Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 listopada 2005 r. I SA/Wa 2121/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną przez Powiat K. decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] listopada 2004 r., którą uchylono decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2004 r. o wykreśleniu z rejestru zakładów opieki zdrowotnej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K., wpisanego pod nr [...]. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Minister Zdrowia uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2004 r. o wykreśleniu z rejestru zakładów opieki zdrowotnej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K. przy ul. B., po rozpoznaniu odwołania Powiatu K., z uwagi na naruszenie zasady wyrażonej w art. 10 § 1 kpa, która zobowiązuje organ administracji publicznej do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania i gwarantuje prawo wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz do zgłoszonych żądań. Od zasady tej odstępstwa są możliwe wyłącznie w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na bezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na groźbę niepowetowanej szkody materialnej. Organ odwoławczy zauważył, że pismem z dnia 4 sierpnia 2004 r. poinformowano stronę o przysługujących jej prawach, lecz następnie w dniu 11 sierpnia 2004 r. przeprowadzono kontrolę Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K., a wyniki tej kontroli zostały włączone do materiału dowodowego w sprawie. Z tego względu decyzja podlegała uchyleniu, skoro strona nie została ponownie powiadomiona o przysługujących jej prawach.
Powyższa decyzja została zaskarżona przez Powiat K.. W skardze podniesiono, że organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego - w całości lub w znacznej części (art. 138 § 2 kpa). Według skarżącego okoliczności sprawy są bezsporne, wynik przeprowadzonej kontroli nie był przez niego kwestionowany, dlatego nie zachodziły żadne przeszkody do wydania przez Ministra Zdrowia decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, ponieważ zawarta w art. 10 § kpa zasada stanowi gwarancję czynnego udziału strony w postępowaniu, a jej uchybienie nie może być konwalidowane w postępowaniu odwoławczym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i literaturze ugruntowany jest pogląd, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przepisu art.138 § 2 kpa. Stanowiący podstawę decyzji Ministra Zdrowia przepis art. 138 § 2 kpa dotyczy decyzji kasacyjnej, która nie może być podjęta w sytuacjach innych niż określone w przepisie, żadne inne wady postępowania ani decyzji nie dają organowi II instancji uprawnienia do wydania decyzji trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Jeżeli nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, organ odwoławczy ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy.
Ewentualne naruszenie art. 10 § 1 kpa nie może stanowić podstawy zastosowania art. 138 § 2 kpa. Ponadto Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, iż dyspozycja przepisu została wypełniona, po przeprowadzonej kontroli, Wojewoda przy piśmie z dnia 25 sierpnia 2006 r. przesłał kopię protokołu kontroli z dnia 11 sierpnia 2006 r., a tym samym strona miała zapewniony udział w postępowaniu. Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego.
W skardze kasacyjnej Powiatu K. od tego wyroku wniesiono o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu rozpoznania i wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynika sprawy, a szczególnie art. 134 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie wszystkich naruszeń prawa, naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 14 ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej poprzez całkowite pominięcie zarzutu skarżącego, że wobec SP ZOZ w K. nie istniały materialnoprawne podstawy do prowadzenia przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania o wykreślenie z rejestru, ponieważ z uchwały Rady Powiatu wynika, iż datą zakończenia działalności jest 31 lipca 2006 r., naruszenie prawa materialnego poprzez jego niezastosowanie, w szczególności art. 43 ust. 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej poprzez pominięcie zarzutu skarżącego, iż nie istniały podstawy do prowadzenia postępowania w sprawie wykreślenia SP ZOZ w K. z uwagi na datę zakończenia działalności (31 lipca 2006 r.).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego podniósł, że Sąd nie wziął pod uwagę wszystkich zarzutów, a ograniczył się jedynie do stwierdzenia nieprawidłowości proceduralnej postępowania. Zdaniem skarżącego decydujące znaczenie ma natomiast naruszenie norm prawa materialnego, a to szczególnie art. 14 ust. 3 i art. 43 ust. 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Wynikiem uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji bez wskazania w/w błędów będzie ponowne wydanie decyzji tej samej treści, lecz już poprawnej pod względem proceduralnym, co spowoduje konieczność złożenia kolejnej skargi i przedłużanie się postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona i to niezależnie od oceny dopuszczalności zaskarżenia uzasadnienia wyroku. Nie można uznać za zasadne ani zarzutów naruszenia przepisów postępowania poprzez nieuwzględnienie wszystkich naruszeń prawa ani też zarzutów naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie powołanych przepisów.Zaskarżony wyrok uchylający decyzję Ministra Zdrowia w przedmiocie wykreślenia z rejestru zakładów opieki zdrowotnej wydany został wskutek skargi Powiatu K. choć z innych przyczyn niż wskazane w skardze do Sądu. Podstawę uchylenia wyroku stanowiło stwierdzenie przez Sąd I instancji naruszenia prawa procesowego - art. 138 § 2 k.p.a. i uznanie, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W konsekwencji wyroku Minister Zdrowia jako organ odwoławczy powinien ponownie rozważyć - w wyniku wniesionego przez Powiat odwołania - sprawę wykreślenia przedmiotowego zakładu z rejestru zakładów opieki zdrowotnej.Zważyć trzeba, że organ odwoławczy nie rozpoznawał sprawy merytorycznie,ograniczył się - z naruszeniem prawa procesowego - do uchylenia decyzji I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, nie wypowiadając się w kwestii potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i jego ewentualnego zakresu. Zaskarżony obecnie wyrok umożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy i ustosunkowanie się do wniesionego odwołania lub wykazanie, że sprawa wymaga dla rozstrzygnięcia przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części.
Z powyższych względów,chociaż istotnie Sąd nie rozpatrywał legalności meritum zaskarżonej decyzji,nie można uznać by zarzuty skargi kasacyjnej były uzasadnione. Uwzględnienie zarzutów merytorycznych skargi prowadzić by musiało także do uchylenia zaskarżonej decyzji. Przesądzenie przez Sąd tych merytorycznych kwestii w danej sprawie, nie rozpatrzonej merytorycznie przez organ odwoławczy, w rezultacie oznaczałoby pozbawienie strony prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym. Tym samym nie można uznać zasadności podniesionych zarzutów.
Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.),należało skargę kasacyjna oddalić.