Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1446/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. w K. na niewykonanie przez Prezydenta Miasta Krakowa wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 listopada 2013 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 971/13 w pkt I stwierdził że niewykonanie przez Prezydenta Miasta Krakowa w/w wyroku z dnia 19 listopada 2013 r. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt II wymierzył Prezydentowi Miasta Krakowa grzywnę w wysokości 500 zł za niewykonanie w/w wyroku; w pkt III zasądził od Prezydenta Miasta Krakowa rzecz strony skarżącej [...] Spółki z o.o. w K. kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Jak wynika z akt sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 listopada 2013. sygn. II SA/Kr 971/13 po rozpoznaniu skargi [...] Spółka z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I Instancji – Prezydenta Miasta Krakowa.
Akta administracyjne wraz z prawomocnym wyrokiem wpłynęły na dziennik podawczy Prezydenta Miasta Krakowa w dniu 4 marca 2014 r. Pierwsza czynność w sprawie podjęta została przez organ w dniu 17 kwietnia 2014 r. i polegała na zwróceniu się do Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z prośbą o zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w piśmie z dnia 6 maja 2014 r. wskazał, że przedmiotowa spraw wymaga uzyskania dodatkowych opinii, w związku z czym stosowne stanowisko zostanie wydane nie później niż do dnia 6 czerwca 2014 r. Pismem z dnia 6 czerwca 2014 r., znak: [...] Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu uzupełnił swoje stanowisko wyrażone w opinii z dnia 23 listopada 2012 r., znak: [...].
Następnie Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. na podstawie art. 36, art. 123 k.p.a. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 26 września 2014 r., równocześnie informując, że w przypadku nie ustąpienia przyczyny uniemożliwiającej zakończenie postępowania, termin może być ponownie przesunięty.
Prezydent Miasta Krakowa w dniu [...] września 2014 r. wydał decyzję nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
W związku z powyższym, [...] spółka z o.o. z siedzibą w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę o wymierzenie Prezydentowi Miasta Krakowa grzywny w wysokości 10-krotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów z uwagi na jego bezczynność bądź też przewlekłe prowadzenie postępowania po wydaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt: II SA/Kr 971/13.
Strona skarżąca wniosła również o stwierdzenie przez Sąd, że bezczynność bądź też przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Krakowa miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1446/14, na podstawie art. 154 § 1, 2 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. stwierdził że niewykonanie przez Prezydenta Miasta Krakowa w/w wyroku z dnia 19 listopada 2013 r. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył Prezydentowi Miasta Krakowa grzywnę w wysokości 500 zł za niewykonanie w/w wyroku.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że art. 154 § 1 p.p.s.a., jest podstawą wymierzenia grzywny organowi administracyjnemu, który nie wykonał wyroku sądowego. Zasadniczą przesłanką do zastosowania art. 154 § 1 p.p.s.a. i wymierzenia organowi grzywny jest ustalenie, że organ administracji nie wykonał wyroku sądu. Zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi.
W ocenie Sądu bezsporne w sprawie jest to, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem sądu wpłynęły do organu dnia 4 marca 2014 roku, zatem od tej daty – zgodnie z treścią art. 286 § 2 p.p.s.a. – należy liczyć termin do załatwienia sprawy.
W ocenie Sądu organ w sposób nieuzasadniony przekroczył terminy wyznaczone w Kodeksie postępowania administracyjnego przewidziane dla rozpoznania sprawy. Skoro zatem organ, w wyznaczonym przepisami k.p.a. terminie, sprawy nie załatwił, to wniosek o wymierzenie grzywny w trybie art. 154 p.p.s.a. zasługiwał na uwzględnienie. Podkreślić należy, że prawomocny wyrok zobowiązywał organ do przeprowadzenia w odpowiednim zakresie postępowania naprawczego, a przepisy procedury administracyjnej do uczynienia tego w odpowiednim terminie. W niniejszej sprawie zdaniem Sądu miała miejsce bezczynności organu oraz przewlekłe prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym decyzje administracyjne, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd podkreślił, że pierwsza czynność w sprawie podjęta została dopiero po upływie ponad 30 dni od otrzymania przez organ administracyjny akt sprawy, co jest sytuacją niedopuszczalną. Pierwsza z podjętych czynności w postępowaniu polegała na zwróceniu się do podległego hierarchicznie Prezydentowi organu – ZIKIT o zajęcie stanowiska w sprawie. Dopiero po wezwaniu organu przez stronę skarżącą pismem z dnia 19 sierpnia 2014 r. do załatwienia sprawy, Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2014 r. wyznaczył termin załatwienia przedmiotowej sprawy do dnia 26 września 2014 r. Decyzja kończąca postępowanie została wydana po upływie około pięciu miesięcy, a przecież nie wykonywano w celu jej wydania żadnych czasochłonnych czynności w rodzaju przesłuchiwania świadków, dokonywania oględzin w terenie, nie pozyskiwano ekspertyz, ani też nie przeprowadzono rozprawy administracyjnej.
Oceniając prowadzone postępowanie Sąd stwierdził, że gdyby organ skoncentrował postępowanie dowodowe, a przede wszystkim rozpoczął je niezwłocznie po otrzymaniu akt wraz z wyrokiem WSA w Krakowie, to wydanie decyzji administracyjnej zapewne miałoby miejsce w rozsądnym terminie, który nie przekroczyłby terminu 30 dniowego przewidzianego w k.p.a. jako termin podstawowy dla wydania decyzji.
W ocenie Sądu, niewykonanie prawomocnego wyroku w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane, bowiem taka sytuacja prowadzi do podważenia zaufania obywateli do organów państwa, świadczy o braku poszanowania prawa przez te organy, które same są zobowiązane do jego stosowania. W szczególności usprawiedliwieniem braku respektowania prawomocnego wyroku nie mogą być argumenty podniesione przez organ w odpowiedzi na skargę, a mianowicie szeroki zakres postępowania, konieczność zgromadzenia materiału dowodowego oraz wielość pism, czy skarg kierowanych przez skarżącego, a na które odpowiadać musi organ. Okoliczności te mogą jedynie wpływać na wysokość grzywny nałożonej na organ za niewykonanie prawomocnego wyroku, co nie jest sporne w orzecznictwie. I tak, uwzględniając wskazane przez organ okoliczności, sąd uznał, że grzywna w kwocie 500 zł będzie adekwatna do stopnia, w jakim organ naruszył termin załatwienia sprawy, a jednocześnie spełni wystarczająco represyjną funkcję.
Odnosząc się do twierdzeń strony przeciwnej, że na skutek wydania decyzji z dnia [...] września 2014 r. organ nie pozostaje w bezczynności, Sąd stwierdził, że stan niewykonania wyroku lub niezałatwienia sprawy po wyroku kasacyjnym musi istnieć w chwili złożenia skargi do sądu administracyjnego, zatem sąd oceniając zasadność skargi bierze pod uwagę stan istniejący w czasie jej wnoszenia. Załatwienie sprawy po wniesieniu skargi nie jest istotne z punktu widzenia dalszego prowadzenia sprawy sadowoadministracyjnej w granicach złożonej skargi na podstawie przepisu art. 154 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z dnia 14 listopada 2014 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prezydent Miasta Krakowa zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa procesowego:
- 1. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oparcie wyroku nie na całości akt sprawy, nieuwzględnienie w całości akt administracyjnych jak również braku analizy podejmowanych przez organ czynności i w efekcie uznanie, że organ przez kilka miesięcy nie podejmował żadnych działań zmierzających do wyjaśnienia sprawy, a podejmowane przez niego czynności miały charakter pozorowany, podczas gdy akta administracyjne potwierdzają szereg wykonanych przez organ koniecznych czynności w tym ustalenie przez zarządcę drogi możliwości włączenia do ruchu drogowego spowodowanego zmianą planowanej inwestycji jak również konieczność zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu;
- 2. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie wbrew zgromadzonemu materiałowi znajdującemu się w aktach sprawy, że prowadzone przed organem administracji publicznej postępowanie trwało dłużej niż to konieczne, jak również niewzięcie przez Sąd pod uwagę charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy;
- 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia, które czynności podjęte w sprawie miały charakter pozorowany, jak również braku wskazania, w którym momencie postępowania organ nie podejmował żadnych działań przez kilka miesięcy, podczas gdy akta administracyjne wskazują na ciąg podejmowanych czynności koniecznych do wydania rozstrzygnięcia przez organ;
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie spór dotyczy problematyki wykonywania (a konkretnie braku wykonania) wyroku sądu administracyjnego przez organ administracji publicznej i wynikających z tego konsekwencji w postaci wymierzenia organowi grzywny. Grzywna jako podstawowy sposób dyscyplinowania administracji publicznej został wprowadzony do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako odpowiedź na niedostateczną sprawność i skuteczność postępowania sądowoadministracyjnego, którego bieg i wynik był często ignorowany przez organy administracji. Środki dyscyplinowania administracji publicznej stanowią zatem podstawową gwarancję skuteczności orzecznictwa sądów administracyjnych.
W przypadkach, gdy sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, uchylił lub stwierdził nieważność zaskarżonego aktu lub czynności w drodze prawomocnego wyroku, a organ administracji publicznej nie wydał określonego aktu lub nie wykonał określonej czynności w powtórnym postępowaniu, mamy do czynienia z bezczynnością organu w znaczeniu art. 154 § 1 p.p.s.a. Organ administracji pozostaje w bezczynności dopiero od momentu przekroczenia wyznaczonych przez prawo terminów do wydania określonego aktu lub wykonania określonej czynności, które liczą się od dnia doręczenia wraz z prawomocnym wyrokiem akt organowi administracji. Długość tych terminów jest uregulowana w przepisach rozdziału 7 działu I k.p.a., a konkretnie w art. 35 k.p.a. Przepisy te winny być realizowane przez organ z uwzględnieniem dyrektyw wynikających z art. 12 k.p.a., zgodnie z którymi organy obowiązane są działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami służącymi do jej załatwienia.
W art. 12 § 2 k.p.a. zawarta została wskazówka, nakazująca organom niezwłocznie załatwiać sprawy, które nie wymagają prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Terminy wyznaczone w art. 35 k.p.a. zostały przez ustawodawcę zróżnicowane z uwagi na stopień skomplikowania sprawy i zakres niezbędnego postępowania wyjaśniającego. Należy zwrócić uwagę, że art. 35 ust. 1 k.p.a. nie wskazuje precyzyjnego określenia terminu, a jedynie generalną dyrektywę, iż organ obowiązany jest załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W praktyce, organ administracji musi tak prowadzić postępowanie, by nie spowodować w nim przewlekłości czy nawet nieuzasadnionej stanem sprawy bezczynności (R. Orzechowski w: J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1989 r., s. 128). Tak więc, wskazane terminy ustawowe, narzucają organowi administracji publicznej działanie bez zbędnej zwłoki i nie później niż w ciągu miesiąca, a w sprawach skomplikowanych - w ciągu dwóch miesięcy (B. Dauter w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, Kraków 2006 r., s. 350). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie przewidzianym ustawą organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić stronę, podając przyczynę zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.
Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy należy w pełni podzielić stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wydany w dniu 19 listopada 2013 r. (doręczony organowi w dniu 27 lutego 2014 r.) nie został wykonany w rozumieniu art. 154 § 1 p.p.s.a., bowiem do chwili wniesienia skargi przez spółkę [...] Sp. z o.o., przekraczając ustawowe terminy, nie wydano decyzji administracyjnej, a sprawę załatwiono dopiero po wniesieniu skargi o wymierzenie grzywny - w dniu 26 września 2014 r. Oznacza to, że żądanie skarżącej Spółki o nałożenie grzywny znajdowało materialnoprawną podstawę w art. 154 § 1 p.p.s.a. Jeżeli zostały spełnione warunki określone w tym przepisie, to sąd administracyjny musiał uwzględnić skargę strony żądającą wymierzenia organowi grzywny. Jedyny dopuszczalny obecnie wyjątek od tej powinności ma miejsce wtedy, gdy wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy nastąpiło z uchybieniem terminu, ale zanim skarga o wymierzenie grzywny została wniesiona do sądu, ale taka sytuacja nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie.
Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd pierwszej instancji orzekł na podstawie całości akt sprawy i słusznie uznał, że pierwsza czynność w sprawie została podjęta dopiero po upływie ponad 30 dni od otrzymania przez organ administracyjny akt sprawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd odniósł się do kwestii podejmowanych przez organ czynności, w tym dotyczącej ustalenia przez zarządcę drogi możliwości włączenia do ruchu drogowego spowodowanego zmianą planowanej inwestycji, co jednoznacznie wskazuje, że Sąd I instancji orzekał na podstawie całości akt administracyjnych. Tak wiec zarzut skargi kasacyjnej wskazany w pkt 1 nie zasługuje na uwzględnienie.
Również zarzuty skargi kasacyjnej wskazane w pkt 2-3 nie są usprawiedliwione. Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej. Z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów i żądań podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie Sądu pierwszej instancji powinno zatem zawierać ocenę stanu faktycznego sprawy, przy czym niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez Sąd, a które nie zostały przyjęte. Przekładając powyższe na okoliczności rozpatrywanej sprawy, Sąd pierwszej instancji w sposób wystarczający wykazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że zawarte w skardze Spółki [...] Sp. z o.o. zarzuty mieszczą się w hipotezie przepisu art. 154 p.p.s.a., a w konsekwencji prawidłowo wyjaśnił, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy - wobec obiektywnej okoliczności - a więc braku wykonania wyroku z dnia 19 listopada 2013 r., II SA/Kr 971/13 należało organowi wymierzyć grzywnę.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.