Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 8 stycznia 2014 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję z [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie ustalenia obowiązku uiszczenia opłaty za badania laboratoryjne i kontrolę sanitarną, w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z [...] maja 2013 r.; w punkcie 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; w punkcie 3. zasądził od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy na rzecz strony skarżącej kwotę 717 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu [...] grudnia 2012 r., działając na podstawie art. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm., dalej: u.p.i.s.), Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. przeprowadził kontrolę w sklepie [...] w G., ul. [...]. Przyjęty przez organ zakres kontroli obejmował nadzór nad wprowadzaniem do obrotu substancji chemicznych i ich mieszanin oraz środków zastępczych. W toku czynności kontrolnych dokonano zatrzymania produktów, co do których zachodziło podejrzenie, że są środkami zastępczymi, o których mowa w art. 44b ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 124) i następnie pobrane z nich próbki przekazano Narodowemu Instytutowi Leków celem przeprowadzenia badań. Po otrzymaniu wyników badań Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. decyzją z [...] maja 2013 r., przyjmując za podstawę art. 36 ust. 1 u.p.i.s., ustalił obowiązek dokonania przez spółkę [...] opłaty w wysokości 2.007 zł oraz zobowiązał do jej uiszczenia w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji.
Wysokość opłaty ustalono na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. Nr 36, poz. 203). Koszty przeprowadzenia badań ustalono na podstawie przedstawionej kalkulacji.
W wyniku złożenia odwołania przez Spółkę sprawę rozpatrzył Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy, który decyzją z [...] sierpnia 2013 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 27c ust. 4 u.p.i.s., "utrzymał decyzję organu I instancji".
Organ odwoławczy stwierdził, że nie ma podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu I instancji. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. w dniu [...] grudnia 2012 r. w obecności funkcjonariuszy Komendy Miejskiej Policji w G. przeprowadził kontrolę w sklepie " [...]" należącym do skarżącej. W wyniku przeprowadzonej kontroli organ stwierdził wprowadzanie do obrotu produktów, co do których zachodziło podejrzenie, że są środkami zastępczymi. W związku z powyższym zasadnie organ I instancji wstrzymał wprowadzanie do obrotu zakwestionowanych decyzją produktów. Zdaniem organu wątpliwości budzi zarzut strony dotyczący naruszenia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Kwestionowana przez stronę kontrola przeprowadzona została w oparciu o art. 79 ust. 2 pkt 2 i pkt 5 tej ustawy. O powyższym kontrolowany został poinformowany podczas kontroli, co zostało zawarte w protokole.
W trakcie kontroli nie było kontrolowanego, nie było również osoby upoważnionej do reprezentowania go, wobec powyższego kontrolę przeprowadzono w obecności funkcjonariuszy Policji, co również ujęto w protokole. Za nieuzasadnione organ uznał również zarzuty dotyczące pozbawienia prawa do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Pismem z [...] marca 2013 r. organ zawiadomił bowiem stronę o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania z dokumentacją oraz prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Wobec powyższego nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji zasadnie powołał się na art. 36 ust. 1 u.p.i.s., przedstawiając szczegółową kalkulację kosztów.
Wobec powyższego należy uznać, że decyzja organu I instancji zawiera właściwe uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ II instancji podkreślił ponadto, że przeprowadzone badania były konieczne i potwierdziły wprowadzanie przez stronę środków zastępczych do obrotu. Uzyskane wyniki potwierdziły szkodliwe działanie na zdrowie i życie ludzi produktów wprowadzanych przez spółkę. Wobec powyższego zgodnie z zasadami określonymi w u.p.i.s. (art. 27c ust. 4), koszty za przeprowadzenie badań powinna ponieść strona.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy [...] sp. z o.o. w Pabianicach wniosła o uchylenie w całości decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] maja 2013 r. Organowi wydającemu zaskarżoną decyzję zarzucono naruszenie szeregu przepisów postępowania
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie wskazane w niej zarzuty uznał za zasadne. Sąd uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, uwzględniając jej okoliczności faktyczne, a zwłaszcza znany wynik składu poddanych badaniom produktów, organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej prawidłowo przyjęły, że należy obciążyć stronę skarżącą kosztami czynności kontrolnych oraz badania składu próbek produktów, co do których Narodowy Instytut Leków (NIL) stwierdził, że można je zakwalifikować jako środki zastępcze w rozumieniu art. 4 pkt 27 o przeciwdziałaniu narkomanii. Pomimo jednak zasadności podjętego rozstrzygnięcia, organy w wydanych przez siebie decyzjach powołały niewłaściwą podstawę prawną przytaczając art. 36 ust. 1 u.p.i.s.
W ocenie Sądu, w okolicznościach tej sprawy organ powinien powołać jako podstawę prawną art. 27c ust. 4 u.p.i.s., zgodnie z którym, koszty niezbędne do przeprowadzenia oceny i badań, o których mowa w ust. 1, ponosi strona postępowania. Powołany przepis art. 27c w ust. 1 stanowi, że w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy. W tym właśnie trybie toczyło się postępowanie w niniejszej sprawie. Podnieść należy, że organ miał podstawy do przyjęcia, iż zachodzi podejrzenie, że produkty sprzedawane w sklepie " [...]" mogą być środkami zastępczymi, a więc zachodziło podejrzenie, że produkty te stwarzają zagrożenie życia i zdrowia ludzi.
W tej zaś sytuacji koszty niezbędne do przeprowadzenia oceny i badań, czy oferowane i wprowadzane do obrotu produkty nie stanowią środków zastępczych, o których mowa w art. 44b w zw. z art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, powinna niewątpliwie ponieść strona skarżąca. W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca została obciążona kosztami badań 3 próbek produktów, co do których zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że stanowią one środki zastępcze. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy nie wynika, by strona skarżąca kwestionowała prawidłowość badań przeprowadzonych w Narodowym Instytucie Leków, ani też by przedłożyła przeciwdowody zmierzające do wykazania, że sporne produkty nie stanowią środków zastępczych bądź że nie stwarzają one zagrożenia zdrowia lub życia ludzi. Na obecnym etapie sprawy istnieją zatem podstawy do obciążenia skarżącej kosztami niezbędnymi do przeprowadzenia oceny i badań produktów, o których mowa w art. 27c ust. 1 i 4 u.p.i.s. w zw. z art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.
Jednakże w ocenie Sądu, istnienie materialnoprawnej podstawy obciążenia strony skarżącej kosztami niezbędnymi do przeprowadzenia badań i oceny zatrzymanych produktów, w okolicznościach niniejszej sprawy nie oznacza, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Organy powołały bowiem nieprawidłową podstawę prawną wydania decyzji. Ponadto Sąd wskazał, że sentencja zaskarżonej decyzji organu II instancji jest sprzeczna z treścią art. 138 k.p.a., albowiem wskazany przepis nie przewiduje rozstrzygnięcia organu odwoławczego, w brzmieniu przyjętym jak w zaskarżonej decyzji. Organ w rozstrzygnięciu orzekł bowiem, że "utrzymuje decyzję organu I instancji", podczas gdy prawidłowo brzmiące rozstrzygnięcie – zgodnie z powołanym przepisem – winno brzmieć "utrzymuje decyzję organu I instancji w mocy".
Mając na uwadze treść powołanych norm prawa materialnego oraz postępowania Sąd stwierdził, że nie istniała żadna podstawa prawna do zawarcia w decyzji w przedmiocie ustalenia kosztów w trybie art. 27c u.p.i.s. zobowiązania co do sposobu i terminu wykonania obowiązku nałożonego na stronę tym rozstrzygnięciem. Organ I instancji nie wskazał żadnej podstawy prawnej tej części rozstrzygnięcia. Jak podkreślił Sąd, przepisy tej ustawy (w tym art. 27c) nie zawierają regulacji upoważniającej organ do rozstrzygania w drodze aktu administracyjnego o sposobie i terminie wykonania obowiązku zapłaty określonej należności pieniężnej. Przeciwnie, zgodnie z art. 27c ust. 7 u.p.i.s., egzekucja należności pieniężnych, o których mowa w ust. 4, następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Także przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują do określenia w sytuacji, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, terminu wykonania obowiązku uiszczenia należności pieniężnej określonej w punkcie 1 decyzji.
W szczególności nie zaistniała tu sytuacja regulowana w art. 261 § 1 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że należność ustalona przez organ nie dotyczyła opłat ani kosztów postępowania, które powinny być uiszczone z góry, ponieważ badania próbek produktów zostały wykonane i zostały ustalone koszty tychże badań. Określenie terminu na uiszczenie opłaty było tym bardziej niedopuszczalne, że wynikał on z nieostatecznej decyzji. W konsekwencji stwierdzić należy, że organ nie był uprawniony do wyznaczenia stronie terminu do uiszczenia opłaty.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy podniósł następujące zarzuty:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 u.p.i.s. poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że organ administracji nie mógł decyzją rozstrzygnąć o kosztach w odniesieniu do środków zastępczych na podstawie tego przepisu, a na podstawie art. 27c u.p.i.s.;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia w sprawie materiału procesowego w szczególności pominięcie oceny dokonanej przez organ I instancji kalkulacji kosztów bezpośrednich oraz dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny pozostałego materiału dowodowego.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, bądź uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Należy zgodzić się z pełnomocnikiem skarżącego kasacyjnie organu, że Sąd I instancji dokonał błędnej oceny powołanej w zaskarżonej decyzji podstawy prawnej, bezzasadnie przyjmując, iż organ nieprawidłowo wskazał przepis art. 36 u.p.i.s., jako podstawę wydania w niniejszej sprawie decyzji, podczas gdy właściwą podstawę stanowi art. 27c tej ustawy.
Podkreślić wypada, że Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań mających na celu ochronę zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych. W świetle art. 2 u.p.i.s. wykonywanie tych zadań polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska, a także prowadzeniu działalności oświatowo-zdrowotnej.
W art. 4 ust. 1 u.p.i.s. wymienione zostały czynności, jakie należy rozumieć pod pojęciem bieżącego nadzoru sanitarnego. Wśród szczegółowo wskazanych wymogów i warunków podlegających nadzorowi Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w art. 4 ust. 1 pkt 9a ustawy wskazano: "zakaz wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium RP środków zastępczych lub nowych substancji psychoaktywnych w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii".
Przedstawienie powyższych uwag ogólnych okazało się niezbędne, bowiem przyjęty za podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji art. 36 ust. 1 u.p.i.s. zawiera regulacje dotyczące pobierania opłat poniesionych tytułem przeprowadzania badań laboratoryjnych i innych czynności wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem "bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego". W przepisie tym przyjęto zasadę, że za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane w tym zakresie przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust.
2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych lub zdrowotnych. Za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań (ust. 2 art. 36).
W sposób szczególny ustawodawca zdecydował się uregulować obowiązek zwrotu kosztów w sytuacji, gdy na skutek uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, organ wstrzyma wytwarzanie i wprowadzanie tego produktu do obrotu lub nakaże wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa. Dodając bowiem z dniem 27 listopada 2010 r. (ustawa z dnia 8 października 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Dz. U. Nr 213, poz. 1396) art. 27c, ustawodawca nałożył na Państwową Inspekcję Sanitarną dodatkowe zadania polegające na ochronie przed zagrożeniem życia lub zdrowia ludzi, stwarzanym przez produkty zastępcze. W art. 27c ust. 4 u.p.i.s. przyjęto zatem, że koszty niezbędne do przeprowadzenia oceny i badań produktu, na skutek wstrzymania jego wprowadzania do obrotu w wyniku uzasadnionego podejrzenia, iż produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, ponosi strona postępowania.
Omówione regulacje mogą być stosowane łącznie bądź odrębnie, w zależności od stanu faktycznego sprawy. Każdorazowo zatem okoliczności, w jakich doszło do konieczności przeprowadzenia przez organy inspekcji sanitarnej badań, czy przeprowadzenia innych czynności kontrolnych, powinny być przez organ uwzględniane celem podporządkowania właściwej normy do okoliczności konkretnej sprawy. Nie sposób zgodzić się z przyjętym przez Sąd I instancji poglądem, że warunki rozpoznawanej sprawy odpowiadały dyspozycji normy art. 27c u.p.i.s. z wyłączeniem regulacji art. 36 ust. 1 u.p.i.s. Sprawowana bowiem przez organy inspekcji sanitarnej kontrola, w wyniku której doszło do ujawnienia wprowadzania przez [...] Sp. z o.o. do obrotu środków zastępczych, miała miejsce w ramach sprawowania bieżącego, zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Okoliczności sprawy przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pozwalały zastosować obok szczegółowego uregulowania zwrotu kosztów niezbędnych do przeprowadzenia oceny i badań produktów, co do których istniało uzasadnione podejrzenie, że stanowią zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, art. 27c ust. 4 u.p.i.s., także dyspozycję art. 36 ust. 1 u.p.i.s., uzasadniając oparcie na tym przepisie żądania zwrotu przez Spółkę - jako podmiotu zobowiązanego do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych – opłaty w wysokości kosztów poniesionych przez organ za badania laboratoryjne w związku z wykonaniem czynności wynikających ze sprawowania bieżącego nadzoru, co prawidłowo wywiódł Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy.
Powyższe dawało podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. Rozpoznając skargę na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z [...] sierpnia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W toku prowadzonej w trybie ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej kontroli sanitarnej mającej na celu nadzór nad wprowadzaniem do obrotu substancji chemicznych i ich mieszanin oraz środków zastępczych (k-6 akt adm.) ujawniono, że Spółka [...] wprowadza do obrotu produkty budzące wątpliwości co do ich bezpieczeństwa. Zasadnym zatem było nałożenie na Spółkę obowiązku zwrotu poniesionych kosztów. Przedstawiona w decyzji organu I instancji ich kalkulacja odpowiadała założeniom przyjętym w art. 36 ust. 1 u.p.i.s. Kwoty zaś, jakimi obciążono Spółkę znalazły swoje uzasadnienie w dokumentach zgromadzonych w sprawie, pozwalając na stwierdzenie ich sumarycznej prawidłowości w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
W tych warunkach uzasadnionym było oddalenie skargi na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z [...] sierpnia 2013 r. zgodnie z art. 151 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 207 § 2 p.p.s.a., postanowił odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego mając na uwadze całokształt okoliczności rozpoznawanej sprawy.