Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę F. Spółki z.o.o. Spółki Komandytowej z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący:
Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. ustalił na wniosek F. Sp. z o.o. Sp.K. w K. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku usługowego z garażem podziemnym na działkach nr [...] i [...] obr. [...] K. wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...] i na terenie części działek nr [...] i [...], przebudowa zjazdu publicznego z działki drogowej nr [...] obręb [...] K. (ul. R.) wraz z budową chodnika na odcinku przyległym do ul. R. (na wysokości działek nr [...] i [...]), przebudowa zjazdu z działki drogowej nr [...] (ul. C.) oraz budowa zatoki postojowej przyległej do ul. C. na terenie części działek nr [...] wzdłuż działki nr [...] - przy ul. R. i B.C. w K."
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz że zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano niezbędne opinie i uzgodnienia. Ponadto w uzasadnieniu decyzji odniesiono się do podnoszonych przez strony postępowania zarzutów, w szczególności do zarzutów A. K..
Odwołanie od tej decyzji złożyła A. K. podnosząc, że jej wątpliwości budzi wkomponowanie przedmiotowej inwestycji w zastany ład przestrzenny, z uwagi na wysokość planowanego budynku oraz historyczną zabudowę Osiedla A.. Wskazała, że realizacja inwestycji wiązać się będzie z nadmiernymi uciążliwościami dla niej takimi jak: hałas, ograniczenie dostępu światła do jej nieruchomości, zwiększony ruch, brak przewiewu, możliwość uszkodzenia okolicznej infrastruktury (np. wodno - kanalizacyjnej), a także samych budynków.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 kwietnia 2014 r., działając na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego art. 10 oraz art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał, że dla wydania decyzji konieczne jest łączne spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Jednym z nich jest występowanie, na obszarze analizowanym, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art.61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Z uwagi, na użycie przez ustawodawcę słowa "łącznie" w komentowanym przepisie, należy stwierdzić, że przy braku działki sąsiedniej, odpowiadającej opisanym powyżej wymaganiom, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe, jak też niemożliwe jest wydanie decyzji, przy braku spełnienia któregokolwiek z pozostałych punktów tego przepisu.
Zdaniem Kolegium, w obszarze analizowanym niewątpliwie istnieją działki sąsiednie, pozwalające na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, które nie stoją w sprzeczności ze złożonym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Na terenie poddanym analizie istnieje zróżnicowana zabudowa zarówno pod kątem gabarytów budynków, jak i ich funkcji. Na obszarze analizowanym istnieje zabudowa mieszkaniowa zarówno wielorodzinna, jak i jednorodzinna, zabudowa usługowa oraz zabudowa o charakterze produkcyjnym. Istniejąca zabudowa posiada zróżnicowane gabaryty, i tak np. szerokości elewacji frontowych kształtują się od 7 metrów (dz. nr [...]) do 61 metrów (dz. nr [...]).
Kolegium następnie wskazało, że wątpliwości budzi jednak wyznaczenie parametru wysokości budynku, w wartości, jakiej zrobił to organ I instancji. Z akt sprawy wynika, że dnia [...] września 2013 r. odbyło się posiedzenie Zespołu Konsultacyjnego w składzie:
Główny Architekt Miasta - prof. A. W., Zastępca Dyrektora Wydziału Arch. i Urb. Pan A. B., Kierownik Referatu Pani M. W., Główny Specjalista B. N. oraz autorka analizy Pani arch. I. M. Na spotkaniu tym określono maksymalną wysokość budynku na 13 metrów w nawiązaniu do okolicznej zabudowy. Natomiast w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ustalono maksymalną wysokość na 18,5 metra, po wniosku inwestora o zwiększenie przedmiotowego parametru, wraz z wynikami pomiarów budynków na działkach nr [...], z których wynikało, że i jego wysokość to 18,51 m (w analizie wysokość bloków została określona na 17 metrów).
W ocenie Kolegium parametr ten nie został wyznaczony w sposób prawidłowy, biorąc pod uwagę najbliższą okolicę planowanego zamierzenia budowlanego - budynki w najbliższym sąsiedztwie nie przekraczają 11 metrów (jeden budynek na działce nr [...]), natomiast budynki wyższe - bloki z wielkiej płyty znajdują się od północno wschodniej części działki i nie stanowią najbliższego sąsiedztwa - blok na działce nr [...], jest ostatnim blokiem w zabudowie o wysokości powyżej 12 metrów, usytuowanych wzdłuż ulicy R. przed przejazdem kolejowym, co widać na zdjęciach satelitarnych znajdujących się w aktach sprawy. Zdaniem Kolegium, przyjęcie tak dużego parametru wysokości budynku dla przedmiotowej działki, odbyło się w sposób niewłaściwy, z uwagi na wcześniejsze spotkania Zespołu Konsultacyjnego, który jednoznacznie wskazał prawidłową wysokość budynku (pominięto te uwagi i ustalenia) oraz zlokalizowane najbliżej budynki - których wysokość kształtuje się od 3 do 11 metrów. Zdaniem Kolegium realizacja inwestycji, w wysokości wskazanej w treści decyzji, spowoduje zdominowanie najbliższego otoczenia przez bryłę nowo powstałego budynku i naruszy tym samym ład przestrzenny.
Natomiast odnośnie pozostałych parametrów planowanej inwestycji, Kolegium nie dopatrzyło się uchybień w ich wyznaczaniu. Ich wartości znajdują uzasadnienie w treści analizy, a ich określenie zostało szczegółowo uargumentowane wraz z podaniem budynków sąsiadujących, do których się odniesiono. Kolegium wskazało, że decyzja zawiera wady formalne, które samoistnie powodują konieczność jej eliminacji z porządku prawnego, bowiem Z. Z. jest właścicielem działki nr [...] oraz działki nr [...], które sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji i niewątpliwie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu. Tym samym, naruszono art. 10 k.p.a. bowiem strona nie brała udziału w postępowaniu, a organ nie powziął jakichkolwiek czynności mających na celu ustalenie prawidłowego jej adresu.
Natomiast odnośnie zarzutów podniesionych przez odwołującą dotyczących hałasu, zaciemnienia sąsiednich nieruchomości oraz pogorszenia się warunków życia okolicznych mieszkańców, Kolegium wskazało, że wszystkie te kwestie będą przedmiotem rozważań w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.
Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie F. Sp. z o. o. Sp. K. z siedzibą w K. domagając się jej uchylenia, zarzucając naruszenie art. 10 k.p.a, art. 15 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a., art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.), § 7 ust. 4 oraz § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zdaniem skarżącej SKO w Krakowie wydając zaskarżoną decyzję dopuściło się naruszenia zasady dwuinstancyjności przewidzianej w art. 15 k.p.a. nie rozpatrując sprawy ponownie, lecz ograniczając się do wytknięcia uchybienia, którego w rzeczywistości Prezydent Miasta Krakowa nie dopuścił się. Z. Z. nie jest właścicielem działki nr [...] oraz działki nr [...], a tym samym nie jest stroną postępowania, nie było więc naruszenia art. 10 § 1 k.p.a.
Kolejnym uchybieniem organu II instancji jest naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
SKO w Krakowie uchyliło decyzję o warunkach zabudowy w oparciu o zarzut błędnego wyznaczenia maksymalnej wysokości budynku na poziomie 18,5 metrów. Dokonując zatem odmiennej oceny merytorycznej Organ II instancji wydał decyzję kasacyjną zupełnie bezpodstawnie. Dokonanie bowiem odmiennej oceny merytorycznej niż organ pierwszej instancji nie upoważnia organu odwoławczego do rozstrzygania na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji i orzec co do istoty sprawy według własnej oceny, ale na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
W niniejszej sprawie, jak wskazuje skarżąca - parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej został ustalony na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia, co jest w pełni uzasadnione, bowiem w otoczeniu terenu inwestycji nie występuje zabudowa jednorodna, która mogłaby stanowić ujednolicony wzorzec dla automatycznego przedłużenia wysokości krawędzi elewacji frontowej, lecz zabudowa zróżnicowana.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przyznało, że Z. Z. nie jest stroną postępowania, jednak z powodu naruszenia zasady kształtowania ładu przestrzennego decyzja I instancji podlegała uchyleniu.
Wyrokiem z dnia 30 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.
Sąd I instancji podzielił obszerne i ogólne rozważania organu II instancji dotyczące samych celów, zasad i wymogów dotyczących postępowania administracyjnego związanego z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy oraz wskazał, że stosownie do art. 60 ust 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym analizę urbanistyczno - architektoniczną sporządza uprawniony architekt - urbanista. Analiza stanowi podstawę ustaleń dokonywanych przez organ, a wyniki analizy stają się częścią merytoryczną decyzji - jednym z jej załączników. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy nie tylko pod względem jej formalnej niesprzeczności z obowiązującymi przepisami, ale także jej poprawności merytorycznej. Analiza stanowi merytoryczną część ustaleń organu, które są przenoszone bezpośrednio do wydawanej decyzji o warunkach zabudowy.
Sąd I instancji wywodził, że skoro charakterystyka obszaru analizowanego w sporządzonej opinii jest domeną urbanisty to powinna być przeprowadzona na podstawie wiedzy urbanistycznej, a nie uznania "zespołu konsultacyjnego". Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodził się z organem II instancji, że dopuszczalna wysokość inwestycji nie została określona w prawidłowy sposób. Za całkowicie niedopuszczalne należy uznać powoływanie się w analizie przez urbanistę na ustalenia "zespołu konsultacyjnego". Na takie ustalenie "zespołu konsultacyjnego" co do przyjętej wysokości nowej zabudowy powołuje się wprost analiza a również brak w niej jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia przemawiającego za przyjęciem wysokości jaką określono w decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Sądu I instancji nie ma zatem możliwości ocenienia czy spełniona jest przesłanka § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego.
W myśl bowiem § 7 ust. 1 tego rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.
Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3).
Część tekstowa i graficzna wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej stanowi załącznik do wydanej decyzji. Sama decyzja nie może być sprzeczna z tą analizą. Sąd I instancji podkreślił, że z decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 24 lutego 2014 r. wynika, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, ustalono od 16 do 18,5 m a w analizie z dnia [...] listopada – [...] grudnia 2013 r. określono maksymalną wysokość na 13 m w nawiązaniu do powstałego w ostatnich latach zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami zlokalizowanymi na dz. [...],[...],[...],[...],[...] i [...] tworzącego z terenem inwestycji wspólny układ urbanistyczny.
Następnie wbrew temu wnioskowi analizy stwierdzono, że wysokość planowanego budynku winna być ustalona zgodnie z sugestią "zespołu konsultacyjnego" do poziomu 17-18 m (po poszerzeniu obszaru analizowanego) w żaden sposób nie wyjaśniono jak "odbudowa torów kolejowych i położenie terenu inwestycji na skrzyżowaniu dwóch ulic" ma uzasadniać przyjęcie poziomu planowanego budynku w zgodzie z wymogami ładu przestrzennego i jakie konkretne wyniki analizy za tym przemawiają, skoro średnia obliczona z wysokości elewacji frontowych w terenie objętym analizą to 10,175 m, a z wysokości attyk to 11,51 m.
We wnioskach analizy na k – 9 wskazano również, że "w dniu [...].09.2013 r odbyło się posiedzenia Zespołu Konsultacyjnego...", "... Przedmiotem konsultacji było ustalenie warunków zabudowy dotyczących; linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu oraz wysokości planowanego budynku usługowego" następnie: "W trakcie spotkania ustalono górne wartości powyższych parametrów... (linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, wysokość planowanego budynku)". W dniu [...].10.2013 r. mając na uwadze powyższe zakończono sporządzanie projektu załączników nr 1, 2, 3, 4 do decyzji w.z. ". "W dniu [...].11.2013 r. ustalono, że wysokość planowanego budynku należy określić do poziomu 17,0-18,0 m".
W ocenie Sądu I instancji taki sposób sporządzenia analizy sprawia, że nie mogła stać się podstawą do wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Organ II instancji jedynie ogólnie wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy - "wątpliwości Kolegium budzi wyznaczenie parametru wysokości budynku w wartości, jakiej zrobił to organ I instancji" parametr ten nie został wyznaczony w sposób prawidłowy...., z uwagi na wcześniejsze spotkanie zespołu konsultacyjnego, który jednoznacznie wskazał prawidłową wysokość budynku". Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że organ zakwestionował jednak w ten sposób wyniki samej analizy. Jednocześnie stwierdzenie organu II instancji, że pan Z. Z. jest właścicielem działki nr [...] oraz [...] i że przysługuje mu przymiot strony oraz że działki te sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji nie jest prawidłowe. Z odpisów z ksiąg wieczystych wynika, że umową sprzedaży z dnia [...] kwietnia 2013 r. Z. Z. zbył działki, których dotyczy wniosek i na dzień jego wniesienia ([...] kwietnia 2013 r) nie był ich właścicielem.
Jak wynika z treści księgi wieczystej nr [...] dla działki nr [...] i księgi wieczystej nr [...] dla działki nr [...] (k – 40-41 akt) – aktualnym właścicielem nieruchomości na której prowadzona jest inwestycja jest P. F. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa i ta osoba prawna stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. powinna mieć zapewniony czynny udział w toczącym się postepowaniu.
Oceniając te wszystkie okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie zachodzi konieczność ponownego przeprowadzenia analizy urbanistyczno – architektonicznej, tak by nie zawierała zakwestionowanych wad, a następnie rozpoznania wniosku inwestora.
Sąd I instancji stwierdził, że rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji, w oparciu o prawidłowo sporządzoną analizę, ustali czy zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po uprzednim zawiadomieniu o toczącym się postępowaniu aktualnego właściciela nieruchomości, której dotyczy wniosek.
Należy przy tym mieć na względzie, że analiza urbanistyczno – architektoniczna, będzie wynikiem wyłącznie wiedzy urbanistycznej wynikającej z konkretnych danych pozyskanych przez analizatora a nie wpływów zewnętrznych "zespołu konsultacyjnego", funkcjonującego nieformalnie bez umocowania w obowiązujących przepisach prawa. Należy wziąć pod uwagę, że celem regulacji planistycznych jest kształtowanie przestrzeni, które pozwala na zachowanie ładu przestrzennego a służy temu realizacja zasady dobrego sąsiedztwa, co jest możliwe do zrealizowania w toku postępowania dotyczącego warunków zabudowy przy prawidłowo sporządzonej analizie urbanistryczno – architektonicznej. Przy ustalaniu granic obszaru analizowanego należy brać pod uwagę cel analizy i tak go wyznaczyć, aby na jego podstawie można było ustalić w możliwie zupełny sposób wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.
Należy wziąć pod uwagę w szczególności wszystkie wymogi § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r) które szczegółowo określa w jaki sposób ustala się wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (kiedy jako przedłużenie krawędzi, kiedy średnią wysokość a kiedy dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości) przy czym wyznaczenie innej wysokości musi zostać odpowiednio umotywowane pod względem urbanistycznym w samej analizie tak by przyczyna określenia tej wysokości w sposób odbiegający od zasad wskazanych w ust. 1 i 3 nie budziła wątpliwości. Podobnie wysokość budynków położonych w obszarze analizowanym powinna zostać zmierzona w sposób pewny, to znaczy taki, który nie będzie budził wątpliwości. Nowa analiza, jako nowy dowód winna podlegać wszystkim wymaganym uzgodnieniom. Następnie wniosek inwestora winien być ponownie rozpoznany.
Sąd I instancji argumentował, że decyzja organu I instancji nie była wydana w oparciu o prawidłowo sporządzoną analizę, co spowodowało że organ I instancji na jej podstawie nie mógł wyjaśnić wszystkich okoliczności sprawy, w tym wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1, a poprzez to naruszył art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła F. Spółka z.o.o. Spółka Komandytowa z siedzibą w K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
- I. naruszenie przepisów postępowania to jest:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi opartej na usprawiedliwionych podstawach, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,
- 2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 7,8,77 § 1 i 80 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak dostrzeżenia niewłaściwego zastosowania przez SKO w Krakowie tych przepisów i braku należytego, wyczerpującego i niewątpliwego rozpatrzenia sprawy w zakresie ustalenia wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na całym obszarze analizowanym w świetle zasady dobrego sąsiedztwa,
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak dostrzeżenia niewłaściwego zastosowania przez organ tych przepisów i uchylenie prawidłowej decyzji organu I instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,
- 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak dostrzeżenia niewłaściwego zastosowania przez organ tych przepisów i przyjęcie, że w tej sprawie pominięcie właściciela działek nr [...] i [...] i brak zapewnienia mu udziału w postępowaniu przed organem I instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy.
- II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
- 1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak dostrzeżenia niewłaściwego zastosowania tych przepisów polegającego na wadliwym przyjęciu, że określony przez organ I instancji wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki nie znajduje uzasadnienia w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na całym obszarze analizowanym w świetle zasady dobrego sąsiedztwa,
- 2. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak dostrzeżenia niewłaściwego zastosowania tych przepisów polegającego na wadliwym utożsamieniu obszaru analizowanego z subterytorium wyznaczonym przez bliżej niedookreślone "najbliższe sąsiedztwo".
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzuty dotyczące wadliwego ustalenia wysokości planowanego obiektu nie znajdują żadnego uzasadnienia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Wskazano, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy ma możliwości wyznaczenia wysokości nowego budynku w innej wysokości niż wysokość istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W ocenie skarżącej kasacyjnie urbanista dokonał ustaleń zawartych w analizie samodzielnie nie powtarzając ustaleń "zespołu konsultacyjnego". Wskazano, że w obszarze analizowanym znajdują się działki na których wysokość budynków wynosi 18 m. Projektowane przedsięwzięcie mieści się więc w granicach zastanego na obszarze analizowanym sposobu zagospodarowania terenu. Podkreślono, że nie jest prawdą, iż realizacja inwestycji w wysokości wskazanej w treści decyzji organu I instancji spowoduje zdominowanie najbliższego otoczenia przez bryłę nowopowstałego budynku i naruszy tym samym ład przestrzenny. Zdaniem skarżącej, wręcz przeciwnie, poprawi ona jakość otoczenia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka A. K. wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej powoływanej również jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
W przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.
Wnoszący skargi kasacyjne postawili zarówno zarzuty naruszenia przepisu postępowania, jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego.
W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej kwestionowana jest prawidłowość zastosowania zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisu postępowania, w pierwszej kolejności rozpatrzone być muszą zarzuty naruszenia prawa procesowego.
Najdalej idącym i mającym najistotniejsze znaczenie dla sprawy jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Ostatni z przywołanych przepisów stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Rozważenia więc wymaga, czy zasadnie Sąd I instancji uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca decyzję organu I instancji jest prawidłowa i mogła zostać wydana w oparciu o powołany przepis, a co za tym idzie czy zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie jest usprawiedliwiony.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wady sporządzonej w sprawie analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu i konieczność jej ponownego, prawidłowego sporządzenia uprawniały organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu II instancji.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko jest zasadne. Zauważyć bowiem należy, że zasadniczym dowodem mającym znaczenie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. W celu przeprowadzenia analizy na kopii mapy wyznacza się granice obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Wyniki tak przeprowadzonej analizy pozwalają na podjęcie decyzji czy możliwe jest wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Analiza ma stanowić wynik badań poszczególnych parametrów, w tym dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki zastanych na obszarze analizowanym. Wyniki analizy mają być jedynie rezultatem oceny stanu faktycznego zastanego w obszarze analizowanym.
Dopuszczalne jest wyznaczenie innych parametrów, w tym dotyczących wysokości, o ile wynika to z analizy (§ 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U.164, poz. 1588).
W rozpoznawanej sprawie analiza nie została oparta na badaniu stanu terenu analizowanego. Podstawę wywodów analizy dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki stanowiły ustalenia zespołu konsultacyjnego. Zasadnie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny, że przepisy dotyczące planowania i zagospodarowani przestrzennego nie znają takiej instytucji i nie powierzają jej uprawnień w zakresie dowolnego modyfikowania wyników analizy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, zgodnie z wynikami przeprowadzonej analizy określono maksymalną wysokość planowanego budynku na 13 m w nawiązaniu do powstałego w ostatnich latach zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami zlokalizowanej na działce nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] tworzącego z terenem inwestycji wspólny układ urbanistyczny.
W analizie wprost napisano, że po posiedzeniu zespołu konsultacyjnego ustalono wysokość planowanego budynku na 17 – 18 m mając na uwadze wysokość budynków położonych przy ul. R. nr [...] i [...], konieczność odbudowy torów kolejowych i ul. R.. Określenie wysokości planowanego budynku nie było więc wynikiem sporządzonej analizy lecz posiedzenia zespołu konsultacyjnego, które miało miejsce po zgłoszeniu uwag inwestora.
Ponadto dodać należy, że z decyzji organu I instancji wynika, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki została ustalona od 16 do 18, 5 m, a więc w jeszcze innych parametrach niż zdecydował o tym zespół konsultacyjny, przy czym górna granica tego wskaźnika została przekroczona o pół metra (ustalono tam bowiem wysokość do 18 m).
Podzielić należy zapatrywania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że sporządzenie analizy nie w wyniku ustaleń przeprowadzonych w obszarze analizowanym, lecz w oparciu o decyzje zespołu konsultacyjnego, czyni powyższą analizę wadliwą i uzasadnia konieczność sporządzenia analizy zgodnie z wymaganiami zakreślonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.
Konieczność sporządzenia prawidłowej analizy skutkować musiała uchyleniem przez organ II instancji decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2014 r.
Decyzja organu I instancji została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W takiej sytuacji SKO nie mogło uzupełnić postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. i sporządzić prawidłową analizę, gdyż jest to główny i zasadniczy dowód niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy.
Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. nie posiada więc usprawiedliwionych podstaw.
Powyższe rozważania przesądzają jednocześnie o niezasadności zarzutu dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i 80 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak dostrzeżenia niewłaściwego zastosowania przez SKO w Krakowie tych przepisów i braku należytego, wyczerpującego i niewątpliwego rozpatrzenia sprawy w zakresie ustalenia wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na całym obszarze analizowanym w świetle zasady dobrego sąsiedztwa. Wskaźnik ten lub też odstępstwo w tym zakresie musi bowiem wynikać z prawidłowo przeprowadzonej analizy.
Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak dostrzeżenia niewłaściwego zastosowania przez organ tych przepisów i przyjęcie, że w tej sprawie pominięcie właściciela działek nr [...] i [...] i brak zapewnienia mu udziału w postępowaniu przed organem I instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadnie bowiem Sąd I instancji zauważył, że wbrew twierdzeniom organu uczestnikiem postępowania nie powinien być, jak stwierdziło Kolegium, Z. Z. lecz P. F. Spółka z.o.o Spółka Komandytowa, która na podstawie umowy z dnia 8 kwietnia 2013 r. nabyła działki o nr [...] i [...]. Fakt powiązań pomiędzy inwestorem w wymienioną powyższej Spółką nie zwalnia organu administracji od konieczności zapewnienia P. F. Spółka z.o.o Spółka Komandytowa czynnego udziału w toczącym się postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy.
Powyższe rozważania wskazują, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył także art. 151 p.p.s.a albowiem skarga została zasadnie oddalona.
Nieuznanie zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszeń przepisów postępowania, a w szczególności zarzutu dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przesądza o bezzasadności skargi kasacyjnej i jednocześnie czyni przedwczesnym możliwość odniesienia się do zarzutów dotyczących naruszania przepisów prawa materialnego.
Mając na względzie powyższe, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna została oddalona.