Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 15 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 488/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 777/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 30 kwietnia 2019 r., nr SKO.401.ZP.211.12.2019 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy P. z dnia 24 grudnia 2018 r., nr GP.6730.25.2018, ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji: "zmiana sposobu użytkowania części utwardzonego placu pod składowanie materiałów budowlanych, rozbiórka części terenu utwardzonego płytami żelbetonowymi i ponowne jego utwardzenie kostką granitową z przeznaczeniem pod składowanie materiałów budowlanych na działce nr ew. [...]2 w miejscowości P. w ramach prowadzonej działalności usługowo-handlowej na działkach nr ew. [...]1 i [...]2".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła E.K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1. 1. w trybie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") - naruszenie prawa materialnego, a to:
2. a. art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym zastosowaniu tej regulacji w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni poprzez przyjęcie, że z treści tej regulacji wynika konieczność udokumentowania w aktach sprawy posiadanych uprawnień poprzez przedłożenie zaświadczenia o kwalifikacjach zawodowych podpisanego pod projektem decyzji architekta podczas gdy z ust. 4 art. 60 u.p.z.p. wynika jedynie, że sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej;
3. b. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań"), poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oznacza bezwzględny obowiązek kontynuacji dominującej funkcji zabudowy zlokalizowanej tylko na działkach bezpośrednio graniczących z działką inwestora i w konsekwencji błędne zastosowanie tego przepisu, które doprowadziło do nieprawidłowej oceny, że inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania części utwardzonego placu pod składowanie materiałów budowlanych, rozbiórka części terenu utwardzonego płytami żelbetonowymi i ponowne jego utwardzenie kostką granitową z przeznaczeniem pod składowanie materiałów budowlanych na działce nr ew. [...]2 w miejscowości P. w ramach prowadzonej działalności usługowo - handlowej na działkach nr ew. [...]1 i [...]2 nie stanowi kontynuacji funkcji istniejącej dotychczas zabudowy na danym terenie, co skutkuje niespełnieniem tego warunku, a w konsekwencji stanowi istotne naruszenie przepisów prawa o zagospodarowaniu przestrzennym, mające wpływ na wynik sprawy o wydanie warunków zabudowy;
4. c. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589, dalej: "rozporządzenie w sprawie oznaczeń"), poprzez błędną wykładnię kryterium "kontynuacji funkcji usługowej" polegającą na przyjęciu, że wymaga ona do prawidłowego zastosowania uszczegółowienia, poprzez wskazanie rodzaju prowadzonej oraz planowanej działalności usługowej, co skutkowało uznaniem, że organy administracji nienależycie rozważyły kwestię spełnienia powyższego wymogu, co miało wpływ na wynik sprawy;
5. d. § 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie oznaczeń, poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że należy dążyć do uszczegółowienia pojęcia kontynuacji funkcji, w szczególności poprzez wskazanie rodzaju prowadzonej oraz planowanej działalności usługowej, tak aby funkcja ta adekwatnie opisywała charakterystyczny sposób użytkowania obiektu, podczas gdy zgodnie z niezastosowanym przez Sąd przepisem w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie precyzuje się rodzaju usług lub działalności usługowej;
6. 2. w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
7. a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia w sposób, z którego nie wynika, jakie ustalenia faktyczne zostały przyjęte przez sąd jako własne i które stanowiły podstawę oceny zarzutów, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
8. b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nie odpowiadający wymogom opisanym w przywołanym przepisie, polegające na niepodaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia w zakresie zarzutu dotyczącego wadliwego wyznaczenia terenu, którego dotyczy zmiana sposobu użytkowania, oraz w zakresie zarzutu deficytowego odniesienia się organu II instancji do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
9. c. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez uchylenie decyzji i nie zawarcie wytycznych co do dalszego postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
10. d. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez ograniczenie się wyłącznie do wskazania uchybień proceduralnych, których dopuściły się organy administracji bez wskazania, jakie te uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy;
11. e. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej i decyzji ją poprzedzającej przy jednoczesnym braku wykazania, które to normy postępowania zostały naruszone przez organy administracji i to w takim stopniu, że naruszenia miały wpływ na wynik sprawy;
12. f. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 w sprawie sposobu ustalania wymagań w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie organy administracji w sposób nienależyty rozważyły kwestię spełnienia przez planowaną inwestycje wymogu o jakim mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w kontekście kontynuacji funkcji, podczas gdy organy administracji w sposób dostateczny zgromadziły materiał dowodowy pozwalający na dokonanie ustaleń w przedmiocie zgodności planowanej inwestycji z wymogami ładu przestrzennego realizując obowiązki nałożone przez Rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i oddalenie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a, ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, a gdyby sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie innemu sądowi (na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.) oraz zasądzenie na podstawie art. 203 p.p.s.a. na rzecz Skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

1. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez strony, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 60 ust. 4 u.p.z.p. W doktrynie prawa oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest prezentowane stanowisko, zgodnie z którym, brak udokumentowania w aktach sprawy, że osoba, która sporządziła projekt decyzji o warunkach zabudowy spełnia wymogi z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. wymaga zbadania tej okoliczności, ponieważ niedopełnienie tego obowiązku skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji (zob.: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Z. Niewiadomski (red.), Warszawa 2021, s. 286 oraz m.in.: wyroki NSA z: dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1116/08, LEX nr 555738; dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 972/09, LEX nr 649116; dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1218/13, LEX nr 1772313).

Przedstawione stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, które również podziela skład orzekający, wynika z systemowej wykładni art. 60 ust. 4 u.p.z.p., uwzględniającej między innymi te z zasad ogólnych k.p.a., których oddziaływanie wykracza poza przepisy kodeksowe, wpływając na sposób rekonstruowania norm administracyjnego prawa materialnego. Zasadami tymi są zasady praworządności oraz prawdy obiektywnej, wynikające z art. 7 k.p.a. Ta ostatnia w sposób szczególny jest powiązana obowiązkiem wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, określonym w art. 77 § 1 k.p.a. Treść art. 60 ust. 4 u.p.z.p. należy również odczytywać w kontekście ujętej w art. 8 § 1 k.p.a. zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

Nie można też skutecznie zarzucać Sądowi I instancji naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oznacza bezwzględny obowiązek kontynuacji dominującej funkcji zabudowy zlokalizowanej tylko na działkach bezpośrednio graniczących z działką inwestora. Zarzut ten nie jest trafny, ponieważ jak wynika z treści uzasadnienia, Sąd I instancji nie wypowiadał się w tej kwestii.

Za nieskuteczne należało uznać również dwa ostatnie zarzuty naruszenia prawa materialnego, to jest naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie oznaczeń poprzez błędną wykładnię kryterium "kontynuacji funkcji usługowej", polegającą na konieczności wskazania rodzaju prowadzonej oraz planowanej działalności usługowej oraz § 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie oznaczeń, poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że należy dążyć do uszczegółowienia pojęcia kontynuacji funkcji, w szczególności poprzez wskazanie rodzaju prowadzonej oraz planowanej działalności usługowej.

Otóż w tym względzie Sąd I instancji słusznie zauważa, że w celu weryfikacji kontynuacji funkcji, jaką ma spełniać planowane przedsięwzięcie, konieczne jest doprecyzowanie, albowiem określenie "zabudowa usługowa" w rozumieniu § 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie oznaczeń odnosi się do rodzaju, a nie funkcji zabudowy, o której mowa w § 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie oznaczeń. Zabudowa usługowa, jako rodzaj zabudowy (i zagospodarowania terenu) obejmuje swym zakresem różne usługi, w tym nieuciążliwe i uciążliwe, jak też wyróżnianie według wielu innych kryteriów. Dlatego też Sąd zasadnie zakwestionował przedstawiony w uzasadnieniach obu decyzji oraz w treści analizy sposób ustalenia wypełnienia przez planowaną inwestycję wymogu kontynuacji funkcji.

Nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania."

Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie formalne elementy uzasadnienia wyroku wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy zaznaczyć, że przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera niedające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że Sąd I instancji na s. 1-5 uzasadnienia przedstawił stan sprawy, w tym zarzuty i stanowiska stron (s. 5), podstawę prawą rozstrzygnięcia (s. 8), której wyjaśnienie zostało zawarte w wywodach na s. 6-8.

Z kolei wskazania co do dalszego postępowania zostały ujęte w odniesieniu do braku udokumentowania w aktach sprawy, że osoba, która sporządziła projekt decyzji o warunkach zabudowy spełnia wymogi z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. na s. 6; w odniesieniu do wyznaczenia terenu, którego dotyczy zmiana sposobu użytkowania placu na s. 7; w odniesieniu do oceny kontynuacji funkcji na s. 7; w odniesieniu do niepełnego odniesienia się przez SKO do zarzutów sformułowanych w odwołaniu na s.8.

Chybionym jest też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej i decyzji ją poprzedzającej. Jak bowiem wynika z treści uzasadnienia, Sąd I instancji nie odnosił się do wskazanych w tym zarzucie przepisów k.p.a. Natomiast niedostatki w zakresie postępowania wyjaśniającego są konsekwencją przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędów przy ustaleniach kontynuacji funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz niejasności oznaczeń w rysunku stanowiącym załącznik nr 1 do decyzji Wójta.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 w sprawie sposobu ustalania wymagań w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie organy administracji w sposób nienależyty rozważyły kwestię spełnienia przez planowaną inwestycje wymogu, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w kontekście kontynuacji funkcji. Kwestie podnoszone w tym zarzucie zostały już wyjaśnione powyżej, przy ocenie zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.