornicą pary, biogazowni z agregatorem kongeneracyjnym, linii do odwadniania masy pofermentacyjnej, linii do produkcji nawozów lub instalacji do termicznej konwersji fazy stałej, systemu oczyszczania fazy ciekłej masy pofermentacyjnej. Postanowieniem z dnia 23 września 2008 r. Powiatowy Inspektor Sanitarny wskazał na konieczność wykonania raportu o oddziaływaniu na środowisko uzasadniając to zastosowaniem nowatorskich rozwiązań technologicznych przy realizacji planowanego przedsięwzięcia.

W dniu 29 października 2008 r. Wójt Gminy P. nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko w zakresie określonym w art. 52 ust. 1 i ust. 2 Prawa ochrony środowiska. Inwestor w dniu 6 listopada 2008 r. przedłożył raport oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia w którym wskazano, że obejmuje ono zintegrowane ze sobą elementy w postaci wytwórni nawozu i/lub paszy z masy pofermentacyjnej, instalacje do odzysku ciepła z urządzeń gorzelni i jego ponowne wykorzystanie, biogazownię, układ trójgeneracyjny, w którym wykorzystywana jest energia elektryczna, cieplna i opcjonalnie chłód, linie do produkcji etanolu odwodnionego, oczyszczalnię ścieków przemysłowych i bytowych oraz system odnowy wody dla celów porządkowych i sanitarnych.

Pismami z dnia 17 listopada 2008 r. i 5 stycznia 2009 r. Wójt Gminy P. wzywał inwestora do uzupełnienia raportu. W wykonaniu wezwania inwestor 23 stycznia 2009 r. przedłożył "uzupełnienie raportu oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pn: Biogazownia zintegrowana z zakładem etanolu odwodnionego" – dokument ten nie został podpisany. Stwierdzono w nim, że inwestor ze względów ekonomicznych rezygnuje z budowy zakładu produkcji etanolu odwodnionego oraz wytwórni nawozów i pasz z masy pofermentacyjnej, w związku z czym zakres treści przedstawionego wcześniej raportu należy ograniczyć pod względem opisu procesów technologicznych, jak i oddziaływania na środowisko do funkcjonowania samej tylko biogazowni, składającej się z: a) 5 komór fermentacyjnych o objętości 3040m³ z dozownikiem substratów stałych o pojemności 45 m³; b) budynku technicznego, w którym umieszczono trzy kogeneratory o mocy 717kW każdy; c) zestawu pompowego napełniania i opróżniania komór fermentacyjnych; d) szafy sterujące z terminalem komputerowym; e) przyłączy do sieci i kanalizacji.

W dniu 4 czerwca 2009 r. do organu I instancji wpłynął kolejny raport o oddziaływaniu na środowisko dla inwestycji określonej jako "Budowa biogazowni kogeneracyjnej". W raporcie tym charakteryzując zakres planowanej inwestycji oraz procesy technologiczne wskazano, że planowane przedsięwzięcie polega na budowie biogazowni kogeneracyjnej-instalacji do wytwarzania biogazu z odpadów roślinnych (osady ściekowe, odchody zwierzęce-gnojówka, gnojowica, obornik, kiszonki roślinne, masa roślinna) oraz spalania wytworzonego w biogazowni gazu w agregatach kogeneracyjnych w celu wytworzenia energii elektrycznej i cieplnej. W raporcie przedstawiono części składowe planowanego przedsięwzięcia opisane w decyzji.

W decyzji z dnia 13 lipca 2009 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla biogazowni kogneracyjnej zakres rzeczowy przedsięwzięcia określono na podstawie raportu złożonego w dniu 4 czerwca 2009 r. ustalając jednocześnie, że lokalizacja planowanej inwestycji jest zgodna z powołanym wyżej planem miejscowym z 2003 r.

SKO stwierdzając nieważność decyzji Wójta Gminy P. z dnia 13 lipca 2009 r. wskazano, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Do rozpoznania wniosku o wydanie decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia zastosowanie miały przepisy Prawa ochrony środowiska z uwagi na treść przepisu art. 153 ust. 1 ustawy środowiskowej. Zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy środowiskowej do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska przed dniem wejście w życie tej ustawy, tj. przed dniem 7 listopada 2008 r. a niezakończonych decyzją ostateczną stosowało się przepisy dotychczasowe. Sprawa zakończona decyzją Wójta Gminy P. z dnia 13 lipca 2009 r. została wszczęta z dniem 23 lipca 2008 r.

Zgodnie z art. 46a ust. 1 Prawa ochrony środowiska postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczynało się na wniosek podmiotu podejmującego realizację przedsięwzięcia. Wniosek podmiotu podejmującego realizację przedsięwzięcia był warunkiem wydania decyzji i determinował zakres przedmiotowy decyzji. Postępowanie w tym przedmiocie może zostać wszczęte i prowadzone wyłącznie na wniosek podmiotu zainteresowanego realizacją przedsięwzięcia. Pojęcie "przedsięwzięcia" obejmowało zamierzenie budowalne lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystywania terenu, wymagającą m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 46 ust. 2 w związku z art. 46 ust. 4 pkt 2 Prawa ochrony środowiska). Wskazanie konkretnego przedsięwzięcia którego ma dotyczyć decyzja następuje poprzez określenie szeregu elementów takich jak rodzaj, skala i usytuowanie, powierzchnia zajmowanej nieruchomości, rodzaj technologii, ewentualne warianty, przewidywaną ilość wykorzystywanej wody i innych surowców, materiałów oraz energii i przewidywanych ilości wprowadzanych do środowiska substancji lub energii przy zastosowaniu rozwiązań chroniących środowisko.

SKO wskazało, że inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji dla przedsięwzięcia opisanego jako "biogazownia zintegrowana z zakładem etanolu odwodnionego" i przedsięwzięcie to zostało scharakteryzowane w załączniku do wniosku. W trakcie postępowania w dniu 23 stycznia 2009 r. inwestor przedłożył uzupełnienie raportu oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pod nazwą "Biogazownia zintegrowana z zakładem etanolu odwodnionego". W piśmie przewodnim załączonym do uzupełnienia raportu stwierdzono, że inwestor rezygnuje ze względów ekonomicznych z budowy zakładu produkcji etanolu odwodnionego oraz wytwórni nawozów i pasz z masy pofermentacyjnej, w związku z czym zakres treści przedstawionego wcześniej raportu należy ograniczyć pod względem opisu procesów technologicznych, jak i oddziaływania na środowisko do funkcjonowania samej tylko biogazowni, składającej się z: a) 5 komór fermentacyjnych o objętości 3040m³ z dozownikiem substratów stałych o pojemności 45m³, b) budynku technicznego z trzema kogeneratorami o mocy 717kV każdy, c) zestawu pompowego napełniania i opróżniania komór fermentacyjnych, d) szafy sterującej z terminalem komputerowym, e) przyłączy do sieci i kanalizacji.

W nowym raporcie o oddziaływaniu na środowisko przedłożonym w wykonaniu wezwania Starosty P., pismem z dnia 23 marca 2009 r. przedsięwzięcie określono mianem "budowy biogazowni kogeneracyjnej" wskazując, że "planowane przedsięwzięcie polega na budowie biogazowni instalacji do wytwarzania biogazu z odpadów roślinnych oraz spalania wytworzonego w biogazowni gazu w agregatach kogeneracyjnych w celu wytworzenia energii elektrycznej i cieplnej". Opisano elementy składowe tak określonej biogazowni.

SKO ustaliło, że nie można uznać aby Spółka z o.o. C. jedynie zmodyfikowała swój pierwotny wniosek.

Wójt Gminy P. wydając decyzję z dnia 13 lipca 2009 r. ustalając środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację biogazownii kogeneracyjnej działa z urzędu, ponieważ wniosek inwestora ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację biogazowni zintegrowanej z zakładem etanolu. Tym samym doszło do naruszenia art. 46a ust. 1 Prawa ochrony środowiska oraz a contrario art. 61 § 2 K.p.a., które to naruszenie należy zakwalifikować jako rażące, zagrożone sankcją nieważności.

Nawet gdyby przyjąć że inwestor skutecznie zmienił wniosek obejmując nim inne niż pierwotnie scharakteryzowane przedsięwzięcie, to próba taka została podjęta dopiero 23 stycznia 2009 r., a wiec już pod rządami ustawy środowiskowej. Zmiana dotyczyłaby istotnych elementów przedsięwzięcia, z przedsięwzięcia, które miało polegać na budowie skojarzonego systemu unieszkodliwiania odpadów z gorzelni zlokalizowanej na terenie miejscowości L., na przedsięwzięcie ograniczające się do budowy biogazowni służącej do wytwarzania wykorzystywanego do produkcji energii biogazu z odpadów organicznych. Zmiana musiałaby prowadzić do powstania nowej sprawy, gdyż w istocie był to nowy wniosek, dotyczący innego przedsięwzięcia i sprawa ta nie byłaby już objęta dyspozycją art. 153 ust. 1 ustawy środowiskowej.

Tym samym określenie przez Wójta Gminy P. środowiskowych uwarunkowań dla biogazowni kogneracyjnej na podstawie Prawa ochrony środowiska należałoby zakwalifikować jako rażące naruszenie art. 153 ust. 1 ustawy środowiskowej.

Decyzja z dnia 13 lipca 2009 r. wydana została ponadto z rażącym naruszeniem art. 56 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, który stanowi że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Objęte decyzją z dnia 13 lipca 2009 r. przedsięwzięcie ma być realizowane na terenie działek nr... i... w miejscowości L. Ww. działki zgodnie z zapisami planu objęte są oznaczeniem 1PU i zgodnie z § 3 uchwały przeznaczone są na funkcje produkcyjne i usługowe wraz z niezbędnymi do ich funkcjonowania budynkami i pomieszczeniami technicznymi, miejscami postojowymi, zielenią dojazdami, dojściami, infrastrukturą "z wykluczeniem usług i produkcji zaliczonych do kategorii mogących znacząco wpływać na środowisko zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. § 2 w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczególnych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Z redakcji § 3 miejscowego planu wynika, że chodzi w nim o przedsięwzięcia wskazane w § 2 rozporządzenia, to jest te, które wymagały, a nie jedynie mogły wymagać sporządzenia raportu. Określając dopuszczalną funkcję terenu plan wyłączył zatem określone sposoby zagospodarowania terenu posługując się pojęciem "przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko" poprzez odesłanie do katalogu przedsięwzięć wymienionych w § 2 obowiązującego w chwili uchwalania planu rozporządzenia z dnia 24 września 2002 r. Kolegium wskazało, że Rada Gminy odesłała do tego aktu, ale nie oznacza to, że utrata mocy obowiązującej rozporządzenia (co nastąpiło z dniem 8 grudnia 2004 r.) czyni to odesłanie nieskutecznym. Wskazano, że jego istotą jest wskazanie konkretnego katalogu przedsięwzięć, których realizacja na terenie objętym planem jest wyłączona, a w konsekwencji na treść § 3 uchwały nie wpływają późniejsze regulacje zawarte w rozporządzeniach Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. i z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Do przedsięwzięć zaliczonych przez rozporządzenie z dnia 24 września 2002 r. do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które wymagają sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, wskazano instalacje do unieszkodliwiania odpadów innych niż niebezpieczne przy zastosowaniu procesów technicznych lub chemicznych, z wyłączeniem instalacji spalających gaz wysypiskowy, słomę lub odpady z mechanicznej obróbki drewna, instalacji do unieszkodliwiania odpadów z rolnictwa, sadownictwa, upraw hydroponicznych, rybołówstwa, leśnictwa, łowiectwa oraz przetwórstwa żywności lub odpadów z autoklawowania, które należały do kategorii znacząco oddziałujących na środowisko, które jedynie mogą wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.

W rozpatrywanej sprawie z raportu oddziaływania na środowisko biogazowni kogeneracyjnej wynika, że przedsięwzięcie ma stanowić "instalację do odzysku odpadów". Odzyskowi będą poddawane odpady roślinne i zwierzęce pochodzące głownie z okolicznych upraw rolnych(odpady roślinne) oraz osady ściekowe z oczyszczalni ścieków z terenu powiatu P., jak również inne odpady organiczne. Żadna z kategorii odpadów wymienionych w raporcie o określonych symbolach, nie należy do kategorii odpadów z rolnictwa, sadownictwa bądź z odpadów z mechanicznej obróbki drewna.

W konsekwencji instalacja do ich odzysku nie jest przedsięwzięciem objętym wyłączeniem, o jakim mowa w § 2 pkt 9 lit. e rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. lecz służy także do odzysku przy zastosowaniu procesów termicznych lub chemicznych odpadów "innych niż z mechanicznej obróbki drewna z rolnictwa, sadownictwa, upraw hydroponicznych, rybołówstwa, leśnictwa, łowiectwa oraz przetwórstwa żywności lub z autoklawowania". Z tych przyczyn planowane przedsięwzięcie należało do kategorii mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które wymagały sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

SKO stwierdziło, że realizacja przedsięwzięcia objętego decyzją Wójta Gminy P. z dnia 13 lipca 2009 r. jako przedsięwzięcia wskazanego w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r., a tym samym objętego wyłączeniem zawartym w § 3 uchwały Rady Gminy P. z dnia 30 grudnia 2003 r. była niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego dla działek nr... i... w miejscowości L. Spółka z o.o. C. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia 13 lipca 2009 r.

SKO po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 28 stycznia 2015 r. nr... utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołano art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 158 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 46a ust. 1 i art. 56 ust. 1 Prawa ochrony środowiska w związku z art. 153 ust. 1 ustawy środowiskowej.

W uzasadnieniu decyzji podtrzymano argumentację zawartą w decyzji tego samego organu z dnia 8 maja 2013 r. nr... stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy P. z dnia 13 lipca 2009 r. nr... w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie biogazowni kogeneracyjnej L. Spółka z o.o. C. z siedzibą w G. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję, zarzucając:

1. 1) naruszenie art. 156 1 § pkt 2 K.p.a. poprzez wydanie obu kwestionowanych decyzji ze względu na rażące naruszenie planu miejscowego, podczas gdy kwestia zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym została prawomocnie potwierdzona decyzją Wojewody P. z dnia 25 czerwca 2012 r. utrzymaną w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 10 października 2012 r. oraz wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2013 r. i wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2014 r.;
2. 2) naruszenie prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 46a ust. 1 Prawa ochrony środowiska w związku z art. 153 ust. 1 ustawy środowiskowej poprzez nieuprawnione przyjęcie, że przedstawienie zmodyfikowanego raportu oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pn. "budowa biogazowni kogeneracyjnej" oznacza de facto złożenie nowego wniosku o wydanie decyzji środowiskowej poprzez zmianę przedmiotu przedsięwzięcia z jej pierwotnego brzmienia "biogazownia zintegrowana z układem etanolu odwodnionego", podczas gdy stanowisko inwestora nie dotyczyło samego przedmiotu inwestycji. SKO pewne czynności skarżącej o charakterze proceduralnym zakwalifikowało jako powodujące wystąpienie wady z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ewentualnie o ich uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postepowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 16 września 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 199/15 uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, które miałoby wpływ na wynik sprawy.

Sąd stwierdził, że uznanie określonego naruszenia prawa jako rażącego wymaga zbadania następujących przesłanek: oczywistości naruszenia prawa, charakteru przepisu, który został naruszony, skutków ekonomicznych lub gospodarczych, które wywołuje przedmiotowa decyzja. Oczywistość naruszenia oznacza sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Przesłanką uznania naruszenia prawa za rażące jest ocena społeczno-gospodarczych skutków decyzji wydanej z obrazą prawa, polegającej na tym, że decyzji takiej nie można zaakceptować jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa zachodzi w sytuacji, gdy decyzja jest obarczona wadą o szczególnym ciężarze gatunkowym, a w wyniku stwierdzonego naruszenia prawa powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punku widzenia wymogów praworządności.

Taka sytuacja powstała w wyniku rażącego naruszenia prawa w związku z wydaniem decyzji z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację biogazowni kogeneracyjnej przez Wójta Gminy P..

WSA podzielił w całości argumentację zawartą w wyżej przytoczonym uzasadnieniu decyzji i wskazał, że decyzja dotycząca ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pn. biogazownia kogeneracyjna wydana została w postępowaniu, do którego nie mogły mieć zastosowania przepisy Prawa ochrony środowiska a sprawa realizacji tego przedsięwzięcia nie mogła być objęta dyspozycją art. 153 ust. 1 ustawy środowiskowej.

WSA uznał za prawidłowe ustalenia, że przedmiotem wniosku złożonego w czasie obowiązywania Prawa ochrony środowiska był wniosek z dnia 23 lipca 2008 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie biogazowni zintegrowanej z zakładem etanolu odwodnionego. Natomiast decyzja Wójta Gminy P. dotyczy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie biogazowni kogeneracyjnej, które jest innym przedsięwzięciem i co do którego z jednej strony w istocie nie został złożony wniosek wymagany art. 46a ust. 1 Prawa ochrony środowiska przed dniem 15 listopada 2008 r. Skarżąca swój zamiar realizacji biogazowni kogeneracyjnej zamiast biogazowni zintegrowanej z zakładem etanolu odwodnionego przedstawiła dopiero w dniu 23 stycznia 2009 r. składając uzupełnienie raportu oddziaływania na środowisko, a następnie w dniu 6 czerwca 2009 r. składając raport o odziaływaniu na środowisko inwestycji pn. budowa biogazowni kogenearcyjnej.

Wniosek, a w zasadzie zamiar zmiany realizowanego przedsięwzięcia został zgłoszony w czasie, gdy nie obowiązywała już ustawa Prawo ochrony środowiska lecz postanowienia nowej ustawy środowiskowej. W swojej decyzji z dnia 13 lipca 2009 r. Wójt Gminy P. powołał się natomiast na wniosek skarżącej z dnia 23 lipca 2008 r. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie biogazowni kogeneracyjnej, której wniosek z dnia 23 lipca 2008 r. nie dotyczył, gdyż jego przedmiotem była biogazownia zintegrowana z zakładem etanolu odwodnionego. Prowadzenie przez Wójta postępowania na podstawie nieobowiązującego w dacie wydania decyzji prawa i wydanie decyzji w oparciu o postanowienia Prawa ochrony środowiska stanowiło rażące naruszenie prawa, które nie jest możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, tym bardziej, że przepisy ustawy środowiskowej wprowadziły szereg postanowień umożliwiających udział społeczeństwa w ochronie środowiska.

Sąd pierwszej instancji w całości uznał, że z charakterystyki przedsięwzięcia oraz raportu oddziaływania na środowisko dotyczącego biogazowni zintegrowanej z zakładem etanolu oraz z raportu dotyczącego biogazowni kogeneracynwej wynika w sposób jednoznaczny, że są to dwa różne przedsięwzięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka C. sp. z o.o. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, tj.:
2. a) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.) stosownie do którego sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości co naruszył WSA w Gdańsku w niniejszej sprawie, skoro działaniom podejmowanym przez skarżącą w zakresie uzupełnienia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przypisał inny skutek niż wynikało to z treści pisma skierowanego w sprawie przez skarżącą. Przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że uzupełnienie raportu oddziaływania na środowisko jest w istocie nowym wnioskiem dotyczącym rzekomo innego przedsięwzięcia o wydanie tzw. decyzji środowiskowej, stanowi nieuprawnioną nadinterpretację dokonanej przez skarżącą czynności w toku postępowania administracyjnego. WSA w Gdańsku w sposób arbitralny dokonał oceny czynności podejmowanych przez skarżącą, co jednoznacznie wskazuje na przeprowadzenie kontroli decyzji administracyjnej pod względem celowości, a nie zgodności z prawem;
3. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez dokonanie przez Sąd pierwszej instancji oceny czynności podejmowanych na etapie ogólnego postępowania administracyjnego w ramach kontroli rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniu nieważnościowym, podczas gdy z charakteru tego postępowania wynika, że ocena organu oraz sądu administracyjnego ogranicza się jedynie do zbadania, czy w postępowaniu nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy już rozstrzygniętej. WSA w Gdańsku poprzez ocenę, że uzupełnienie raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest w istocie nowym wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowe], dokonał w sposób nieuprawniony ponownego rozpoznania sprawy;
4. c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 61 K.p.a. poprzez arbitralne uznanie przez WSA w Gdańsku w zaskarżonym wyroku, że uzupełnienie raportu oddziaływania na środowisko z dnia 23 stycznia 2009 r. jest w istocie nowym wnioskiem, podczas gdy zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot swego żądania, przy czym w razie wątpliwości co do zakresu lub przedmiotu żądania, jego uszczegółowienie należy do strony nie zaś do sfery ocennej organu administracji czy sądu administracyjnego. Skarżąca pismo z dnia 23 stycznia 2009 r. traktowała jako uzupełnienie wniosku z dnia 23 lipca 2008 r. o wydanie decyzji środowiskowej i tak należało to pismo zakwalifikować;
5. d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 162 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że decyzja SKO w G. z dnia 8 maja 2013 r. nr... o stwierdzeniu nieważności decyzji środowiskowej dotyczącej budowy biogazowni kogeneracyjnej w L. została wydana z pominięciem okoliczności, że decyzja środowiskowa miała charakter czasowy i uprawniała inwestora do ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na budowę w terminie 2 lat od dnia uzyskania przez nią przymiotu ostateczności, tj. do dnia 10 sierpnia 2010 r., zaś w chwili orzekania przez SKO, tj. dniu 8 maja 2013 r. decyzja ta nie wywoływała już żadnych skutków prawnych, przez co wydanie przez SKO tak decyzji z dnia 8 maja 2013 r. jak i decyzji z dnia 28 stycznia 2015 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa i bez uwzględnienia okoliczności, że decyzja środowiskowa podlegała wygaszeniu, gdyż wraz z upływem okresu jej ważności stała się ona bezprzedmiotowa;
6. d) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez Sąd I instancji i uznanie w zaskarżonym wyroku, że decyzja SKO w G. stwierdzająca nieważność decyzji środowiskowej była prawidłowa i odpowiadała prawu, podczas gdy w decyzja środowiskowa jest bezprzedmiotowa i organy administracji były obowiązane do jej wygaszenia w trybie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., a nie stwierdzenia nieważności, co z kolei oznacza, że Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji był zobowiązany do stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium wydanej w I i II instancji;
7. e) art. 170 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez pominiecie przez Sąd pierwszej instancji prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 1578/13 który jednoznacznie przesądził, że planowane przedsięwzięcie polegające na budowie biogazowni kogeneracyjnej L. było zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. SKO w G. oraz WSA w Gdańsku były związane ustaleniami poczynionymi przez NSA w prawomocnym wyroku z dnia 10 czerwca 2014 r. co oznacza, że nie mogły samodzielnie dokonać oceny zgodności planowanej inwestycji z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bagatelizując podniesioną w skardze do WSA w Gdańsku okoliczność, że w toku odrębnie prowadzonego postępowania nadzwyczajnego, organ II instancji (Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego a następnie sądy administracyjne obu instancji) zaakceptowały stanowisko o zgodności planowana przez inwestora inwestycji polegającej na budowie biogazowni kogeneracyjnej z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ocena WSA w Gdańsku nie mogła całkowicie abstrahować od okoliczności, że już w prowadzonym wcześniej postępowaniu sądowoadrninistracyjnym została przesądzona kwestia braku kwalifikowanego charakteru rzekomego naruszenia postanowień planu miejscowego poprzez planowane przedsięwzięcie inwestycyjne, co zostało prawomocnie ustalone wyrokiem NSA z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 1578/13;
8. f) art. 141 § 4 P.p.s.a. wobec sporządzenia uzasadnienia wyroku przez WSA w Gdańsku całkowicie nieodpowiadającego wymogom określonym w tym przepisie. Uzasadnienie jest bardzo obszerne (wyrok wraz z uzasadnieniem liczy 32 strony), przy czym WSA w Gdańsku nie odniósł się do kluczowych kwestii niniejszej sprawy, tj. uznania przez NSA w prawomocnym orzeczeniu z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 1578/13, że planowane przedsięwzięcie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyjaśniając jedynie, że Sąd I instancji nie jest związany stanowiskiem przyjętym w innej sprawie przez sądy administracyjne mimo że to odrębnie, wcześniej przeprowadzone postępowanie nie tylko dotyczyło tej samej inwestycji, ale również w ramach tego postępowania rozpatrywano przesłankę nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę tj. czy planowana inwestycja była czy też nie była zgodna z planem miejscowym. Dodatkowo Sąd I instancji nie dostrzegł kwestii, że na podstawie decyzji środowiskowej w chwili wszczęcia wobec tej decyzji postępowania nieważnościowego nie było możliwe, z uwagi na upływ czasu w niej określony, uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, co przesądza o bezprzedmiotowości decyzji środowiskowej, która ewentualnie mogła zostać wygaszona stosownie do art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. nie zaś stwierdzona jej nieważność. Wskazuje to zarazem na naruszenie przez organy administracji a następnie przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, zasady proporcjonalności.
9. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
10. a) art. 46a ust. 1 Prawa ochrony środowiska w związku z art. 153 ust. 1 ustawy środowiskowej poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuprawnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że uzupełnienie raportu oddziaływania na środowisko pn. "budowa biogazowni kogeneracyjnej" jest w istocie nowym wnioskiem, z uwagi na zmianę przedmiotu przedsięwzięcia z jej pierwotnego brzemienia "biogazownia zintegrowana z układem etanolu odwodnionego", podczas gdy stanowisko Inwestora nie dotyczyło zmiany istoty przedsięwzięcia jakim była budowa biogazowni, a jedynie jej elementów technologicznych, nie powodujących konieczności kwalifikowania zamiarów inwestycyjnych inwestora jako całkowicie odmienne przedsięwzięcie wymagające złożenia odrębnego wniosku o wydanie decyzji środowiskowej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności decyzji SKO w G. wydanej w I i II instancji; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz w obu przypadkach o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono obszerną argumentację na poparcie twierdzeń skarżącej kasacyjnie spółki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienie jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i podniesione w niej zarzuty są niezasadne.

Nietrafny jest zarzut co do tożsamości lub jedynie modyfikacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem strony skarżącej kasacyjnie z dnia 23 lipca 2008 r. i kolejnym wnioskiem z dnia 23 stycznia 2009 r. Oba przedsięwzięcia nie tylko mają różne nazwy, ale także ich opis zawarty w szczególności w sporządzonych raportach oddziaływania na środowisko i ich uzupełnianiach wyraźnie je różnicuje. Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że przedsięwzięcie polegające na budowie biogazowni zintegrowanej z zakładem etanolu odwodnionego (gorzelnią) obejmuje zakład etanolu (gorzelnia) z wytwórnią pary, biogazownię z agregatem kogeneracyjnym, linię do odwodnienia masy pofermentacyjnej, linię do produkcji nawozów lub instalację do termicznej konwersji fazy stałej i system oczyszczania fazy ciekłej masy pofermentacyjnej. Realizacja projektowanej biogazowni w ramach przedsięwzięcia dotyczącego budowy biogazowni zintegrowanej z zakładem etanolu miała służyć do beztlenowej fermentacji wywaru gorzelniczego, kiszonki z kukurydzy lub innych roślin, otrzymania prądu lub ciepła, zużycia prądu na potrzeby własne wykorzystania ciepła do produkcji w gorzelni, otrzymania i poprawienia właściwości nawozu naturalnego o zawartości 4-5 % masy suchej i zmniejszaniu emisji zapachów w czasie składowania i wożenia substratów i przefermentowanej masy, miała składać się między innymi z 5 komór fermentacyjnych o objętości 3040m³ z dozownikem substratów stałych o pojemności 45m³ miała pozwolić na uzyskanie z surowców roślinnych i z odpadów poprodukcyjnych gorzelni oraz innych substratów organicznych, użytecznych produktów (etanolu, odwodnionego spirytusu gorzelniczego, energii elektrycznej, cieplnej, nawozów organicznych z masy pofermentacyjnej), surowca do produkcji spirytusu.

Natomiast przedsięwzięcie polegające na budowie biogazowni kogeneracynej dotyczyło instalacji do wywarzaniu biogazu z odpadów organicznych (osady ściekowe, odchody zwierzęce-gnojówka, gnojowica, obornik, kiszonki roślinne, masa roślinna) oraz spalania wytworzonego w biogazowni gazu w agregatach kogeneracyjnych w celu wytworzenia energii elektrycznej i cieplnej. W jej skład miały wejść 4 komory fermentacyjne o pojemności 1525m³ oraz zbiorniki podawcze do substratów suchych i płynnych po 2 sztuki i komory pofementacyjne.

Różnica jest wiec oczywista i dotyczy tak kwestii technicznych, jak i różnych celów, dla których oba przedsięwzięcia miały być realizowane. W związku z powyższym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu prawa materialnego, tj. art. 46a ust. 1 Prawa ochrony środowiska w związku z art. 153 ust. 1 ustawy środowiskowej poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuprawnione przyjęcie przez Sąd, że uzupełnienie raportu oddziaływania na środowisko pn. "budowa biogazowni kogeneracyjnej" jest nowym wnioskiem z uwagi na zmianę przedmiotu przedsięwzięcia z jej pierwotnego brzemienia "biogazownia zintegrowana z układem etanolu odwodnionego", jest niezasadny i nie znajduje potwierdzenia w prawidłowo zgromadzonym przez organ administracji materiale dowodowym i prawidłowo ocenionym przez Sąd pierwszej instancji.

Także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 61 K.p.a. jest niezasadny, ponieważ trafnie Sąd uznał, że uzupełnienie przez samego inwestora raportu oddziaływania na środowisko z dnia 23 stycznia 2009 r. jest nowym wnioskiem, a tym samym trafnie należało uznać, że wniosek ten zawiera żądanie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia dla innego niż objęte wcześniejszym wnioskiem z dnia 23 lipca 2008 r. To sama strona skarżąca kasacyjnie tak istotnie zmieniła zakres przedsięwzięcia objętego wnioskiem, że nie można było go kwalifikować jako kontynuację poprzedniego wniosku obejmującego tożsame przedsięwzięcie. W toku postępowania administracyjnego podstawowe znaczenie mają dowody gromadzone przez organ na podstawie których ustalane są okoliczności faktyczne, do których w tej sprawie należało także opisanie samego przedsięwzięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zasadności kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.) poprzez dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o kryterium celowości, a nie zgodności z prawem. Nie tylko, że nie było nieuprawnioną nadinterpretacją dokonaną przez Sąd pierwszej instancji zakwalifikowanie przedsięwzięcia objętego wnioskiem z dnia 23 stycznia 2009 r. jako innego przedsięwzięcia od tego, które zostało objęte wnioskiem z dnia 23 lipca 2008 r., ale w tej sprawie dokonanie przez Sąd pierwszej instancji oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wymagało właśnie oceny sposobu dokonania kwalifikacji obu przedsięwzięć i porównania ich.

Skoro organ administracyjny poprzez ustalenie, że inwestor w sposób zasadniczy zmienił opis przedsięwzięcia w toku postępowania administracyjnego (co znalazło także odzwierciedlenie w opisie przedsięwzięcia zawartego w decyzji Wójta Gminy P. z dnia 13 lipca 2009 r. nr...) i na tej podstawie stwierdził rażące naruszenie prawa, to taka okoliczność nie mogła nie zostać oceniona przez Sąd pierwszej instancji. Ocena ta w żadnej mierze nie miała charakteru oceny celowościowej działania organu administracji.

Niezasadnie zarzuca w skardze kasacyjnej skarżąca Spółka, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania uznając za dopuszczalne merytoryczne ponowne rozstrzyganie sprawy w toku administracyjnego postępowania nieważnościowego. Ani z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, ani z akt sprawy nie wynika, aby w tej sprawie było prowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze merytoryczne postępowanie mające na celu ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje określonego przedsięwzięcia. Prawidłowa kontrola zaskarżonej decyzji musiała uwzględniać ocenę, czy postępowanie to było prowadzona na wniosek, czy z urzędu i czy inwestor nie zmodyfikował tak istotnie swojego pierwotnego przedsięwzięcia, że taka modyfikacja stanowiła złożenie nowego wniosku. Tym samym skierowane do zaskarżonego wyroku zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest nietrafne.

Niezasadny jest kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 162 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że decyzja Wójta Gminy P. z dnia 13 lipca 2009 r. nr... miała charakter czasowy i uprawniała inwestora do ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na budowę w terminie 2 lat od dnia uzyskania przez nią przymiotu ostateczności i w dacie wydawania w tej sprawie decyzji unieważniających nie wywoływała już żadnych skutków prawnych, a tym samym decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego unieważniające ww. decyzję Wójta Gminy P. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Niezasadność tego zarzutu polega na tym, że Kolegium wydając decyzje unieważniające z daty 8 maja 2013 r. i 13 lipca 2015 r. dokonywało oceny spełnienia przesłanki nieważnościowej wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (tj. wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa) na datę 13 lipca 2009 r., a nie na datę 8 maja 2013 r. lub późniejszą.

Kwestia możliwości uzyskania w określonym terminie w oparciu o decyzję Wójta Gminu P. z dnia 13 lipca 2009 r. nr... pozwolenia na budowę, nie powinna być i nie była przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji, ani też organ administracyjne tej okoliczności nie badał. W tej sprawie nie miało znaczenia, czy na podstawie ww. decyzji z 13 lipca 2009 r. inwestor uzyskał pozwolenie na budowę i w jak długim czasie o takie pozwolenie mógł występować.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu skargi kasacyjnej, jakoby decyzja Wójta Gminu P. z dnia 13 lipca 2009 r. nr... z uwagi na czasową możliwość wydania na jej podstawie pozwolenia na budowę nie mogła być unieważniona po upływie terminu do wydania na jej podstawie pozwolenia. Żaden przepis K.p.a., ustawy środowiskowej ani też Prawa ochrony środowiska nie wyłącza w takiej sytuacji unieważnienie decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Dopóki właściwy organ nie stwierdzi wygaśnięcia danej decyzji administracyjnej, dopóty może być ona unieważniona w trybie właściwego postępowania nieważnościowego. Tym samym zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. jest niezasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym przedsięwzięcie objęte decyzją Wójta Gminu P. z dnia 13 lipca 2009 r. naruszało obowiązujący w tej dacie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 1578/13 w ogóle nie oceniał zgodności przedsięwzięcia polegającego na budowie przez stronę skarżącą biogazowni kogeneracyjnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2911/12 oddalił skargę na decyzję utrzymującą w mocy stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę biogazowni kogeneracyjnej, ale stanowisko WSA w Warszawie w ww. wyroku nie miało mocy wiążącej w tej sprawie w zakresie zgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym.

Zgodnie z art. 170 P.p.s.a. prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 2537/14 moc wiążąca prawomocnego orzeczenia wyraża się w dwóch aspektach: pierwszy odnosi się do samego faktu istnienia takiego orzeczenia; drugi przejawia się w mocy wiążącej rozstrzygnięcia zawartego w jego treści. Tym samym stan związania ograniczony jest do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów.

Należy także zgodzić się z poglądem zaprezentowanym, m.in. przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 czerwca 2017 r. sygn. akt II FSK 1571/15, zgodnie z którym powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, a że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej wyrażanej w uzasadnieniu orzeczenia, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 P.p.s.a. wskazują także motywy wyroku. Tym samym w tej sprawie Sąd pierwszej instancji związany był powagą rzeczy osądzonej objętej prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 1578/13 tylko do tego, że pozwolenie na budowę biogazowni kogeneracyjnej udzielone stronie skarżącej kasacyjnie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i tylko w zakresie tych motywów ww. wyroku, które uzasadniały rażące naruszenie prawa. Inne okoliczności zamieszczone w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2911/12, w tym także i te, które nie były kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, dla tej sprawy nie mają charakteru wiążącego.

Mając powyższe należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przedsięwzięcie dla którego Wójt Gminy P. decyzją z 13 lipca 2009 r. ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na jego realizację, naruszało obowiązujący w tej dacie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Teren tejże inwestycji znajdował się w obszarze planu objętego oznaczeniem 1PU i zgodnie z § 3 planu miejscowego był przeznaczony na funkcje produkcyjne i usługowe wraz z niezbędnymi do ich funkcjonowania budynkami i pomieszczeniami technicznymi, miejscami postojowymi, zielenią dojazdami, dojściami, infrastrukturą z wykluczeniem usług i produkcji zaliczonych do kategorii mogących znacząco wpływać na środowisko zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2002 r. Nr 179, poz. 1490).

Nie było dopuszczalnym dokonywanie takiej wykładni ww. przepisu planu miejscowego, zgodnie z którym w przypadku uchylenia ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r., treść planu pozwalała na lokalizowanie wszelkich inwestycji w obszarze 1PU nawet takich, które w istotny sposób oddziaływałyby na środowisko naturalne. Ww. rozporządzenie z dnia 24 września 2002 r. zostało zastąpione rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573, z późn. zm.) i to rozporządzenie obowiązywało w dniu 13 lipca 2009 r. Tym samym skoro rozporządzenie z 9 listopada 2004 r. w § 3 pkt 73 wymieniało instalacje związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów jako mogące znacząco oddziaływać na środowisko, to inwestycja objęta decyzja Wójta Gminy P. z 13 lipca 2009 r. powinna być zaliczona do kategorii przedsięwzięć z § 3 pkt 73 ww. rozporządzenia i jako mogąca znacząco oddziaływać na środowisko jego lokalizacja w obszarze 1PU nie była zgodna z planem miejscowym.

Na marginesie należy jedynie zauważyć, że także sama strona skarżąca kasacyjnie w raporcie o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia z czerwca 2009 r. (strony nr 4 i 5 raportu) dostrzegła związek między przedsięwzięciem a planem miejscowym nietrafnie jednak przyjmując, że plan miejscowy w § 3 niedopuszczał realizację jedynie takich przedsięwzięć, które mogły zawsze rażąco oddziaływać na środowisko. Takie stanowisko nie znajduje oparcia w obowiązującym w tej sprawie § 3 pkt 1.2 miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą nr... z dnia 30 grudnia 2003 r. przez Radę Gminy P..

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zasadności także i ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej, zgodnie z którym Sąd pierwszej instancji naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. wobec sporządzenia bardzo obszernego uzasadnienia nie zawierającego jednak odniesienia się uznania przez NSA w prawomocnym wyroku z 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 1578/13, że planowane przedsięwzięcie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ten zarzut jest niezasadny już choćby dlatego, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt II OSK 1578/13 nie zajął żadnego stanowiska co do zgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. także i w tym zakresie, w jakim Sąd nie uwzględnił możliwości stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Wójta Gminu P. z dnia 13 lipca 2009 r. nr..., skoro ta sprawa nie dotyczyła wygaszania tej decyzji.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że trafnie Sąd pierwszej instancji ocenił zaskarżoną decyzję stwierdzającą nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia 13 lipca 2009 r. nr... w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie "biogazowni kogeneracyjnej L." na działkach nr... i... jako wydaną z rażącym naruszeniem prawa, które polegało na rozstrzyganiu przez organ pierwszej instancji na podstawie nieobowiązujących przepisów prawa materialnego oraz błędnej ocenie zgodności przedsięwzięcia z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Te okoliczności pozwalały na stwierdzenie zaistnienia – w tej sprawie - przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. tj. wydania przez Wójta Gminy P. w dniu 13 lipca 2009 r. decyzji nr... z rażącym naruszeniem prawa.

Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego okazały się nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.