Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 listopada 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi "W." Sp. z o.o. w W. uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. i decyzję tegoż organu z dnia [...] grudnia 2004 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] września 2004 r.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił przebieg postępowania administracyjnego.
Decyzją z dnia [...] września 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. umorzył postępowanie administracyjne "prowadzone w ramach nadzoru budowlanego" po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej budowy zespołu ratusza z budynkiem komercyjnym i garażem podziemnym na części działki nr ew. 4/3 z obrębu 1-10-26 przy ul. K. róg ulicy P. w W. Uzasadniając powyższą decyzję organ pierwszej instancji wskazał, iż postępowanie zostało wszczęte w wyniku czynności inspekcyjno-kontrolnych dokonanych w dniach 11 sierpnia i 15 września 2004 r.
W. Sp. z o.o. we wniosku z dnia 19 lipca 2004 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., domagała się na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) wstrzymania prowadzonej budowy, gdyż autorzy projektu zaprzestali prowadzenia nadzoru autorskiego, pomimo iż pozwolenie na budowę zespołu ratusza zawiera taki warunek. Organ doszedł do przekonania, że nie zachodzi podstawa do wstrzymania prowadzonych robót budowlanych w oparciu o przepisy art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. Nr 207 z 2003r, poz. 2016 - z późn. zmianami), natomiast przerwanie pełnienia nadzoru autorskiego uznał za nieistotne odstępstwo od warunków określonych w pozwoleniu na budowę.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując odwołanie wniesione przez W. Sp. z o.o. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., decyzją z dnia 31.
12. 2004 r. umorzył postępowanie odwoławcze, uznając, iż W. Sp. z o.o. nie ma przymiotu strony w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego, gdyż przymiot strony posiadał jedynie inwestor tj. D. Sp. z o.o.
Skargę do Wojewódzki Sąd Administracyjny na tą decyzję wiosła W. Sp. z o.o. podając, że jest współwłaścicielem gruntu podlegającego zabudowie a nadto, że jest ona inwestorem, gdyż D. Sp. z o.o. pełni tylko funkcje inwestora zastępczego i działa w procesie inwestycyjnym z pełnomocnictwa skarżącego.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2005 r. wydaną na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną II instancyjną decyzję i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uwzględniając wniesioną do Sądu skargę W. sp. z o.o. w całości (jak to ujęto w części wstępnej decyzji).
Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że nie można uznać, iż podmiot będący współużytkownikiem wieczystym nieruchomości nie ma interesu prawnego w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego w sprawie inwestycji wykonywanej na nieruchomości objętej takim uprawnieniem. Rozpoznając sprawę merytorycznie, organ uznał jednak, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji, ponieważ - zdaniem organu - odstąpienie od pełnienia nadzoru autorskiego nie stanowi istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę. Wniosek taki organ wyprowadził z analizy art. 36a pkt 5 Prawa budowlanego zawierającego -zdaniem organu - katalog istotnych odstępstw od warunków projektu lub pozwolenia budowlanego. W pozostałej części, organ II instancji podzielił poglądy wyrażone w uzasadnieniu decyzji organu I instancji.
W. Sp. z o.o. wniosła skargę i na tą decyzję, kwestionując przede wszystkim jej wydanie niezgodnie z warunkami określonymi w art. 54 § 3 p.p.s.a. t.j. przez częściowe jedynie uwzględnienie skargi, a nie w całości jak wnosiła w skardze, nadto ponawiając argumenty przytaczane we wcześniejszych pismach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując powyższą skargę stwierdził, iż decyzja organu I instancji naruszała prawo materialne i procesowe. Wady procesowe polegały na tym, iż organ ten umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem W. Sp. z o.o. z dnia 19 lipca 2004 r. zamiast zakończyć je decyzją rozstrzygającą co do istoty sprawy, a ponadto nie uznał w istocie legitymacji tej strony, skutkiem czego pominął jej udział w prowadzonym postępowaniu i nie ustosunkował się w uzasadnieniu swej decyzji do kwestii rzutujących na rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy.
Powyższe uchybienia zdaniem Sądu nie zostały usunięte przez organ odwoławczy, który, również z pominięciem analizy okoliczności wpływających na ocenę przymiotu strony wnioskodawcy, umorzył postępowanie drugoinstancyjne.
Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wprawdzie organ II instancji próbował błąd swój naprawić w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. uznając zasadnie, iż wnioskodawca legitymujący się prawem do gruntu posiada przymiot strony w postępowaniu wszczętym przed organem nadzoru. Trafna była w tym przypadku ocena tzw. legitymacji formalnej, gdyż podmiot legitymujący się prawem do gruntu objętego zainwestowaniem ma przymiot strony, zarówno w sprawie wydania pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jak i w sprawie związanej z procesem inwestycyjnym kontrolowanym przez organy nadzoru budowlanego.
Jednakże Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydając tę decyzję w wymienionym trybie, dopuścił się w ocenie Sądu naruszenia art. 54 § 3 p.p.s.a., który wbrew twierdzeniom organu nie daje mu kompetencji do wydania każdej decyzji w ramach tzw. samokontroli, a jedynie umożliwia wydanie decyzji o takiej treści, która uwzględni skargę w całości. Ponieważ wniosek zawarty w skardze na decyzję z dnia 31.12.2004 r. był skonkretyzowany w sposób jednoznaczny, chociaż alternatywny, to w ramach tzw. samokontroli wywołanej tą skargą, organ powinien wyeliminować z obrotu łącznie decyzje własną i decyzję organu I instancji i wydać jednocześnie rozstrzygnięcie reformatoryjne rozstrzygające ostatecznie istotę sprawy, nie mógł natomiast ograniczyć się jedynie do eliminacji decyzji własnej, gdyż wówczas nie dochodziło do uwzględnienia skargi w całości. Wobec naruszenia art. 54 § 3 p.p.s.a. należało zatem zdaniem Sądu uchylić zaskarżoną decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r.
Po uchyleniu tej decyzji Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i ze względów już wyżej przytoczonych nie podzielił poglądu organu zawartego w uzasadnieniu tej decyzji co do legitymacji strony skarżącej.
Sąd pierwszej instancji wskazał nadto, iż nie było warunków w przedmiotowej sprawie do odmowy zastosowania art. 50 Prawa budowlanego, bowiem ocena organów obu instancji była chybiona co do tego, że roboty były wykonywane w sposób nieistotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę (art. 50 ust 1 pkt 4 Prawa budowlanego). Zdaniem Sądu ze względu na wagę pełnionych w procesie inwestycyjnym funkcji i prawnych celów ustanowienia nadzoru autorskiego, nie można uznać niewykonania warunków pozwolenia w tym zakresie za nieistotne odstąpienie od jego warunków. W żadnym też razie nie stoi na przeszkodzie tej ocenie treść art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, który jedynie wyklucza możliwość uznania za odstąpienie nieistotne, gdy w sprawie wystąpią wymienione tam okoliczności. Nie oznacza to jednak, że inne niewymienione tam okoliczności nie mogą być zaliczone do kategorii istotnego odstąpienia od warunków określonych w pozwoleniu budowlanym.
Powyższe okoliczności pozostawały poza sferą ocen, których organy nadzoru budowlanego nie dokonały, ograniczając się do nieuprawnionego wniosku, że zaprzestanie pełnienia nadzoru autorskiego nie stanowi istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia budowlanego.
Uzasadnia to w konsekwencji zdaniem Sądu uchylenie obu zaskarżonych decyzji oraz decyzji pierwszej instancji, jako że wskazane uchybienia dotyczą postępowania organów obu instancji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zarówno decyzję organu II instancji, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. przy ul. R. oraz "D." Sp. z o.o. zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie:
- 1) nieważności postępowania z powodu pozbawienia obu skarżących Spółek możności obrony swoich praw, poprzez:
- - niepowiadomienie Spółki R. Sp. z o.o. o wyznaczonym terminie rozprawy i niedoręczenie odpisu skargi, mimo że Spółka ta była uczestnikiem postępowania administracyjnego, a postępowanie sądowe dotyczyło jej interesu prawnego;
- - niepowiadomienie pełnomocnika Spółki "D. " Sp. z o.o. o wyznaczonym terminie rozprawy i niedoręczenia odpisu skargi, mimo że Spółka "D. " - jako uczestnik postępowania administracyjnego — była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, a Wojewódzki Sąd Administracyjny zaniechał dokonania ustaleń w zakresie potwierdzenia umocowania do reprezentowania Spółki.
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik spraw, a to:
- - art. 33 § 1 p.p.s.a. poprzez niedopuszczenie z mocy prawa Spółki R. Sp. z o.o. do udziału w postępowaniu sądowym, w charakterze uczestnika na prawach strony, mimo że Spółka R. brała udział w postępowaniu administracyjnym, a wynik postępowania sądowego dotyczył jej interesu prawnego;
- - art. 91 § 2 oraz art. 109 p.p.s.a. poprzez nie zawiadomienie Spółki R. Sp. z o.o. oraz pełnomocnika Spółki "D. " Sp. z o.o. o wyznaczonym terminie rozprawy i przeprowadzenia w takiej sytuacji rozprawy, w wyniku czego Spółki pozbawione zostały możności obrony swoich praw.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, na podstawie art. 176, art. 183 § 1 i § 2 pkt 5 oraz art. 185 § 1 p.p.s.a. pełnomocnik strony skarżącej wniósł o: 1/ stwierdzenie nieważności postępowania, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie;
2/ zasądzenie na rzecz skarżących Spółek zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej występujący w imieniu skarżących Spółek pełnomocnik wskazał, że zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania. Spółka R., jak również Spółka "D. " były uczestnikami postępowania administracyjnego, bowiem
- - zawiadomienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia 16 września 2004 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego kierowano zarówno do Spółki R. jak również do Spółki "D";
- - decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] września 2004 r. kierowana była zarówno do Spółki R., jak również do Spółki "D".
Wprawdzie jak wskazał autor kasacji decyzja organu II instancji — Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sposób wadliwy nie została skierowana do Spółki R., jako uczestnika postępowania. Nie oznacza to jednak, że również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy weryfikowaniu podmiotów, które powinny brać udział w postępowaniu sądowym jako uczestnicy postępowania na prawach strony, mógł powielać błąd prawny organu administracji i również nie powiadamiać niektórych podmiotów (w tym przypadku Spółki R) o czynnościach prawnych podejmowanych w sprawie — przede wszystkim o wyznaczeniu terminu rozprawy. Za błędne należy zatem uznać zarządzenie WSA o wyznaczeniu terminu rozprawy na dzień 30.11.2005 r., w tym zakresie, w jakim za uczestników postępowania zostały uznane jedynie Spółki "D" oraz "H ".
Nadto autor kasacji stwierdził, iż w postępowaniu administracyjnym przed Mazowieckim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, jak również przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego W. brała udział zarówno "D " Sp. z o.o., jak również jej pełnomocnik, czego potwierdzeniem jest treść rozdzielnika decyzji organu odwoławczego.
W takiej sytuacji, doręczenia odpisu skargi oraz zawiadomienia o terminie rozprawy, stosownie do treści art. 67 § 5 p.p.s.a. Sąd powinien dokonać na adres pełnomocnika Spółki "D.".
W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. Sp. z o.o. z/s w W. wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Istotną cechą postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej jest związanie Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej, o czym stanowi art. 183 p.p.s.a. Oznacza to związanie zarówno wnioskami skargi kasacyjnej, jak i jej podstawami. Nawet nieważność postępowania może być wzięta pod uwagę dopiero po stwierdzeniu przez Sąd, że skarga kasacyjna jest dopuszczalna.
Przed odniesieniem się do poszczególnych zarzutów wniesionej skargi kasacyjnej koniecznym jest odniesienie się do zagadnienia, jakim jest posiadanie przez strony wnoszące kasację przymiotu stron w przedmiotowym postępowaniu.
Kwestia ta wymaga wyjaśnienia, chociażby z uwagi na to, iż postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2005 r. odrzucające skargę kasacyjną R. Sp. z o.o. zostało postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2006 r. uchylone. W tymże orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał między innymi, iż kontrola skargi kasacyjnej pozwoli na zbadanie czy skarga została wniesiona przez stronę, ta kwestia jest bowiem przedmiotem oceny dokonywanej z urzędu. Skład orzekający w przedmiotowej sprawie również podziela stanowisko wyrażone w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11.04.2005 r. (sygn. akt OPS 1/ 04, opubl. ONSAiWSA 2005/4/62), iż Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną z urzędu bada, czy skarga ta została wniesiona przez stronę (art. 173 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
W rozpoznawanej sprawie ocena zasadności poszczególnych zarzutów kasacji wiąże się z oceną posiadania przymiotu strony przez podmioty wnoszące kasację.
Stwierdzić trzeba, iż nie są trafne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące nieważności postępowania sądowego z uwagi na niepowiadomienie R. Sp. z o.o. o wyznaczonym terminie rozprawy i niedoręczenie jej odpisu skargi, oraz naruszenie art. 33 § 1 p.p.s.a. poprzez niedopuszczenie z mocy prawa R. Sp. z o.o. do udziału w postępowaniu sądowym, w charakterze uczestnika na prawach strony.
Z treści skargi kasacyjnej wynika, iż R. Sp. z o.o. swoje uprawnienie do udziału w niniejszym postępowaniu wywodzi z faktu, iż zostało jej doręczone zawiadomienie o wszczęciu postępowania, a następnie decyzja organu pierwszej instancji. Jak przyznaje sama strona skarżąca decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. nie została jej doręczona.
Przytoczone w samej skardze kasacyjnej okoliczności nie pozwalają na stwierdzenie, aby wnosząca kasację R. Sp. z o.o. miała w rozpoznawanej sprawie interes prawny. Istotnym jest przy tym i to, że również i Sąd pierwszej instancji, a także organ odwoławczy podmiotu tego nie traktowali jako strony niniejszego postępowania. Wnosząc kasację R. Sp. z o.o. nie określiła jakich jej praw czy obowiązków miałoby dotyczyć rozstrzygniecie sprawy, przez co w ogóle nie wykazała swojego interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy.
Podkreślić trzeba, iż doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, czy też doręczenie decyzji organu pierwszej instancji przez sam ten fakt, nie przyznaje określonemu podmiotowi przymiotu strony.
Zważywszy na względy wyżej przytoczone należy stwierdzić, iż R. Sp. z o.o. jest podmiotem niebędącym stroną w niniejszym postępowaniu, w związku z tym skarga R. Sp. z o.o. na mocy art. 184 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.
Natomiast odnosząc się do skargi kasacyjnej D. Sp. z o.o. stwierdzić trzeba, iż podmiot ten jako adresat decyzji o pozwoleniu na budowę jest niewątpliwie stroną przedmiotowego postępowania.
Chybione są jednak zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące nieważności postępowania z powodu pozbawienia skarżącej D. Sp. z o.o. możności obrony jej praw, poprzez niepowiadomienie jej pełnomocnika o wyznaczonym terminie rozprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny traktował D. Sp. z o.o. jako stronę postępowania i stosownie do dyspozycji art. 67 § 3 p.p.s.a. wysłał odpis skargi wniesionej przez W. Sp. z o.o. na adres wnoszącej kasację Spółki D. wskazany w Krajowym Rejestrze Sądowym tj. ul. R. [...], jednocześnie zawiadamiając ją o wyznaczonym terminie rozprawy. Korespondencja w tej sprawie w dniu 25 października 2005 r. została przez pracownika Poczty Polskiej opatrzona adnotacją: "mieszkanie zamknięte" i - po upływie terminu do odebrania pisma –odesłana do nadawcy. Zaznaczyć przy tym trzeba, iż przesyłka ta była powtórnie awizowana. Wobec tego, że D. Sp. z o.o. nie wskazała innego adresu do doręczeń Sąd pierwszej instancji uznał zawiadomienie o terminie rozprawy za doręczone skutecznie na zasadzie art. 73 p.p.s.a. z upływem ostatniego dnia do jej odbioru.
Trzeba stwierdzić, iż zarówno w aktach administracyjnych, jak i w aktach sądowych brak jest dokumentu, z którego wynikałoby, iż "D. " Sp. z o.o. udzielała przed wydaniem zaskarżonego wyroku pełnomocnictwa adwokatowi W. T. do reprezentowania jej w postępowaniu sądowym. Takie pełnomocnictwo zostało złożone w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym, ale dopiero w związku z wniesioną skargą kasacyjną.
Zważywszy na powyższe stwierdzić należy, iż powiadomienie skarżącej Spółki D. o terminie rozprawy było prawidłowe, tym samym zarzut nieważności postępowania nie może być uznany za zasadny.
Nie jest też uprawniony wywód kasacji zmierzający do wykazania, że mimo braku w aktach sprawy pełnomocnictwa procesowego udzielonego adw. W. T., należało go jednak uznać za pełnomocnika umocowanego do podejmowania czynności procesowych w niniejszej sprawie. Takie rozumowanie jest błędne wobec ustalonego w art. 37 § 1 p.p.s.a. wymogu złożenia przez pełnomocnika do akt oryginału bądź odpisu pełnomocnictwa dla uznania, że został on ustanowiony w sprawie. Niezłożenie do akt takiego dokumentu, niezależnie oczywiście od możliwości ustnego udzielenia pełnomocnictwa na zasadzie art. 37 § 2 p.p.s.a. jest warunkiem wystarczającym do uznania, że w sprawie w postępowaniu sądowym nie występował pełnomocnik reprezentujący D. Sp. z o.o.
Ze wskazanych wyżej względów nie było podstaw do tego, aby Sąd pierwszej instancji podejmował czynności i to z urzędu zmierzające do ustalenia, czy adwokat W. T. reprezentuje stronę skarżącą w postępowaniu sądowym. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 91 § 2 p.p.s.a. oraz art. 109 p.p.s.a. poprzez nie zawiadomienie pełnomocnika "D. " Sp. z o.o. o wyznaczonym terminie rozprawy i przeprowadzenia w takiej sytuacji rozprawy.
Ze wskazanych wyżej względów uznać trzeba, iż również skarga kasacyjna D. Sp. z o.o. nie ma usprawiedliwionych podstaw, a wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją na mocy art. 184 p.p.s.a.