Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 114/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej powoływany jako: WSA) w Kielcach w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO) w Kielcach z dnia [...] grudnia 2012r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt II. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, w pkt III. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak ustalił to sąd I instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...] SKO w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania Z. Z. od decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] czerwca 2012 r. znak: [...], ustalającej na wniosek W. S. warunki zabudowy działki nr ewid. [...], w granicach oznaczonych na załączniku graficznym literami ABCDEF-A w rejonie ul. [...] w Kielcach, dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze studnią kopaną - na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.) uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji stwierdził, że wniosek W. S. o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji jest wewnętrzne sprzeczny. Jak bowiem wynikać ma z jego części graficznej teren inwestycji obejmuje oprócz działki nr [...], również działkę nr [...]. Tymczasem wniosek ten został zmieniony pismem z dnia 21 grudnia 2011 r. w ten sposób, że terenem planowanego przedsięwzięcia pozostaje wyłącznie działka nr [...] w rejonie ul. [...]. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, organ I instancji powinien wezwać wnioskodawczynię do korekty wniosku, a tego nie uczynił. Jako związany wnioskiem nie mógł go we własnym zakresie zmienić ani skorygować.
Kolegium stwierdziło dalej, że wyznaczona na działce nr [...] linia zabudowy nie znajduje oparcia w przepisach, ponieważ linię nowej zabudowy wyznacza się od drogi publicznej, a w niniejszej sprawie wyznaczono ją od północno-zachodniej granicy terenu inwestycji oznaczonej literami CDE graniczącej z pasem drogowym ul. [...]. Organ I instancji powinien zatem rozważyć wyznaczenie linii nowej zabudowy mając na uwadze odległość od drogi wewnętrznej. Organ odwoławczy zakwestionował ponadto sposób wyznaczenia szerokości elewacji frontowej. Jednocześnie Kolegium uznało, że organ I instancji uzyskał wymagane prawem uzgodnienie z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w trybie art. 53 ust. 5c zd. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej Upzp).
Dokonane przez SKO w Kielcach ustalenia faktyczne oraz ich ocena prawna pozwoliły na uznanie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zw. z § 4 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588, dalej rozp. MI z 2003).
Skargę na decyzję organu odwoławczego do WSA w Kielcach wniósł będący stroną postępowania M. S. Nie precyzując kierunku rozstrzygnięcia zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zw. z § 4 i § 6 rozp. MI z 2003, poprzez uznanie, że decyzja organu I instancji została wydana niezgodnie z przywołanymi przepisami. Zdaniem skarżącego, kontynuacja występującej na analizowanym obszarze funkcji jednorodzinnej z towarzyszącą funkcją gospodarczo-garażową, w przypadku wnioskowanej inwestycji nie budzi zastrzeżeń. Nietrafne ma być stanowisko Kolegium negujące ustaloną linię zabudowy, skoro z racji istnienia Kieleckiego Obszaru Chronionego Krajobrazu obowiązuje nakaz wyznaczenia linii zabudowy w oznaczonej odległości od linii brzegów m. in. rzek. W tym przypadku ustalenie linii zabudowy wynika z przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Zbyt daleko idące jest także sformułowanie organu odwoławczego odnośnie jego wątpliwości co do ustalenia szerokości elewacji frontowej.
Na działce bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji istnieje budynek o szerokości elewacji 10 m, a w obszarze analizowanym budynki o szerokości 11 m. Wyznaczenie szerokości planowanego budynku na 10 m z tolerancją do 20 % nie naruszy ładu przestrzennego. Inwestycja jest zgodna z przepisami szczególnymi, nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.
W odpowiedzi na skargę SKO w Kielcach wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W motywach wyroku uwzględniającego skargę WSA w Kielcach stwierdził, że w zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przywołując brzmienie art. 61 ust. 1 Upzp w aspekcie dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy, podkreślono znaczenie prawa do zabudowy nieruchomości, do której istnieje tytuł prawny. Sąd wojewódzki wskazał, że przedmiotem sporu jest zasadność wyznaczenia linii nowej zabudowy oraz prawidłowość wyznaczenia szerokości elewacji frontowej. Pierwszą z tych kwestii normuje § 4 rozp. MI z 2003, przywołując jego brzmienie przepisu za błędne uznano stanowisko organu odwoławczego o konieczności rozważenia wyznaczenia linii nowej zabudowy mając na uwadze odległość od drogi wewnętrznej. Treść powołanego wyżej przepisu nie daje podstaw do przyjęcia, że linia nowej zabudowy powinna być ustalana również od tej strony. Zarówno językowa, jak i celowościowa wykładnia § 4 rozp.
MI z 2003 nie pozwala na przyjęcie, że wynika z niego obowiązek wyznaczenia linii zabudowy nie tylko od frontu działki znajdującego się przy drodze publicznej, ale również z innej strony tej działki. WSA w Kielcach wskazał, że teren planowanej inwestycji znajduje się w strefie A Kieleckiego Obszaru Chronionego Krajobrazu przyjętego uchwałą Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 27 września 2010 r. Nr XLI/729/10 (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego, Nr 293, poz. 3020). W § 5 ust. 1 lit. f (w istocie chodzi o § 5 lit. f, albowiem § 5 nie podzielono na ustępy – uwaga Sądu) cyt. uchwały wprowadzono w strefie A tego obszaru zakaz lokalizowania obiektów w pasie 100 m od linii brzegowej m. in. rzek, z wyłączeniem urządzeń wodnych i innych obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Uchwała ta jest przepisem odrębnym w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 Upzp.
Należało przeto uwzględnić okoliczność, że wyznaczona linia nowej zabudowy respektuje odległość od linii rzeki Bobrza. Dodatkowo uwzględnić należało stanowisko Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach, w aspekcie dopuszczalności realizacji inwestycji gdy idzie o uwzględnienie umiejscowienia drogi publicznej – ul. [...]. To wystarczać ma do przyjęcia, że ustalenie linii zabudowy przez organ I instancji nastąpiło w zgodzie z przepisami odrębnymi, zatem nie naruszało art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 4 rozp. MI z 2003. Wyznaczenie linii zabudowy ma służyć zapewnieniu ładu przestrzennego, co jest szczególnie istotne w odniesieniu od strony przestrzeni publicznej. Prawidłowe usytuowanie budynku od strony sąsiednich działek zapewniają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – takie stanowisko sformułowano w judykaturze.
W odniesieniu do drugiej spornej kwestii, tj. sposobu wyznaczenia szerokości elewacji frontowej, sąd I instancji stwierdził, że również w tym zakresie organ I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów. Reguluje to zagadnienie § 6 rozp. MI z 2003, ustalenie szerokości elewacji na poziomie do 10 m z tolerancją do 20% w niczym nie zakłóci ładu przestrzennego, gdy na obszarze analizowanym występuje budynek o szerokości 11 m. Wyznaczenie elewacji frontowej o wartości przyjętej w decyzji organu I instancji znajdowało uzasadnienie w treści § 6 ust. 2 rozp. MI z 2003.
Z kolei niespójność wniosku pomiędzy jego treścią a załącznikiem graficznym, która wystąpiła po dokonanej przez wnioskodawczynię korekcie z dnia 21 grudnia 2011 r. – w ocenie sądu I instancji − jest uchybieniem, jednakże takim, które samo w sobie nie powoduje konieczności przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., albowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie.
W wytycznych wyroku nakazano ponownie rozpoznać sprawę z uwzględnieniem oceny prawnej prezentowanej w wyroku, biorąc pod uwagę dopuszczalność uzupełnienia postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a.
Skargą kasacyjną SKO w Kielcach zaskarżono w całości ww. wyrok i zarzucono mu naruszenie prawa materialnego, a mianowicie obrazę przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że organ I instancji zgodnie z prawem wyznaczył linię nowej zabudowy i należycie uzasadnił sposób wyznaczenia elewacji frontowej. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Kielcach do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Wbrew wywodom sądu wojewódzkiego skarżący kasacyjnie organ tak jak w zaskarżonej decyzji wywodzi, że istnieje sprzeczność między wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jego częścią graficzną, gdzie nie skorygowano ograniczenia zamiaru inwestycyjnego tylko w odniesieniu do działki nr [...]. Ten błąd został powielony w decyzji organu I instancji w odniesieniu do części graficznej. SKO w Kielcach rekapitulując stan faktyczny sprawy zwróciło uwagę, że organ I instancji wyznaczył linię nowej zabudowy w przedziale liczbowym od 81 m do 92 m, co nie jest zgodne z przepisami rozp. MI z 2003. Prezydent Kielc nie uzasadnił, ani nie sprecyzował, na jakiej podstawie wyznaczył w taki sposób linię nowej zabudowy.
Wnoszący skargę kasacyjną organ nie zgodził się także z uzasadnieniem sądu I instancji w części dot. wyznaczenia szerokości elewacji frontowej. W ocenie Kolegium sąd I instancji, podobnie jak organ I instancji, nie wykazał, jakoby możliwość ustalenia szerokości elewacji frontowej na 12 m wynikała z analizy, a tym samym nie dowiedziono możliwości zastosowania przepisu § 3 ust. 2 rozp. MI z 2003. Wyeksponowano, że stanowisko prezentowane przez sąd wojewódzki umożliwia realizację inwestycji na terenie drogi wewnętrznej – wyodrębnionej działki nr 591, która stanowi dojazd do kilku działek rolnych.
W odpowiedzi M. S. na skargę kasacyjną wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej organu w całości i utrzymanie zaskarżonego wyroku w mocy, oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. W ocenie uczestnika postępowania wyrok sądu wojewódzkiego wydany został zgodnie z prawem i brak jest jakichkolwiek naruszeń prawa materialnego przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jednorodzinnej na działce oznaczonej nr [...] przy ul. [...] w Kielcach.
W toku rozprawy o oddalenie skargi kasacyjnej wniosła W. S. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które − zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną − zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie z art. 174 pkt 1 Ppsa i ogranicza się do zarzutu naruszenia prawa materialnego − niewłaściwego zastosowania przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. Uwzględnić jednak należy w tym aspekcie stanowisko wyrażone w uchwale Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiwsa 2010, nr 1, poz. 1), w której stwierdzono m. in., że w sytuacji gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, nie powiązawszy go z zarzutem naruszenia prawa przez WSA, nie jest uzasadnione bezwarunkowe i automatyczne dyskwalifikowanie takiej skargi z powołaniem się na niedopełnienie wymagań określonych w art. 176 Ppsa ("przytoczenie podstaw kasacyjnych"). W każdym bowiem postępowaniu przed organem władzy publicznej - a w szczególności przed sądem - obowiązuje zasada falsa demonstratio non nocet, zgodnie z którą błędne oznaczenie sprawy nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy jej rozpoznania.
Przyjąć zatem wypadnie, że skarżący kasacyjnie organ w istocie zarzuca sądowi I instancji naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, który został wskazany w wyroku II SA/Ke 114/13 jako podstawa uwzględnienia skargi, wskutek niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp.
Cyt. przepis określa jeden z warunków, których łączne spełnienie daje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy. Warunek ten określony jest następująco − "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp odnosi się do tzw. "dobrego sąsiedztwa", innymi słowy możliwość ustalenia warunków zabudowy uzależniona jest m. in. od istnienia zabudowy na co najmniej jednej działce sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która pozwoli stwierdzić, że zamierzenie inwestycyjne stanowi kontynuację funkcji istniejącej zabudowy w taki sposób, że będzie ona determinować wymagania odnośnie do nowej zabudowy w zakresie "parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu".
Z art. 176 Ppsa wynika, że skarga kasacyjna winna zawierać m. in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna wniesiona przez SKO w Kielcach, jak to już wyżej zaznaczono, ogranicza się wyłącznie do zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, jednak lektura jej uzasadnienia wskazuje, że nie koreluje ono ze sformułowaną w petitum podstawą kasacyjną. Niezbędnym elementem skargi kasacyjnej było wskazanie sposobu naruszenia przepisu prawa materialnego i wyjaśnienie na czym polegało jego niewłaściwe zastosowanie, skoro tak określono naruszenie prawa, którego miał się dopuścić WSA w Kielcach.
Organ odwoławczy nie zgadza się z tymi wywodami sądu wojewódzkiego, w których stwierdzono, że ewentualną rozbieżność między treścią skorygowanego wniosku o ustalenie warunków zabudowy a ustaleniami zawartymi w części graficznej wniosku można usunąć przy zastosowaniu normy z art. 136 K.p.a., nie zaś wydawać decyzję po myśli art. 138 § 2 K.p.a., jak to uczyniło Kolegium. Rzecz jednak w tym, że skarga kasacyjna ograniczona formalnie do zarzutu naruszenia wskazanego powyżej art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp nie zawiera z kolei zarzutu naruszenia cyt. przepisów K.p.a. Dalsza część uzasadnienia skargi kasacyjnej sprowadza się do powtórzenia in extenso części uzasadnienia zaskarżonej decyzji (s. 3 skargi kasacyjnej, od słów "Z przeprowadzonej w niniejszej sprawie..." do zdania "Ze stanowiskiem tym nie zgodził się Sąd"). Zarzuty stawiane sądowi I instancji w aspekcie nieprawidłowej akceptacji dla ustalenia linii nowej zabudowy, jak to uczynił organ I instancji, sprowadzono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do niezgodności "z przepisami rozporządzenia" (s. 3 skargi kasacyjnej wers 3 i 4 od dołu).
W skardze kasacyjnej nie pofatygowano się nawet, aby wskazać o jakie rozporządzenie chodzi jej Autorowi. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się intencji strony skarżącej kasacyjnie, Sąd nie jest zobowiązany, ani uprawniony do uzupełniania za stronę podstaw kasacyjnych, czy ich uzasadnienia, skoro jest związany zarzutami skargi kasacyjnej. Nawet założenie, że w istocie skarżącemu kasacyjnie SKO w Kielcach chodzi o przepisy rozp. MI z 2003, to skonstruowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (s.
4) wywody dotyczące § 3 ust. 2 i § 6 cyt. rozporządzenia albo nie odnoszą się w istocie do sformułowanej podstawy kasacyjnej, albo nie dają się rozpoznać jako poprawnie sporządzony zarzut kasacyjny. Gdy chodzi o przepis § 3 ust. 2 rozp. MI z 2003, to stanowi się w nim, że "Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów". Treść cyt. przepisu nie jest powiązana w żaden sposób z podstawą kasacyjną. Z kolei § 6 cyt. rozporządzenia dzieli się na dwa ustępy, skarga kasacyjna nie wskazuje na konkretną jego jednostkę redakcyjną, nie uszczegóławia zatem w żaden sposób sformułowanego zarzutu kasacyjnego. Uniemożliwia to Sądowi ocenę jej zasadności w tym obszarze.
Biorąc powyższe okoliczności pod rozwagę zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tak skonstruowana skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, przeto podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 Ppsa.