Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2009 r. sprawy o sygn. akt IV SA/Wa 1865/08, ze skarg S. C., A. K., Z. W. i E. G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r., w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi, oddalił skargi.
Przedmiotowy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.
Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., na podstawie art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1-3, art. 12 ust. 1 - 3 i ust. 4 pkt 1, art. 16 ust. 2, art. 17, art. 19 ust. 2 – 5 i art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustalił na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad lokalizację drogi krajowej dla inwestycji polegającej na budowie drugiego mostu przez rz. Wisłę w Sandomierzu wraz z ulicą Lwowską - bis w ciągu drogi krajowej nr 77 - etap II, obejmujący budowę przejścia drogi krajowej nr 77 przez Sandomierz po prawej stronie Wisły z uwzględnieniem ulicy Lwowskiej – bis, jako nowego przebiegu wraz z włączeniem do drogi krajowej nr 77.
Po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez wyżej wymienione osoby Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lutego 2008 r. Decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżyli Z. Z., E. G., A. K. i S. C..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie. Oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd dokonał w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie jej wydania, to jest w dniu [...] lipca 2008 r. W ocenie Sądu I instancji analiza akt postępowania administracyjnego wskazuje, że prawidłowe są ustalenia Ministra Infrastruktury co do spełnienia wszelkich wymogów formalnych i materialnoprawnych ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji drogowej. Stosownie do wymogu określonego w art. 3 ust. 1 powołanej ustawy, inwestor - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - przed złożeniem wniosku o ustalenie lokalizacji drogi zasięgnął opinii właściwych miejscowo: Zarządu Województwa Świętokrzyskiego, Zarządu Powiatu w Sandomierzu i Burmistrza Miasta Sandomierza. Niewyrażenie opinii przez Burmistrza Miasta Sandomierza w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się o nią prawidłowo potraktowano jako brak zastrzeżeń do wniosku (art. 3 ust. 2 powołanej ustawy).
Złożony przez inwestora wniosek, który uzupełniono na skutek wezwania z dnia 20 listopada 2007 r., spełnia wymogi określone w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy. W szczególności dołączono do niego opinie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie, a także ostateczną decyzję Burmistrza Miasta Sandomierza z dnia 29 listopada 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.
Po złożeniu wniosku przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Wojewoda Świętokrzyski, wykonując obowiązek ustanowiony przepisem art. 5 ust. 5 powołanej ustawy, zawiadomił o wszczęciu postępowania w drodze obwieszczeń w Urzędzie Miasta Sandomierzu oraz w prasie lokalnej. Stosownie do treści art. 7 ust. 2 powołanej ustawy, decyzja Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lutego 2008 r. została doręczona inwestorowi (jego pełnomocnikowi). Pozostałe strony zawiadomiono o jej wydaniu w drodze obwieszczeń we właściwym urzędzie miasta i prasie lokalnej. Zawiadomienia o wydaniu decyzji wysłano dotychczasowym właścicielom objętych nią nieruchomości na adresy wskazane w ewidencji gruntów. Zawiadomienie o wydaniu decyzji zawiera informację o możliwości zapoznania się z nią w Świętokrzyskim Urzędzie Wojewódzkim oraz o tym, że po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia obwieszczenia, zawiadomienie o wydaniu decyzji uważa się za doręczone.
Decyzja Wojewody Świętokrzyskiego zawiera wszystkie elementy przewidziane przez art. 7 ust. 1 powołanej ustawy i zdaniem Sądu nie nosi cech dowolności. Z kolei Minister Infrastruktury, działając jako organ odwoławczy, prawidłowo na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji wystarczająco i należycie odniósł się do wszystkich argumentów podniesionych w odwołaniach od decyzji Wojewody.
Odnosząc się do zarzutu niezasadnego nadania decyzji lokalizacyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 17 ust. 1 powołanej ustawy, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych nadają decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Działający przez pełnomocnika, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, pismem z dnia 4 stycznia 2008 r., wniósł o nadanie decyzji lokalizacyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes społeczny i gospodarczy. Uwzględniając żądanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, organ pierwszej instancji wskazał, że podjęcie przedmiotowej inwestycji spowoduje odciążenie ulic Lwowskiej i Trześniowskiej, upłynnienie ruchu, a tym samym przyczyni się do ograniczenia emisji spalin i hałasu wytwarzanych przez pojazdy przejeżdżające drogą krajową nr 77 na obecnym odcinku.
Organ administracji wywiódł też, że nowo projektowana trasa będzie bezkolizyjna i nie będzie bezpośrednio dostępna z przyległych działek, co podniesie poziom bezpieczeństwa. Wskazał ponadto na potrzebę jak najszybszego dostosowania polskiej infrastruktury drogowej do standardów innych krajów Unii Europejskiej. Stanowisko Wojewody Świętokrzyskiego w tym zakresie podzielił Minister Infrastruktury.
Zdaniem Sądu, nie można zgodzić się z zawartą w skargach argumentacją, która uzasadniać ma brak podstaw do nadania decyzji lokalizacyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności. Przesłanka istnienia interesu społecznego lub gospodarczego, która stanowić może podstawę nadania decyzji lokalizacyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności ma niewątpliwie ocenny charakter. W związku z tym, ustalenie jej wystąpienia wymaga każdorazowo odniesienia do realiów konkretnej sprawy dotyczącej lokalizacji drogi krajowej. Takiej też oceny dokonał Wojewoda Świętokrzyski wskazując na, uwarunkowaną realizacją przedmiotowej inwestycji, możliwość odciążenia innych, zbyt intensywnie użytkowanych ulic, poprawę bezpieczeństwa i ograniczenie wpływu na środowisko naturalne. Zdaniem Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy prowadzi do wniosku, że budowa przedmiotowego odcinka drogi, w istocie spowoduje wskazane wyżej, pozytywne zmiany w zakresie poprawy bezpieczeństwa ludzi i ograniczenia negatywnego wpływu na środowisko naturalne. To zaś uzasadniania niezwłoczne podjecie czynności zmierzających do rozpoczęcia realizacji inwestycji.
Potrzeba dokonania oceny zasadności nadania decyzji lokalizacyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do realiów konkretnej sprawy administracyjnej nie oznacza, iż właściwy organ administracji, nadając ten rygor, nie może powoływać się także na wywoływane przez natychmiastową realizację decyzji skutki, które mają charakter ponadlokalny i wykraczają poza teren objęty planowaną inwestycją. Chociaż przedmiotowa inwestycja drogowa dotyczy tylko kilkukilometrowego odcinka drogi, to stanowi element krajowego systemu drogowego, który wymaga rozbudowy i modernizacji. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom skarżących, potrzeba dostosowania infrastruktury drogowej w Polsce do standardów europejskich, obok innych, opisanych wyżej, a związanych z potrzebą poprawy bezpieczeństwa i zmniejszeniem negatywnego oddziaływania na środowisko naturalne okoliczności, może uzasadniać nadanie decyzji lokalizacyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności.
Wadliwości zastosowania tego rygoru nie może też uzasadniać podnoszony przez skarżących brak celowości przedmiotowej inwestycji w kontekście planowanej budowy drogi ekspresowej S-74, biegnącej w niedalekiej odległości od Sandomierza. Okoliczność, że droga, której lokalizację ustalono w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji stanowi drugi etap realizacji inwestycji, poprzedzony budową mostu na rzece Wiśle, również nie pozbawia zasadności orzeczenia o nadaniu decyzji Wojewody Świętokrzyskiego rygoru natychmiastowej wykonalności, zwłaszcza w kontekście oświadczenia pełnomocnika skarżącego złożonego na rozprawie w dniu 13 października 2009 r., że budowa mostu już się rozpoczęła, a postępowanie w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę ulicy Lwowskiej - bis jest w toku.
Wobec podniesionych wyżej okoliczności oraz wobec faktu, że postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji drogowej zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r., która podlega wykonaniu, brak jest podstaw do orzeczenia o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części dotyczącej nadania decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lutego 2008 r. rygoru natychmiastowej wykonalności. Zdaniem Sądu, pilne wdrożenie decyzji lokalizacyjnej w życie jest "niezbędne", a zwłoka w wykonaniu decyzji Wojewody Świętokrzyskiego wywołana wniesieniem odwołań zagrażała takim dobrom, jak bezpieczeństwo ludzi, środowisko naturalne, czy też rozwój krajowej infrastruktury drogowej. Niezwłoczne zrealizowanie przedmiotowej inwestycji jest ważne społecznie.
Sąd nie uwzględnił także zarzutów dotyczących naruszeń przepisów ochrony środowiska. Powoływane w skargach zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2006 r. w sprawie dróg, linii kolejowych i lotnisk, których eksploatacja może powodować negatywne oddziaływanie akustyczne na znacznych obszarach, dla których jest wymagane sporządzanie map akustycznych, oraz sposobów określania granic terenów objętych tymi mapami (Dz. U. z 2007 r. Nr 1, poz. 8), odnoszą się do decyzji Burmistrza Miasta Sandomierza w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Wady tej decyzji, czy też poprzedzającego jej wydanie postępowania, nie mogą być przedmiotem kontroli Sądu rozpoznającego skargę na decyzję w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi krajowej. Brak jest także podstaw do uznania za zasadne twierdzenia, jakoby planowane zainstalowanie ekranów akustycznych na znacznym odcinku drogi było jedynie "półśrodkiem" wobec przedstawionych w skardze, a wynikających m. in. z załącznika do decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, danych o zasięgu oddziaływania akustycznego po realizacji inwestycji.
Sąd zaznaczył, że szczegółowe rozwiązania techniczne w zakresie planowanej inwestycji będą przedmiotem postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę. W tym też postępowaniu inwestor będzie musiał zaproponować takie rozwiązania techniczne, które pozwolą spełnić wymagania dotyczące dopuszczalnych poziomów hałasu. Zdaniem Sądu, wydanie zaskarżonej decyzji w konkretnym jej kształcie uwzględniało zapewnienie wystąpienia możliwie najmniejszego konfliktu pomiędzy interesem publicznym, a interesem jednostek, których przebieg planowanej drogi dotyczył. Analiza decyzji nie daje podstaw, aby uznać, że ingerencja w prawo własności wynikająca z planowanej poprawy warunków ruchu drogowego w spornym rejonie była nieproporcjonalna do użytych środków.
Zatem, choć ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji narusza interes prawny skarżących, dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Organ ustalający działał bowiem w granicach przyznanych mu uprawnień i uprawnień tych nie nadużył.
Skargę od powyższego wyroku, w części dotyczącej nadania decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lutego 2008 r. rygoru natychmiastowej wykonalności, złożył E. G., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 powołanej ustawy poprzez uznanie, że w dacie wydania tej decyzji istniały przesłanki w postaci uzasadnionego interesu społecznego lub gospodarczego.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że decyzja Wojewody Świętokrzyskiego określała termin wydania nieruchomości najpóźniej do dnia 30 czerwca 2009 r., a do dnia 18 grudnia 2009 r. nie jest zakończone nawet postępowanie administracyjne dotyczące uzyskania pozwolenia na budowę obiektu określonego w II etapie projektu i żadna z nieruchomości objęta tym etapem nie została jeszcze wydana oraz nie zakończono dotychczas postępowań w sprawie wypłaty odszkodowań. Możliwa jest zatem sytuacja, że korzystając z prawnych środków odwoławczych, skarżący nie będzie posiadał ani nieruchomości ani wypłaconej kwoty pieniężnej (gdyby dotrzymano terminu wydania nieruchomości, taka sytuacja byłaby już obecnie).
Skarżący nie zgodził się z argumentacją, że przebudowa niewielkiego odcinka drogi, podczas kiedy inne jej odcinki są znacznie bardziej niebezpieczne, przyczyni się w istotny sposób do poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego i poprawy infrastruktury drogowej w dążeniu do uzyskania standardów Unii Europejskiej, gdyż dostępne dane wskazują, że do ciężkich wypadków drogowych (często ze skutkiem śmiertelnym) wielokrotnie częściej dochodzi w dalszym odcinku tej drogi, już na obszarze administracyjnym miasta Tarnobrzeg. Tamten odcinek drogi był w ubiegłych latach remontowany, ale polegało to jedynie na położeniu nowej warstwy asfaltu i zbudowaniu chodników ze ścieżką rowerową, co wprawdzie poprawiło bezpieczeństwo pieszych i rowerzystów, ale w żaden sposób nie zmniejszyło liczby zdarzeń drogowych z udziałem pojazdów mechanicznych, gdyż szerokość jezdni i profile zakrętów pozostały takie same.
Pojęcie "ważnego interesu społecznego" nie dotyczy grupy osób, których dotyczy decyzja lokalizacyjna, gdyż właściciele działek częściowo wywłaszczonych będą mieli utrudnioną możliwość korzystania z nowo budowanej drogi, ze względu na wydłużony dojazd, a przebiegająca w pobliżu droga ograniczy im lub wręcz uniemożliwi ewentualną sprzedaż nieruchomości, pomijając przy tym fakt, że wartość rynkowa takiej nieruchomości znacznie spadnie. Organ wydający decyzję z rygorem natychmiastowej wykonalności musi brać pod uwagę wszystkie możliwe do przewidzenia okoliczności, zaś ocena rangi interesu należy zarówno do strony, która uznaje go za wyjątkowo ważny dla niej (ocena subiektywna), jak i organu administracji, który poddaje ją weryfikacji, mając na uwadze interesy innych stron oraz konsekwencje materialne i niematerialne natychmiastowego wykonania decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podniesiony w niej zarzut sprowadza się do niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, z późn. zm.), poprzez uznanie, że w dacie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi powiatowej istniały przesłanki w postaci uzasadnionego interesu społecznego lub gospodarczego, stanowiące podstawę do nałożenia rygoru natychmiastowej wykonalności. Poglądu skarżącego w powyższej kwestii nie można podzielić. Stan faktyczny ustalony w rozpoznawanej sprawie odpowiada stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w powołanej wyżej normie prawnej.
Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma szczególny charakter, wyrażający się zarówno w jej tytule, jak również w treści przepisów, których intencją jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg procesu budowlanego inwestycji drogowych. Obowiązywanie przepisów tej ustawy w powyższym zakresie ma charakter czasowy, do dnia 31 grudnia 2020 r. Założeniem ustawodawcy było wprowadzenie w tym okresie uproszczonego postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowaniem nimi przez inwestora na cele budowlane, aby przyspieszyć proces realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
Przykładem takiej regulacji jest przepis art. 17 ust. 1 i 2 powołanej ustawy stanowiący, że wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych nadają decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo budowlane. Z brzmienia tego przepisu wynika wprost, że wykazanie przez inwestora istnienia wymienionych w nim przesłanek obliguje właściwy organ do nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
Pojęcie uzasadnionego interesu społecznego i gospodarczego w rozumieniu powołanego przepisu nie ma jednej i stałej definicji. Należy go ustalać i konkretyzować w każdej indywidualnej sprawie, uwzględniając okoliczności w niej występujące. Obowiązkiem organu jest zatem wyważenie czy w danej sprawie uzasadniony interes prawny i gospodarczy umożliwia nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wbrew interesom indywidualnym właścicieli nieruchomości. Dokonana w powyższej kwestii przez organy orzekające i Sąd I instancji ocena nie budzi zastrzeżeń
Uwzględniając żądanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, organ pierwszej instancji wskazał, że podjęcie przedmiotowej inwestycji spowoduje odciążenie ulic Lwowskiej i Trześniowskiej, upłynnienie ruchu, a tym samym przyczyni się do ograniczenia emisji spalin i hałasu wytwarzanych przez pojazdy przejeżdżające drogą krajową nr 77 na obecnym odcinku. Nowa trasa będzie bezkolizyjna i nie będzie bezpośrednio dostępna z przyległych działek, co podniesie poziom bezpieczeństwa i zmniejszy negatywne oddziaływanie na środowisko naturalne. Organ I instancji zasadnie podkreślił ponadto potrzebę jak najszybszego dostosowania polskiej infrastruktury drogowej do standardów innych krajów Unii Europejskiej. Także w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno w interesie społecznym, jak i gospodarczym, jest jak najszybsze zrealizowanie powyższych celów.
Podkreślić należy przy tym, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji lokalizacyjnej nie musi być uzasadnione wyłącznie koniecznością jak najszybszego rozpoczęcia robót budowlanych. Zgodnie z art. 17 ust. 2 powołanej ustawy, decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu ustawy – Prawo budowlane, co umożliwia złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Bez znaczenia jest zatem podnoszony w skardze argument, że niedotrzymano ustalonego w decyzji terminu wydania przedmiotowej nieruchomości.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.