Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1268/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi R. i K. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia [...] września 2005 r., Nr [...], Starosta Cieszyński, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej w L. G., dla [...] S.A. w W.. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, powołując się na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, wystąpili R. i K. K., działający przez pełnomocnika R. G.. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., Wojewoda Śląski odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji podkreślając, że inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę ww. stacji bazowej telefonii komórkowej w dniu 15 czerwca 2005 r., tj. przed wejściem w życie ustawy nowelizującej Prawo ochrony środowiska, wobec czego postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko zostało przeprowadzone prawidłowo w oparciu o przepisy dotychczasowe. Nie ma też podstaw do stwierdzenia sprzeczności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy G., gdyż dopuszcza on możliwość rozbudowy systemu telekomunikacyjnego stosownie do zaistniałych potrzeb, w tym również masztów dla instalacji urządzeń przekaźnikowych.
Projekt budowlany jest kompletny, nie zawiera wad, ani braków. Zarzuty wnioskodawców dotyczą w istocie wad postępowania, a nie decyzji, a przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. odnoszą się zaś do decyzji.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję akceptując ustalenia organu I instancji, a odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, wskazał, że w dniu 8 września 2005 r., przed wydaniem decyzji ostatecznej wnioskodawca potwierdził wolę zastosowania przepisów z daty złożenia wniosku, co uzasadniało przyjęcie takiego stanu prawnego.
Decyzję tę zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. i K. K. zarzucając naruszenie art. 7, 10, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. - poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, a także pominięcie uzasadnienia faktycznego decyzji i niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji w sytuacji, gdy organ prowadził postępowanie według dotychczasowych przepisów, choć postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przeprowadzono dopiero w sierpniu 2005 r., mimo że nie było stosownego wniosku inwestora.
W czasie rozprawy przed Sądem Wojewódzkim wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie złożył pełnomocnik skarżących R. G. jako, że działa również w imieniu Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Przeciwdziałania Elektroskażeniom "Prawo do życia" z siedzibą w Rzeszowie. Stowarzyszenie to Sąd Wojewódzki dopuścił do udziału w postępowaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1268/07, oddalając skargę wskazał, że organy obu instancji prawidłowo odmówiły skarżącym wszczęcia postępowania nieważnościowego, ponieważ brak jest jakichkolwiek przesłanek, określonych w art. 156 § 1 k.p.a., do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Cieszyńskiego Nr [...] o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Sąd Wojewódzki uznał, że decyzja ta zapadła zgodnie z obowiązującymi w dacie jej wydania przepisami Prawa budowlanego i ochrony środowiska, wskazał również, że zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, 10, 77 i 80 k.p.a. nie znajdują oparcia w materiale dowodowym, gdyż organy obu instancji orzekające w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wyjątkowo starannie przeprowadziły postępowanie.
Ponadto, nie znalazł potwierdzenia zarzut skargi naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., gdyż uzasadnienia obu decyzji są bardzo szczegółowe i odpowiadają prawu. Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że za datę wszczęcia postępowania w sprawie należy przyjąć dzień doręczenia organowi wniosku o pozwolenie na budowę, co nastąpiło w dniu 15 czerwca 2005 r., zaś data wskazana przez skarżących, tj. 8 września 2005 r. jest datą złożenia wniosku o zastosowanie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954). Zgodnie z tym przepisem od woli inwestora zależało, według których przepisów ustalone zostaną jego prawa i obowiązki w zakresie oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji.
Sąd Wojewódzki ocenił, że przedmiotowa inwestycja posiadała wymagane uzgodnienia, ponadto raport zgodnie wymogiem określonym w art. 48 ust. 4 prawa ochrony środowiska został przedstawiony organom z projektem budowlanym. Nie można zatem postawić decyzji Nr [...] Starosty Cieszyńskiego zarzutu, ani zwykłego, ani tym bardziej rażącego naruszeniem prawa. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przepisów procedury, w tym art. 10 k.p.a. Sąd Wojewódzki ocenił, że w kontrolowanym postępowaniu nieważnościowym do takich naruszeń nie doszło.
Odnosząc się zaś do zarzutu skargi dotyczącego wadliwego przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w zakresie decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2005 r. uzgadniającej projekt budowlany stacji bazowej, Sąd Wojewódzki wskazał, że było to postępowanie zakończone odrębną decyzją, a jej ewentualne wzruszenie mogłoby być przesłanką wznowienia postępowania o pozwoleniu na budowę z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Ogólnopolskie Stowarzyszenie Przeciwdziałania Elektroskażeniom "Prawo do życia" z siedzibą w Rzeszowie zarzucając powyższemu wyrokowi naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, 75 § 1, 77 § 1,107 § 3 k.p.a., a nadto art. 106 § 2 i 3, 145 § 1 pkt. 1 lit. a oraz art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie. Formułując zarzuty w petitum skargi kasacyjnej nie wskazano żadnych innych podstaw prawnych skargi (nie powołując też art. 174 p.p.s.a.) i chociaż zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego to nie wskazano tamże żadnego przepisu prawa materialnego, który miałby naruszyć Sąd Wojewódzki. W uzasadnieniu skargi przywołano też art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wskazując jednak w jaki sposób przepis ten został przez Sąd Wojewódzki naruszony.
Powtórzono argumentację podnoszoną wcześniej przed organami administracji, jak i przed Sądem Wojewódzkim, w odniesieniu do wad postępowania w sprawie oceny oddziaływanie na środowisko, a także do zastosowania przepisów dotychczasowych (poprzedzających nowelizację z 2005 r.), wskazując na wady aktów uzgadniających.
Przed rozprawą przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżący złożył pismo uzupełniające, w którym powołując się na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. podniesiono, iż z wyroku nie wynika, że Stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu i jakie zgłosiło zarzuty. W odniesieniu do naruszeń art. 7, 75 § 1 i 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. podniesiono, że organ nie przeprowadził postępowania w trybie art. 47 ustawy Prawo ochrony środowiska, podniesiono też naruszenie art. 11 ust. 2 Konwencji Praw Człowieka w zw. z art. 91 Konstytucji RP i art. 141 § 4 w zw. z art.9, 12 i 33 p.p.s.a. przez pominięcie w wyroku stanowiska Stowarzyszenia pozbawiając go możliwości skutecznego działania, a tym samym obrony praw człowieka. Pismo to, złożone z powołaniem na art. 183 § 1 p.p.s.a., jako nowe uzasadnienie skargi kasacyjnej, zostało sporządzone i podpisane w imieniu Stowarzyszenia przez Prezesa Zarządu Z. G..
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd, rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi, czyli wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Artykuł 175 § 1 p.p.s.a. wymaga, aby skarga kasacyjna była sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z § 2 i 3. W myśl art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna m. in. czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wprowadzenie tzw. przymusu adwokackiego (radcowskiego) powoduje, iż skarga kasacyjna powinna być w profesjonalny sposób sformułowana. W zależności od braków skargi kasacyjnej, jako nieodpowiadającej ustawowym wymaganiom, podlega ona oddaleniu, a nawet odrzuceniu, w razie uznania jej niedopuszczalności ze względów formalnych. Wskazanie podstawy kasacyjnej nie może przy tym ograniczyć się jedynie do przytoczenia jednej z podstaw wskazanych w powołanym przepisie, ale musi polegać na powołaniu konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisów postępowania, które - w ocenie skarżącego - zostały naruszone przez sąd I instancji. Bez wskazania konkretnej normy Sąd nie może bowiem, będąc związanym zarzutami skargi, ocenić jej zasadności.
Powołując jako podstawę kasacji, naruszenie przepisów postępowania skarżący winien wskazać konkretne przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, które naruszył Sąd I instancji. Skarga kasacyjna przysługuje bowiem od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego i zarzuty winny się odnosić do jego wyroku oraz do postępowania przed tym sądem. Skarżący winien nadto wykazać, iż naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W pierwszym rzędzie odnieść należało się do pisma procesowego złożonego przed rozprawą w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Pismo to sporządzone i podpisane zostało przez Prezesa Zarządu skarżącego Stowarzyszenia. Jako podstawę prawną złożenia tego pisma wskazano w nim art. 183 § 1 p.p.s.a. Przepis ten uprawnia do przytaczania nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych.
Artykuł 175 § 1 p.p.s.a. wymienia jako uprawnionych do sporządzenia skargi kasacyjnej adwokata lub radcę prawnego (z zastrzeżeniem § 2 i 3), art. 176 p.p.s.a. wskazuje zaś formę i składniki skargi kasacyjnej. Powinna ona zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Jak wynika z powyższego uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy do części składowych skargi kasacyjnej.
Przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych, ze skutkiem o którym mowa w art. 183 § 1 (zdanie drugie) p.p.s.a., może zatem dokonać strona, która wniosła skargę kasacyjną, lecz jedynie za pośrednictwem uprawnionego do sporządzenia skargi kasacyjnej adwokata lub radcy prawnego (z zastrzeżeniem § 2 i 3 art. 175 p.p.s.a.). Pismo powołujące się na art. 183 § 1 p.p.s.a., podpisane przez stronę, uznać należy za pismo procesowe strony zawierające wnioski lub oświadczenia, (jak stanowi art. 45 w zw. z art. 193 p.p.s.a.), które nie wiążą jednak Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia.
Odnosząc się zatem do treści tego pisma, w którym wskazano, jako podstawę kasacyjną art. 141 § 4 p.p.s.a. podnosząc przy tym, iż z wyroku nie wynika, że Stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu i jakie zgłosiło zarzuty, wskazując też na naruszenie art. 47 ustawy Prawo ochrony środowiska, zauważyć trzeba, że przepisów tych nie wymieniono, wśród podstaw podanych w skardze kasacyjnej.
Ze względów wyżej wymienionych, a także z tej przyczyny, iż art. 183 § 1 p.p.s.a. uprawnia do przytaczania nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych, lecz nie uprawnia do formułowania nowych podstaw przez wskazywanie przepisów, których w skardze nie powołano, zarzuty te nie podlegają rozpoznaniu.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, podanych w skardze kasacyjnej zauważyć trzeba, że stanowią one polemikę ze stanowiskiem organów administracji i to w dodatku poprzedzającego postępowanie i decyzję, która była przedmiotem kontroli Sądu Wojewódzkiego, tj. decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Identyczne zarzuty przytaczano zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz w skardze na decyzję ostateczną odmawiającą stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę.
Sąd Wojewódzki prawidłowo wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego jedynym celem jest wyjaśnienie, czy wydana przez organ administracji decyzja nie jest dotknięta jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Podzielając ten pogląd dodać można, że wymienione w tym przepisie przesłanki stwierdzenia nieważności odnoszą się do wad decyzji jako aktu końcowego załatwiającego sprawę administracyjną. Skutek w takim postępowaniu mogą zatem odnieść zarzuty nakierowane na wady decyzji, a nie poprzedzającego ją postępowania, a tym bardziej postępowań uzgadniających.
O ile nie dojdzie do weryfikacji takiej decyzji na skutek skargi złożonej do sądu administracyjnego, nie można też podnosić wobec postępowania poprzedzającego taką decyzję zarzutów naruszenia prawa procesowego (gdyż ostatecznie zakończono postępowanie), za wyjątkiem takich zarzutów uzasadniających wznowienie postępowania w oparciu o przesłanki wymienione w art. 145 § 1 lub 145 a § 1 k.p.a. Z kolei takie zarzuty nie mogą być podnoszone w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, lecz, o ile spełnione są warunki wymienione w art. 148 k.p.a., w odrębnym podaniu o wznowienie postępowania. Zasadnie zatem przyjął Sąd Wojewódzki, że zarzuty naruszeń przepisów postępowania podnoszone wobec kontrolowanej decyzji wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie mogły zostać uwzględnione ani przez organy administracji prowadzące postępowanie w sprawie nieważności, ani przez Sąd kontrolujący to postępowanie.
Również zarzuty naruszeń prawa procesowego wskazywane w podstawach skargi kasacyjnej, nieodnoszące się do naruszenia prawa postępowania sądowowoadministracyjnego, a do postępowań administracyjnych nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami k.p.a., a w jej uzasadnieniu naruszenia te powiązano z art. 133 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. W skardze kasacyjnej nie wskazano jednak, ani na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu, ani też jaki związek z treścią tego przepisu mają zarzuty naruszenia przepisów procedury administracyjnej.
Nie jest usprawiedliwione przytoczenie, jako przepisów którym Sąd miał uchybić, art. 7, 75 § 1, 77 § 1,107 § 3 k.p.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Jak stanowi ten ostatni przepis sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Pamiętając, że Sąd Wojewódzki kontrolował postępowanie toczące się w trybie stwierdzenia nieważności, zarzut ten rozumieć można jedynie w ten sposób, że Sąd Wojewódzki nie ocenił przesłanek z art. 156 k.p.a. w odniesieniu do kontrolowanej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności.
Jak wywiedziono już wcześniej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego nie mieści się w obrębie przesłanek wymienionych w art. 156 k.p.a., po wtóre zaś z uzasadnienia skargi kasacyjnej wcale nie wynika, że skarżący dostrzega zaistnienie tych przesłanek w decyzji kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki, wskazuje na nie natomiast w postępowaniach poprzedzających wydanie pozwolenia na budowę, które następnie było oceniane w postępowaniu o stwierdzenia nieważności.
Jeśli jednak zarzut skargi został sformułowany w taki sposób, iż z jego treści nie wynika na czym miałoby polegać naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego dociekanie, a co za tym idzie w istocie określanie o jakie naruszenie prawa chodzi, gdyż wówczas to Naczelny Sąd Administracyjny, a nie autor skargi określałby, w jakich granicach mają mieścić się oceny sądu kasacyjnego, a takie rozumienie roli Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje w sprzeczności z przywołanym wyżej art. 183 § 1 p.p.s.a.
Sformułowanie zarzutu naruszenia art. 106 § 2 i 3 p.p.s.a. nie zostało również dokonane prawidłowo. Nie wiadomo w istocie na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu przez Sąd Wojewódzki. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wspomniano o konieczności wyjaśnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny czy uzgodnienie (w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę) dotyczyło trzech czy sześciu anten sektorowych, lecz takie sformułowanie zarzutu jest nieporozumieniem. Pomijając już nawet to, że Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza się zasadniczo do ściśle sformułowanych podstaw wskazanych w kasacji i nie może poza nie wyjść, nie może zatem wyjaśniać okoliczności sprawy administracyjnej, to nie jest również zadaniem Sądu Wojewódzkiego prowadzenie postępowania dowodowego i wyjaśnianie stanu sprawy.
Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu nie załatwia bowiem sprawy administracyjnej, lecz kontroluje działalność organu wydającego akt administracyjny. Sądy nie mogą zastępować organów administracji publicznej w ustalaniu stanu faktycznego sprawy, natomiast przedmiotem ocen sądów administracyjnych jest zasadniczo materiał dowodowy zgromadzony przez organy w toku postępowania administracyjnego, które podlega kontroli sądowoadministracyjnej.
Z akt sprawy jak i treści zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd Wojewódzki nie tylko uznał, że do oceny dowodów doszło, ale że i znalazło to odbicie zarówno w uzasadnieniu zaskarżonego aktu administracyjnego i zaskarżonego kasacyjnie wyroku. Prawidłowo też Sąd Wojewódzki ocenił, że organy uzgadniające ustaliły, że oddziaływanie promieniowania w wartościach wyższych niż dopuszczalne przez przepis, w warunkach tej konkretnej sprawy, w ogóle nie miało miejsca, ze względu na parametry tego oddziaływania wynikające z umieszczenia źródeł promieniowania na wysokości wykluczającej oddziaływanie na zdrowie ludzi.
W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazano w podstawach skargi kasacyjnej art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. przez jego niezastosowanie nie podając jednocześnie, który z przepisów prawa materialnego został naruszony przez Sąd Wojewódzki w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności. Brak wskazania takiego przepisu nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, w myśl wcześniej wyrażonego już poglądu na zakres kognicji wynikający z art. 183 p.p.s.a., na rozpatrywanie tego zarzutu.
Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.