Uzasadnienie
Wyrokiem z 20 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie sygn. II SA/Rz 478/15 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2015 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej: SKO w Krośnie, Kolegium) z 5 lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Na wniosek Z.B., właściciela działek nr [...] położonych w T., Wójt Gminy Jasło (dalej: Wójt, organ I instancji) przeprowadził postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...] należącej do S. i A. B. poprzez wykonanie na niej nasypu o wysokości 3 m z gruzu i ziemi, przez co doszło do zamknięcia odpływu wody do rowu melioracyjnego i przepustu pod szosą. Wydane w sprawie decyzje Wójta z 25 czerwca 2013 r. oraz z 2 grudnia 2013 r. zostały uchylone przez Kolegium w decyzjach z 6 sierpnia 2013 r. oraz z 23 stycznia 2014 r.
W decyzji z 20 listopada 2014 r. nr [...], Wójt umorzył postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...] w części dotyczącej działki nr [...] należącej do [...] S.A. wobec niezłożenia wniosku przez właściciela działki i braku szkód na tej nieruchomości, a w punkcie 2 odmówił zobowiązania S. i A.B., współwłaścicieli działki nr [...], do przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom wobec braku szkód na nieruchomościach Z.B..
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zakwestionował rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 i zażądał jego zmiany poprzez nałożenie na S. B. i A. B. obowiązków zmierzających do przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie.
SKO w Krośnie w decyzji z 5 lutego 2015 r. utrzymało zaskarżoną decyzje w mocy uznając, że w prawidłowo ustalonych okolicznościach sprawy – znajdujących odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, brak było podstaw do orzekania obowiązków w trybie art. 29 Prawa wodnego.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Z.B. zakwestionował ustalenia faktyczne organów. Według skarżącego, zmiana stosunków wodnych na działce nr [...] odbyła się ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz z naruszeniem art. 26 ustawy o odpadach, ponieważ nasyp o wysokości około 3 m wykonano z odpadów w postaci gruzu. Podniesienie poziomu tej działki niewątpliwie odbyło się z korzyścią dla niej, ponieważ podniósł się jej poziom, jednak zarówno ten fakt jak i zlikwidowanie podczas nawożenia przepustu wpłynęło negatywnie na działkę nr [...], na której gromadzi się nadmiar wody.
W odpowiedzi na skargę SKO w Krośnie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: Sąd I instancji) w uzasadnieniu wyroku z 20 października 2015 r., sygn. II SA/Rz 478/15, oddalającym skargę Z.B. wskazał, że postępowanie dowodowe wykazało, że nawiezienie gruzu i ziemi na działkę nr [...] nie miało wpływu na drenaż znajdujący się na działce skarżącego (treść opinii biegłego), bo z uwagi na długi okres używania nastąpiło jej samoczynne zatkanie. W opinii dokonano podziału naruszenia stosunków wodnych w badanym obszarze ze względu na miejsce, podmioty (wskazane z zaznaczeniem prawdopodobieństwa ewentualnego ich działania) i czas. Według Sądu I instancji, wielość działań, podejmowana w różnym czasie, przez różne podmioty i w kilku miejscach w badanym obszarze oraz zaprzestanie na skutek upływu czasu funkcji drenażu na działkach skarżącego nie może powodować ponoszenia odpowiedzialności przez właścicieli działki [...]. Zdaniem Sądu I instancji, skarżący obawia się ewentualnego zalewania w przyszłości swoich nieruchomości.
Organy orzekające prawidłowo przyjęły, że potencjalne powstanie szkody nie może być przesłanką do orzekania o nałożeniu obowiązku określonego w art. 29 ust. 3 p.w. Według Sądu I instancji, nie zostały też naruszone przepisy regulujące postępowanie dowodowe, w szczególności zawarte w art. 7, art. 77 k.p.a.
W skardze kasacyjnej Z.B. (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowany przez adw. A.G.zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości. Na podstawie art. 174 pkt. 1 i 2, 176 § 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy z 30 sierpnia i 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrokowi zarzucono:
- 1. obrazę przepisu prawa materialnego art. 29 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001r. - Prawo Wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469) w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. wobec przyjęcia, że merytoryczna ocena stanu faktycznego przedmiotowej sprawy doprowadziła do stwierdzenia braku szkody na nieruchomości skarżącego, a tym samym braku podstaw materialno- prawnych do nałożenia na właścicieli działki nr [...] obowiązków w trybie wyżej powołanego przepisu;
- 2. obrazę przepisu prawa materialnego art. 26 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2013.
- 21) wobec pominięcia, że zmiana i stosunków wodnych na działce nr [...] nastąpiła także z naruszeniem wyżej powołanego przepisu ustawy o odpadach, a to wobec wykonania nasypu o wysokości 3 metrów w miejscu nie przeznaczonym do ich składowania i magazynowania;
- 3. obrazę przepisów postępowania art. 7 i 77 k.p.a. wobec dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przez nie uwzględnienie wniosków końcowych opinii biegłego M. K.wskazujących wprost, że S. i A.B. dokonując składowania gruzu i odpadów na działce nr [...] przeznaczonej do rolniczego użytkowania i wykonując tam blisko trzy metrowy nasyp, spowodowali niekorzystne oddziaływanie wód opadowych na działkę skarżącego przez tworzenie się rozlewisk i brak wchłaniania wody.
W uzasadnieniu podstaw skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji wbrew treści przepisów art 7 i 77 k.p.a. dokonał dowolnej oceny zgromadzonego w tej sprawie materiału dowodowego albowiem pominął wnioski końcowe biegłego dysponującego wiedzą fachową, który stwierdził wprost, że składowanie przez właścicieli działki nr [...] odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym stanowiło naruszenie przepisów art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, co winno skutkować nakazaniem przez właściwe organy do ich usunięcia. Na podstawie art. 176 § 1 pkt. 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o: 1) przyjęcie niniejszej skargi do rozpoznania 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 3) zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, S. B. i A. B.dokonali składowania gruzu między innymi na działce [...] położonej w T., co pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, gdyż nieruchomość ta nie jest przeznaczona na składowanie tego typu nieczystości, gdyż stanowi użytek rolny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie okoliczność tą pominął i nie ustosunkował się do niej. W ocenie skarżącego kasacyjnie, wykonanie nasypu na działce nr [...] pozostaje w sprzeczności z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach i z art. 29 ust. 3 p.w.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie.
W skardze kasacyjnej powołano dwie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że został on błędnie sformułowany. Chcąc podnieść zarzuty uchybienia przepisom proceduralnym strona powinna uwzględnić przy konstruowaniu takich zarzutów, że w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a., podstawa kasacyjna obejmująca zarzut naruszenia przepisów postępowania może być skuteczna, tj. prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej, jedynie w przypadku, gdy zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazanie, że taki potencjalny istotny wpływ na rozstrzygnięcie zachodzi, należy również do strony, gdyż w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie ma uprawnień do zastępowania jej w prawidłowym formułowaniu podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przez Sąd I instancji art. 7, art. 77 k.p.a. Należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie mógł naruszyć wskazanych powyżej przepisów bowiem nie stosował k.p.a., lecz przepisy p.p.s.a. Natomiast zarzut naruszenia prawa przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny. Prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., uwzględniając treść wniesionego środka zaskarżenia, powinna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., w związku z uchybieniem przez organy administracji konkretnym przepisom postępowania dowodowego, co w konsekwencji dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego aktu.
Nie można zgodzić się z skarżącym kasacyjnie, że Sąd I instancji pominął wnioski końcowe biegłego dysponującego wiedzą fachową. Sąd I instancji na str. 8-9 uzasadnienia przedstawił najważniejsze tezy opinii biegłego mgr inż. M.K.. Sąd I instancji po dokonaniu oceny opinii biegłego stwierdził, że postępowanie dowodowe wykazało, że nawiezienie gruzu i ziemi na działkę nr [...] nie miało wpływu na drenaż znajdujący się na działce skarżącego, bo z uwagi na długi okres używania nastąpiło samoczynne jego zatkanie. Sąd I instancji wskazał, że w opinii dokonano podziału naruszenia stosunków wodnych w badanym obszarze ze względu na miejsce, podmioty (wskazane z zaznaczeniem prawdopodobieństwa ewentualnego ich działania) i czas. Zgodzić należy się z oceną Sądu I instancji, że wielość działań, podejmowana w różnym czasie, przez różne podmioty i w kilku miejscach w badanym obszarze oraz zaprzestanie na skutek upływu czasu funkcji drenażu na działkach skarżącego nie może powodować ponoszenia odpowiedzialności przez właścicieli działki nr [...]. Podkreślenia wymaga, że postępowanie dowodowe nie wykazało istnienia szkód na działkach skarżącego. Skarżący obawia się ewentualnego zalewania w przyszłości swoich nieruchomości.
Prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, który podzielił stanowisko orzekających organów administracji, według których potencjalne powstanie szkody nie może być przesłanką do orzekania o nałożeniu obowiązku określonego w art. 29 p.w.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że również i ten zarzut został błędnie sformułowany. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał, jak w jego ocenie powinien być rozumiany art. 29 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm., dalej: p.w.), czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.
Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd II instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze. Niezbędną przesłanką do wydania nakazów przywrócenia stanu poprzedniego, albo wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom w przypadku zmiany stanu wody na gruncie, było wystąpienie choćby minimalnej szkody już w dacie złożenie wniosku, najpóźniej do daty orzekania o powyższym przez organy administracji publicznej. Stan taki oznacza, że jeżeli doszło do zmiany stanu wody na gruncie, ale bez szkody dla gruntów sąsiednich, to późniejsza zmiana okoliczności oraz wystąpienie określonej szkody jest równoznaczne ze zmianą stanu faktycznego. W takim przypadku możliwe jest ponowne skuteczne złożenie wniosku zmierzającego do wydania nakazów z art. 29 ust. 3 p.w. w związku z art. 29 ust. 1 p.w. Powołany w skardze kasacyjnej art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz.
- 21) nie był stosowany przez orzekające w sprawie organy administracji.
Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły spowodować eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku. A zatem konkludując, wobec przedstawienia nieusprawiedliwionych zarzutów skargi kasacyjnej, brak było podstaw do jej uwzględnienia. Dlatego też, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.